盐务改革背景下的1930年代蚌埠“北盐公共营业处”案

李发根 杨金客

(1.山东大学 历史文化学院，山东 济南 250100；2.安徽大学 历史学院，安徽 合肥 230039)

在台北“国史馆”所藏档案中，有一卷名为《皖北各界请撤销北盐公共营业处》，共35件，时间跨度自1932年11月2日至1933年12月25日。主要围绕时任两淮盐运使缪秋杰在皖北、豫东盐业中心——蚌埠设立“北盐公共营业处”(后文除直接引用，皆简称“公营处”)，“皖北各界”和安徽旅外同乡会等向国民政府控诉、请愿，要求废除该机构。表面上看，这在当时只是一起极为普通的地方商人团体因自身利益受损而发起的抗争。然而，就是这样一个不起眼的事件，却隐喻着国民政府盐业改革在宣扬维护民生、商利等口号背后，盐税至上的根本诉求。学界对这一时期两淮盐业改革的研究已经取得富有建设性的成果，但主要集中于整体史、区域史的考察(1)参见丁长清、唐仁粤：《中国盐业史(近代当代编)》，人民出版社1997年版，第90—170页；国家税务局主编：《中华民国工商税收史：盐税卷》，中国财政经济出版社1999年版，第78—186页；[美]费正清编、杨品泉等译：《剑桥中华民国史》上卷，中国社会科学出版社1998年版，第120页；李涵等：《缪秋杰与民国盐务》，中国科学技术出版社1990年版，第54—100页。，微观个案的探讨还较为薄弱，就目前所及，尚未有学者对本文考察的这一事件进行专门研究。

一、国家与地方：盐权中央化和地方权力渗透

明清延至民国，两淮盐业之于国家财政具有极为重要的意义。两淮并非一体，分淮南、淮北两盐，引岸、管理等差异极大。历史时期，淮南盐产量曾“冠于各区”，但自晚清以降，受海岸线增长、盐垦发展等因素影响，逐年短产，原销地大多依靠淮北盐配运。(2)林振翰：《淮盐纪要》，商务印书馆1928年版，第12—13页。至迟到1920年代中期，淮北仅一个济南场区，产盐量就占两淮总产量的一半以上。(3)《中国国际经济研究所编〈盐之产销〉》，中国第二历史档案馆藏，档号：4-38556。1931年，盐务稽核总所的报告指出，淮北四大盐场产盐总量已占两淮盐的93%。(4)曾仰丰：《淮盐产销情形及根本改革报告书(二十年十月一日)》，《盐务汇刊》1932年第1期，第115、115—116页。就淮北盐业而言，自清代中前期起，皖北、豫东就是其主要销岸。当时安徽、河南行销淮北纲盐总量占淮北全部纲盐的九成以上。(5)佚名：《两淮鹾务考略》卷4《行盐之地》，中国国家图书馆藏，清抄本。1930年代初，官方的报告也表明，在淮北盐的销岸中，皖北、豫东每年销盐总量所占份额高达92%，年税收近千万元。(6)曾仰丰：《淮盐产销情形及根本改革报告书(二十年十月一日)》，《盐务汇刊》1932年第1期，第115、115—116页。

太平天国战争以降，正阳关逐渐成为皖北、豫东行销淮北盐之总局。(7)王定安：《重修两淮盐法志》卷18《图说门》，清光绪三十一年刻本，第21页。民国肇建，北京政府“派凤阳关监督由正阳关移驻蚌埠”，使得“沿淮一带商务，皆荟萃于蚌埠”。(8)林传甲：《大中华安徽省地理志》，中国地学会1919年版，第160页。后经主政安徽的倪嗣冲经营，“蚌埠无形中成为皖西、豫东之淮盐引岸”。(9)《蚌埠社会之回顾(四)》，《津浦铁路日刊》1937年第1838期，第199页。20世纪二三十年代，年销约163万担，占淮北放盐总量的27.7%。而其一年所交正税更是高达493万元，占全部淮北盐的75.72%。(10)《关于抄发淮北盐务概论的通令》，山东省档案馆藏，档号：J112-12-0592-002-004。正如《大公报》所言：“淮北盐斤销岸最著者为皖、豫岸……占税收之重要部分，最高销额曾达二百四十万担。”(11)《新浦盐市异常萧条》，《大公报》1933年1月22日，第5版。

由于盐税的重要性，民国以降，中央政府试图通过废除盐商特权，减少地方政府干预，以强化盐权控制。民国肇始，五国银行团凭借“善后大借款”掌控中国盐政，由英人丁恩(Richard Morris Dane)主持。1914年，取消“运盐行销皖北及汝光各属之专利权”，即废除票商的专运权，在给予一定的补偿后，准许其他缴税商人享有运盐权。(12)[英]丁恩：《改革盐务报告书》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第44辑，台北成文出版社1988年版，第209—210页。同时，于1921年初按每引225元给予恤款后，“完全取消”淮北引权，“买卖盐斤应由买卖商人自行交易”。(13)《安徽通志稿》，《财政考》卷21，1934年铅印本，第4421页。南京国民政府建立之初，为了强化对盐权的掌控，增加盐税收入，在形式上也基本延续了丁恩的改革方向。然而，在中央式微，法令难统的民国，相关制度在推行中阻力重重，实践效果往往与预期相悖。

鉴于蚌埠盐务在淮北盐业中的重要地位，因此成为地方政府极力希图染指之地。这在北京政府时期体现得更为直接。倪嗣冲主皖近十年，通过掌控定价权，攫利极多。(14)李强：《倪嗣冲与民国初年安徽盐务》，《盐业史研究》2013年第2期。1920年直皖战争，皖系战败，倪氏下野，盐业随即成为地方实力派争夺的重要财源。1925年，山东都督张宗昌私运青盐200万包到蚌埠倾销。(15)《淮北盐商之呼吁》，《申报》1925年10月3日，第11版。1926年初，执掌皖省的奉系军阀陈调元等在“便利民食”的口号下，宣称要在蚌埠设立“淮盐平市局”(16)《皖北之淡食救济办法 蚌埠设立淮盐平市专局》，《申报》1926年2月2日，第9版。，从而引起盐商的恐慌。后经多方交涉，陈要求盐商认缴每包六角新税，承诺对税轻而易侵销淮盐引地的山东盐，“由皖省缉私兵队，严密堵缉，并设法使东淮引境毗连处所，价值平均”。(17)《南京快信》，《申报》1926年4月22日，第10版。可见，此举本质上是依靠军政权力进行寻租。

南京国民政府肇始，虽然对安徽的控制不断加强，但地方政府向盐业渗透的尝试并未止步。1930年11月，北伐时“投诚”蒋介石的陈调元出任安徽省政府主席。陈很快就以皖省财政艰难为由，试图援引皖岸成例，每担盐增收保安附捐2元4角，在蚌埠设专局征收。(18)《皖省征收盐引附捐》，《申报》1931年1月1日，第13版；《皖省防盐斤附捐之波折》，《申报》1931年1月17日，第11版。由于陈非蒋之嫡系，蒋在1929年底的日记中这样评价他：“骄矜傲慢，令人难堪。以近之不逊，远之则怨，殊难养也。”(19)《蒋介石日记》，1929年11月29日，美国斯坦福大学胡佛研究所藏。加之1930年12月17日国民政府在给各省的通令中已明确规定：“盐税为国家收入……凡属原有盐斤附加税捐省分，均限于民国二十年二月一日一律割归财政部统一核收……地方永不得另立任何名目再征盐斤附税。”(20)《国民政府档案》，台北“国史馆”藏，典藏号：001-081600-00003-001。因此，安徽省政府数次征收盐捐的呈请，皆被行政院驳斥。(21)《行政院驳斥皖省请加盐附税》，《申报》1931年2月1日，第12版。但法令往往服从于政治需要，一年后，当负责“进剿”皖西红军的陈调元再次向国民政府提出，安徽“财政艰窘已极”，便很快得到国民政府的积极响应，令其就地筹款。省政府随即于皖北设局，开征包括盐税附加在内的多种捐税。(22)《皖省恢复盐斤附捐 南北两局分设蚌埠屯溪 皖北征收捐率尚有问题》，《大公报》1932年2月24日，第5版；《皖省开征特税 省府委定大批税员》，《大公报》1932年4月4日，第5版。虽然地方盐商数次上书国民政府，请求撤销盐斤附加税(23)《国民政府档案》，台北“国史馆”藏，典藏号：001-081600-00003-008、001-081600-00003-009、001-081600-00003-0012。，但直到1932年5月25日仍未取消。陈在与红军作战中几乎全军覆没，加之在皖北公然征收鸦片捐税，造成恶劣影响，因此蒋介石在给陈和接替他出任安徽省政府主席的吴忠信的电报中明令：“皖北盐斤附加，自本月二十六日起一律取消。”(24)《蒋中正总统文物》，台北“国史馆”藏，典藏号：002-010200-00066-053。

省政府除了直接插手盐务，受其庇护的盐行也迅速扩张。在蚌埠成为实质上的皖北、豫东淮盐销售中心后，传统色彩浓厚的盐行业，凭借省政府颁发的牙帖之庇护随之兴起。盐行实为牙行一种，因领有地方牙帖，故垄断销岸原本由运商和客户之间进行的销售、评价、称秤等活动，从中抽取不菲佣金，并滋生其他弊端。在清代，牙帖被视为“永业”，是一种有价证券。民初，安徽省政府为扩大税源，将牙帖改为“三十年一换”，视盐行为“一种特别行商，无论在何处开设，均照上上则缴费。”(25)《安徽整顿牙帖章程》，《中华民国商业档案资料汇编(第一卷，1912—1928)》下册，中国商业出版社1991年版，第719—722页。在改订的牙帖章程中，又明确规定，新帖获取必须“有地邻、亲族并同行或殷实商号三家具保”。(26)《安徽省改订整顿牙帖章程等文书材料》，安徽省档案馆藏，档号：L001-000001-01064。这也隐喻盐行是一种暴利且极易形成垄断的行业。相关法规也被南京国民政府初期的安徽省政府所承继。(27)《安徽省牙税暂行章程》，安徽省政府秘书处编印：《安徽省现行法规》第4类《财政》，1928年自印本，第16—20页；《安徽省牙税章程》，《中华民国工商税收史料选编》第5辑上册《地方税及其他税捐》，南京大学出版社1999年版，第1234—1236页。至迟到1930年代初，蚌埠盐行已近60家，“均领有财政厅长期(十年)盐行牙帖，居间买卖”。(28)《蚌埠淮盐竞营纠纷 运商组设北盐公共营业处 各盐行恐夺生计极力反对》，《申报》1932年11月5日，第11版。

传统社会，政治权力与经济利益呈正相关。马俊亚对淮北盐业的考察论证了权力在盐务利益分配中的支配作用。(29)参见马俊亚：《被牺牲的“局部”：淮北社会生态变迁研究(1680—1949)》，北京大学出版社2011年版，第120—212页。在蚌埠，经营盐行的往往都是有权势的商人。(30)冯淮南：《米坊街和盐粮业史话》，安徽省蚌埠市中市区政协学习和文史资料委员会编印：《中区文史资料》第1辑，1999年自印本，第75页。盐行每年仅所收佣金就高达60万元，而国家税收最好时也只有200万元。(31)冯和法：《论中国国内贸易——兼述去年各地贸易状况》，《国际贸易导报》1933年第5卷第8期，第103页。盐行“利用皖省牙章，禁客私自买卖之规定，肆意把持，毫无忌惮。”1932年春，甚至出现盐行“承销私运军盐，公然停售商盐”，“强拘买户，勒付行佣”，以及加抽佣金等行为。此举势必导致运商疲敝，盐税减收，影响国家税收。(32)《取消皖省盐行牙帖》，《民国二十二年盐务稽核所年报汇编》上编，1933年印本，第27—28页。财政部指出：“淮北各岸，既属自由区域，蚌埠盐市商贩，本可直接购买，无须盐行代为经纪，转启垄断把持之弊，自应亟行取消。”然而，蚌埠盐行“抽取行佣，私扣暗盘，种种弊端”，丝毫不亚于过去乱象丛生的盐栈。(33)《财政年鉴》上，商务印书馆1935年版，第677页。这些积弊后来也为支持盐行存在的安徽省政府所承认。(34)《主席提议据财政厅呈令准部咨请将皖省盐行一律取消令仰核复拟具理由办法呈请采择案》，《安徽财政公报》1933年第26期，第11—12页。可以说，即便中央政府规定淮北盐实行自由贸易，但在实践过程中依旧受到地方政权及其依附商人的掣肘。

二、利益与平衡：双方互动和公营处的运行

在国家法律明文规定自由贸易的情况下，依附地方政府而拥有特权的盐行普遍存在，强行居间贸易，损害了本应直接交易的运商之利益。同时，由于地方政府或强势集团的支持，盐行甚至通过销售私盐牟利，不仅进一步冲击运商的利益，且严重危及国税收入。1932年11月1日，似乎在没有任何征兆的情况下，直属于财政部的两淮盐运使缪秋杰于蚌埠设立公营处，授权运商直接组织运盐、定价，并规定“挨轮售盐”。至于公营处设立的原因，虽然蚌埠盐行和相关团体组织了各种抗争，两淮盐运使及其背后的主导力量——财政部并未正面回应。直到皖北人士、国民党元老、中央政治委员会委员柏文蔚在中央政治会议上提议，公营处“垄断盐市，请克日撤销”，中央政治会议要求财政部“核办具报”。财政部及其直属盐务机构才首次对公营处的创设原因、效果做出系统陈述。所列缘由主要围绕盐行把持交易，积弊甚深，与市场化改革方向相悖，严重影响民食、国税等方面展开。(35)《查复蚌埠北盐公共营业处仍有继续存在必要暨皖省盐行牙帖应予取消之呈请(财政部第1168号呈行政院)》，《盐务汇刊》1933年第28期，第31—32页。

然而，公营处设立的缘由并非如财政部及其直属盐务机构公开宣称的那样单纯。由于盐行直接触及运商利益与国家税收，因此在公营处设立时，盐行控诉运商与缪秋杰暗中“勾结”，可是缺少有力证据；运商表现“亦甚激愤”，并有“恳切之辩白”。(36)《蚌埠盐风潮已缓和 北盐公营处开始营业 各盐行亦已恢复原状 缪秋杰来蚌设法解决》，《申报》1932年11月8日，第8版。但是，一年后国民党机关报《中央日报》刊文提到“应运商之请求，在蚌设立北盐公共营业处”(37)《皖北盐务大加整顿 将取消盐行减轻人民负担 北盐公共营业处亦将取消》，《中央日报》1933年11月16日，第6版。，特别是从随后运商控告缪秋杰风波来看，当时盐行指控运商与缪暗中“勾结”并非空穴来风。公营处的设立，除了表面上会使运商免受盐行居中盘剥外，缪秋杰极有可能允诺运商以专运特权。以至于1934年8月两淮盐运使拟于9月1日起“恢复自由贩运制”时，运商极力反对，认为这是“恢复旧制”。(38)《蚌埠淮盐运商全体停业 放借运照银行不允解约 民间食盐暂由官方发售》，《申报》1934年8月13日，第10版。而这所谓的“旧制”，恰恰是当时淮北盐务改革的主打口号，也是盐行时代运商追寻的理想制度。同样，1934年9月18日，蚌埠淮北运商杨季常一行20余人到行政院、财政部的请愿事件，也证实了公营处设立时，得到运商的大力支持。杨季常等控诉1932年冬缪秋杰因公营处创设导致盐税不足，向运商“商缴预税”，“先后共借洋约三百万之巨”。但后来缪要求盐商“限期销清，否则重缴新税”。(39)《蚌埠淮北盐商请愿》，《申报》1934年9月19日，第11版。从财政部对外宣称“已允电令两淮盐运使缪秋杰持平处置，以免纠纷”(40)《蚌运盐公会代表请愿》，《申报》1934年9月21日，第6版。的态度来看，当时对缪的做法至少是默许的，甚至可能是主导者。公营处设立近两年后，运商与两淮盐运使之间的纷争才将机构设立前，双方达成的部分利益交换公之于众。

公营处的创设，使原本垄断销岸盐业交易的盐行形同虚设，严重冲击了其既得利益，遭到激烈反对。他们通过多种途径，层层深入，试图挽回利益。1932年11月1日即公营处创立当天，蚌埠盐业公会主席项允诚等迅速做出反应，向国民政府控诉两淮盐运使，电文写道：“缪运使朦蔽，规定淮盐直接由运商标卖，组织北盐公共营业处，操纵盐价，显背自由贩运之原则。”(41)《国民政府档案》，台北“国史馆”藏，典藏号：001-086100-00001-001。3日，蚌埠全体盐行停业罢工，集合盐行员工、学生三千余人游行示威，分向军警和盐务机关请愿，以“维持民食”之名，要求撤销公营处。(42)《蚌埠盐业罢工潮 游行示威反对公共营业处》，《大公报》1932年11月4日，第4版。7日，蚌埠商会在送达行政院、财政部和盐务署的电文中称：

查淮北盐务自改为自由贩运，官商称便，乃有少数运商别有希冀，竟蒙淮运使设立北盐公共营业处，由其直接标卖，袭用清季挨轮守号政策，演成专卖局面。江日失业之盐行员工联合游行，向主管官厅请愿撤销该营业处，群情愤激，幸未丛生意外。查该营业处自运、自卖、自估、自称，证诸既往，实属鲜见，职会心所谓危。

商会要求有关部门电令缪秋杰裁撤公营处，“以免风潮扩大”。较之盐业公会，蚌埠商会在内容陈述安排方面要更为高明。首先诉说了公营处的设立与国家法律文本相悖，并强调该机构的创设是由于盐运使被蒙蔽，将责任推给运商；其次突出这一机构性质较之清代亦是退步；再者说明了公营处的设立将导致大量盐行员工失业，如不废止，势必使已发生的风潮进一步扩大，影响社会安定。(43)《国民政府档案》，台北“国史馆”藏，典藏号：001-086100-00001-003。同一天，“皖北二十一县反对北盐公共营业处委员会”亦给盐务署去电，所述内容与蚌埠商会基本一致。(44)《国民政府档案》，台北“国史馆”藏，典藏号：001-086100-00001-004。9日，该机构再电国民政府，称公营处病商害民，除推代表晋京请愿，同时增推杨耀南等人赴辕“请愿乞察”。(45)《国民政府档案》，台北“国史馆”藏，典藏号：001-086100-00001-006。

面对盐行方面的初步抗争，缪秋杰也积极应对，11月6日晨由两淮盐运使公署所在地——江苏灌云县乘车赶至蚌埠，召集各方代表，商讨解决之策。决定公营处试办6个月，“盐行领有牙帖，作经纪人营业，自为盐政官厅所不禁，但商人不委托盐行居间评价，盐行亦不应强客以必从，如客人愿意委托盐行代购，自属自由。”缪氏向外界乐观地表示：“盐营纠纷，日内或有解决之望也。”(46)《蚌埠盐风潮已缓和 北盐公营处开始营业 各盐行亦已恢复原状 缪秋杰来蚌设法解决》，《申报》1932年11月8日，第8版。9日，缪秋杰等议定处理纠纷办法，规定公营处10日营业，商民凡购1袋以上盐斤，可直接在该处购买，“不准任何份子居间专利”；公营处试办6个月，期满审核利弊，定夺去存；原由盐行抽取的地方公益捐款及各机关学校补助等费改由公营处代征；自愿通过盐行交易的购户向其缴1角佣金，不得索取其他杂费。(47)《缪秋杰处置盐营纠纷 规定办法七条令双方遵照》，《申报》1932年11月12日，第9版。

概言之，缪秋杰给出的解决方案对于势在维护既得利益的盐行而言，没有实质性意义。因此，抗争依旧延续。与此同时，安徽省直属蚌埠区党务整理委员会在致行政院的电文中亦指出：“少数运商蛊惑运使组织北盐公共营业处，假联合轮销之名，行操纵专卖之实。盐政、商业同受莫大损失”，“请求予以适当解决”。(48)《国民政府档案》，台北“国史馆”藏，典藏号：001-086100-00001-009。一些旅外安徽同乡会也被发动起来。15日，安徽旅沪同乡会在致国民政府的电函中谈到，公营处“实行清季票商挨轮守号之秕政，淮北盐区向为自由贩运，不但盐商竞争，可裕课税，民众并感便利。今巧立名目，实施专卖，垄断操纵，妨碍国税，害及民生。”故请饬缪秋杰取消该机构。(49)《国民政府档案》，台北“国史馆”藏，典藏号：001-086100-00001-011。26日，安徽旅浙同乡会在呈国民政府主席林森的电文中也持相似观点。(50)《国民政府档案》，台北“国史馆”藏，典藏号：001-086100-00001-012。30日，安徽旅沪同乡会亦给林森去电，除陈诉公营处的危害，更是直接控诉缪秋杰。电文写道：“缪运使竟借口整理，擅改旧章，加重人民负担，殊违中央意旨。”导致大量盐斤滞销，影响国税，与改革目标背道而驰。(51)《国民政府档案》，台北“国史馆”藏，典藏号：001-086100-00001-014。

鉴于公营处设立后，运商可以绕过盐行直接交易，因此，盐行认为该机构的设立与运商有莫大干系，将矛头对准运商。双方势成水火，盐业陷于停滞。面对这一情形，12月6日，由驻蚌第四师长兼警备司令徐庭瑶出面，邀请地方绅士及双方代表磋商。最终议定折衷办法：一、公营处及各盐行均照常营业；二、凡客商购盐，须经盐行居间评价，至盐业公会看盐样，然后付款，经公营处售盐；三、每石盐由盐行收佣金1角2分，另加公安厘、学厘、公会厘2分4厘，共收1角4分4厘，盐行较从前少收5分4厘；四、下盐时须经盐行盖印；五、各盐行所欠运商之款在7日内清理，由欠户偿还。至此，舆论认为，相持月余的纠纷得以“完全解决”。(52)《蚌埠盐纠纷解决 经官绅调解运商盐行各让步 北盐公营处及盐行照常营业》，《申报》1932年12月8日，第7版。此举确实在一定程度上维护了盐行的利益，使其得以保留原来近七成的佣金，但丧失了代称、代销等特权，而暗中损失更大。所以，此后半年，虽然较大规模的抗争几乎没有发生，但零星的纷争却时常见诸报端。(53)《各方代表请愿》，《申报》1932年12月21日，第3版。

三、旧习破除与陈规再造：盐牙废除和积弊沿袭

经历短暂的平静后，时间来到次年4月底，公营处试办6个月的期限将至。为阻止其制度化，皖北以各团体名义反对该机构的电报又不断发向南京。4月30日，“皖北二十一县民众代表”在致行政院的电文中称：

北盐公共营业处垄断盐市，病国害民……蒙上欺下，变本加厉，抬价益高，每较未设营业处以前，上盐增加一元，且较附近临淮、明光、固镇各处均高至一元之谱，实属民不堪命，而税收每较往年数月以来短收甚巨。查该处本系试办六个月，绝无延长之理由。揆之缪运使之宣言，如有涨价情事，准随时控告，即行撤销等语。限值期满，人民负痛已深，何堪再误。……电令两淮盐运使迅将北盐公共营业处撤销，以救民命。(54)《国民政府档案》，台北“国史馆”藏，典藏号：001-086100-00001-017。

5月1日上午，一份发自蚌埠的电报，送达国民政府文官处，署名“皖北农民张树如等”，内容与“皖北二十一县民众代表”呈文相似。两日后，“蚌埠商民蒋瑶轩等”亦给国民政府去电。内容与上述电报大同小异，同时亦兼顾商业立场，认为盐业乃支撑蚌埠商业繁荣的支柱，但公营处设立后，由于盐价高于周边地区，盐贩裹足，市面萧条，增加百姓负担，影响国税，“病国害民，莫甚于斯”。(55)《国民政府档案》，台北“国史馆”藏，典藏号：001-086100-00001-016、001-086100-00001-019。8日、17日，两份分别以旅蚌寿县等9县同乡会和“蚌埠全市商民代表蒋瑶轩等”名义发至国民政府的电报，都表达了相似的观点。(56)《国民政府档案》，台北“国史馆”藏，典藏号：001-086100-00001-021、001-086100-00001-023。安徽旅沪同乡会则另要求中央政府追缴因盐价上涨造成的数十万元浮收，充作义赈。(57)《国民政府档案》，台北“国史馆”藏，典藏号：001-086100-00001-028。蚌埠“盐店代表”进一步认为，公营处的设立即是非法的，应该“依法惩处”相关责任人，“以维盐业”。(58)《国民政府档案》，台北“国史馆”藏，典藏号：001-086100-00001-030。

在公营处试办期满，多次上书国民政府未果后，“皖北二十一县民众代表”上呈国民政府，控诉该机构期满“违令不恳(肯)撤销”，并推代表赴京请愿。(59)《国民政府档案》，台北“国史馆”藏，典藏号：001-086100-00001-025、001-086100-00001-027。显然，这一说法是不准确的，前文提到，1932年11月9日缪秋杰在复蚌埠运商公会时就指出，待公营处试办期满后，“再审核利弊，以定去取”。显然，该机构试办期满撤销与否的决定权在两淮运盐使及其所隶属的中央部门。

盐行的系列抗争未能撼动公营处，反而使自身受到致命打击。早在1932年底，缪秋杰已致电财政部，称“淮北行销皖、豫盐斤，自由贸易，系由政府以巨额代价取消票引而取得”，但皖省颁行牙税章程，发行牙帖，使蚌埠等处盐行恃之为护身符，把持垄断，形同专卖，请饬皖省收回牙帖。财政部电复照准。(60)《令饬皖省财厅收回发行盐行牙帖》，《盐务汇刊》1932年第8期，第9—10页。只是这一饬令在安徽无果而终。当公营处试办期满前后，面对盐行组织的多起抗争，加之柏文蔚在中央政治会议上提议撤销公营处，因此财政部才不得不做出回应，但并非妥协。1933年10月9日，财政部呈行政院，历数盐行积弊，并请撤销皖省盐行牙帖。(61)《查复蚌埠北盐公共营业处仍有继续存在必要暨皖省盐行牙帖应予取消之呈请(财政部第1168号呈行政院)》，《盐务汇刊》1933年第28期，第31—35页。23日，行政院通过财政部令安徽省政府“迅将所发盐行牙帖一律取消，永远废除盐牙”。(62)孔祥熙：《咨安徽省政府(赋字第237号)》，《财政公报》1934年第70期，第89页。实质是废除盐行。

此时，安徽省政府关心的焦点，是如何筹补因废除盐行所造成的5万元年财政收入。在中央饬令面前，经省政府主席吴忠信提议，财政厅准备呈财政部的提案中，分别拟定了皖省盐行存废的理由。但财政厅也清楚：“财政部电令綦严，实觉无法存在。”(63)《主席提议据财政厅呈令准部咨请将皖省盐行一律取消令仰核复拟具理由办法呈请采择案》，《安徽财政公报》1933年第26期，第11页。在呈行政院的电文中，皖省政府以“免纠纷”为由，提出能否暂缓撤销盐行。同时，皖北盐行业通过多种途径，请求中央收回取消皖省盐行成命。(64)《国民政府档案》，台北“国史馆”藏，典藏号：001-086100-00001-032、001-086100-00001-034。行政院则饬财政部核议具复。财政部长孔祥熙在给安徽省政府的咨文中，罗列盐行积弊，最后提出折中方案，准许盐行存在，但所有盐行牙帖一律取消，嗣后盐行归所在地盐务机关管理，直属中央掌控，“商贩买卖，投行与否，悉听其便，盐行不得干涉”。(65)孔祥熙：《咨安徽省政府(盐字第2906号)》，《财政公报》1934年第73期，第111—114页。行政院照准了这一方案，并训令安徽省政府遵照。(66)《盐价之调节——皖省盐行牙帖之取消》，《中国国民党指导下之政治成绩统计》1934年第3期，第89—90页。对皖省因取消盐行牙帖造成的财政损失，从国家盐税中，每年拨补3万元抵偿，并先拨2万元以偿盐行所缴牙帖。(67)《核定关于取消皖省盐行牙帖一案应办事项及皖北开放区并皖岸盐行管理规则(财政部第5837号训令安徽财政厅、盐务稽核总所)》，《盐务汇刊》1934年第34期，第65页。从当时的部分公文来看，取消皖省盐行牙帖的政令在皖北一些县已得以执行。(68)《指令兼寿县县长席楚霖呈请颁发商民方巢轩请领一等盐行牙帖由(第12216号)》，《安徽财政公报》1934年第31期。

至此，通过系列改革，层层推进，国民政府废除了皖省盐行牙帖。由于失去了政治权力的庇护，盐行不复往日风光。(69)《凤阳县志略》不分卷，1936年铅印本，第14页。然而，裁撤了皖北盐务中的旧式特权组织后，盐业的实际进程却与中央政府及其直属盐务机构在公开场域所宣扬的稳定市场、便利民食、维护商民利益等口号背道而驰。

首先是对运商的榨取。财政部及其直属盐务机构在改革淮北盐务初始，一再强调，在自由贸易区，盐行居间把持，严重侵犯了运商利益，相关改革势必能够维护运商合法权益。但改革是否真的像缪秋杰在公开发表的报告中宣扬的那样：“运商方面，既无从前盐行剥削赊悬之虑……更无彼此倾轧之虞”？(70)缪秋杰：《出巡淮北各场区视察情形报告书》，《盐务汇刊》1933年第28期，第117页。其实，盐行特权的取消并不意味着运商就成为受益者。公营处设立时允诺运商的专运权成了空头支票。运商预缴的300万元税款也被强行“限期销清”。而这一数额相当于蚌埠全部盐行向运商所抽近10年的佣金之和。此外，在运商与更有权势的中国、交通等银行发生纠纷时，即可能面临牢狱之灾。当时因垫款问题出现纷争，双方坚持不让，致使运商全体罢市两日才恢复营业。数日后，缪秋杰电令蚌埠收税专员带传运商代表至两淮盐运使公署“纠正”。结果收税专员绕过地方公安局，违背法律，直接派税警逮捕了相关人员。(71)《中央公务员惩戒委员会议决书(鉴字第308号)》，《司法公报》1936年第99号，第43—44页。从1930年安徽省建设厅转呈工商部的蚌埠淮盐运商公会章程、名册来看，总共26家运商字号，有22家成立于1929至1930年，最早的也只能上溯到1927年。(72)《安徽省蚌埠淮盐运商同业公会章程名册》，中国第二历史档案馆藏，档号：613-1199。这也从侧面反映，在蚌埠，运商还只是一股新势力。

同时，由于蚌埠实行严格的“轮销制度”，大量盐斤需存放在中国、交通等银行仓库，堆存守号，不得自由销售，这必然导致运商成本不断增加。此外，轮销制推行后，中国、交通、江苏等中央和地方政府银行以及资本雄厚的浙江兴业银行、上海银行迅速形成联合，签订淮盐押款办法(73)《蚌埠中国、上海、交通、江苏、浙江兴业五银行承做盐押款依次轮值办法》，上海市档案馆藏，档号：Q268-1-470-3。，参与到盐业利益的分配中。各银行“鉴于盐务营业，获有保障”，通过政治权力或雄厚资本获得“运照”，再转手运商，“坐收厚利”，致使成本本就较河运更高的淮北运商之主要构成——车运、海运商人因缺乏价格优势，导致盐斤滞销，偿付银行的利息也与日俱增，负担日益沉重，与银行纠纷不断。(74)《蚌埠淮盐运商全体停业 放借运照银行不允解约 民间食盐暂由官方发售》，《申报》1934年8月13日，第10版；《盐商与银行界纠纷不致扩大》，《申报》1934年8月16日，第11版。据一位后来生活在台湾、当时曾经营过淮北盐业的运商回忆，起初一次车运500吨盐，“净余运利五千元”，实际价值相当于1970年代末期台湾的一幢豪华大厦。但随着轮销制的推行，银行利息变相增加，很快变得“无利可图”。(75)吴昌龄：《淮北鹾业之回忆》，《海州文献》1979年特刊，第83—85页。

其次是对普通消费者的盘剥。公营处设立之初就标榜减轻民众负担以便利民食。1933年11月16日，《中央日报》刊文指出，“为减轻人民之负担”，取消皖北盐行牙帖。(76)《皖北盐务大加整顿 将取消盐行减轻人民负担 北盐公共营业处亦将取消》，《中央日报》1933年11月16日，第6版。但事实却恰恰相反，盐税不断增加，民众负担日重。1933年底，行政院决议，1934年1月1日为盐务税务机关实行新衡制。在淮北盐务中，新衡器每百斤仅相当于旧衡器即司马秤78斤，由于税率并未减少，这就意味着，同等重量的盐比过去所缴的税上涨了20%以上。(77)《蚌市将酿成盐荒》，《盐政杂志》1934年第58期。盐税的承担人势必转嫁至消费者，因此盐价较之公营处未设之前的正常年份有增无减。(78)《查复蚌埠北盐公共营业处仍有继续存在必要暨皖省盐行牙帖应予取消之呈请(财政部第1168号呈行政院)》，《盐务汇刊》1933年第28期，第39—40页。衡制改革后，民众负担加重，这在蚌埠淮盐税收数量的变化方面也可管窥。据1935年初报载，1934年蚌埠销盐总量可能下降的情况下，却因为衡制改革，盐税较1933年“突增六十万元”。(79)《蚌埠去年盐税大增》，《申报》1935年1月13日，第10版。比通常年份增长了30%左右。

由于实行轮销制，盐斤存栈守号，成本增加，以至于蚌埠盐价较附近的明光、固镇两处高出许多。但为了“统筹税收”，官方严禁两地盐斤在蚌埠出售。(80)《淮北区盐务稽核机关二十五年四月份工作报告》，《盐务汇刊》1936年第90期，第175页。这与传统时代的引岸制度如出一辙。而要知道，明清以降淮北地区的社会生态不断恶化，1931年淮河流域发生空前大水灾，1934年、1935年又是连续大旱灾，并伴随水灾。作为生活必需品的盐，价格不断上涨，也进一步导致区域民众生活实态的恶化。

历经公营处设立、盐牙废除等系列改革后，改良商民生计和民食两大“目标”非但未能实现，反而与实际情形日益背离。因此，可以说相关盐务改革的终极目标不过是更大限度增加中央财政收入。

结 语

两淮盐课自明清以来渐成国家财政收入之大端，由于自然环境和社会环境变迁，淮南盐场从晚清开始渐趋枯竭，故而淮北盐业的地位尤其重要。近代以降，面临“千年未有之变局”，淮北盐课更为历届政府所重视。民国肇建，在列强主导的盐政改革下，强化了中央对盐权，尤其是盐税的全面掌控。南京国民政府建立后，亦延续了这一趋势。为了加强中央对盐税的控制，在维护国税、民食和商民利益的名义下，尝试通过国家补偿与政治权力破除阻碍淮北盐业自由贸易的特权势力。

由于盐乃日常生活必需品、重要利源，在中央政府式微的时代，地方政府直接或间接涉足盐业。随着津浦铁路通车，区域交通格局演变，蚌埠由一村落迅速成长为皖北、豫东，乃至整个淮河流域的经济中心，同时也是盐业中心。北京政府时期，地方政府通过加征盐附、贩卖私盐，直接将触手伸向盐业；加之安徽省政府征收牙帖，给予盐行在运商和客户之间强行居间买卖、评秤、抽佣等与国家法令相悖的特权，从而滋生出贩卖私盐、强拘客户等影响中央税收的行径。南京国民政府建立后，逐渐强化了对皖省的掌控，因此地方政府收敛了直接攫取盐务利益之举，但受其庇护的盐行却在蚌埠迅速扩张。国民政府及其直属盐业机构通过与运商暗中合作以及和安徽省政府的妥协，运用政治权力、经济“补偿”废除盐行牙帖，使盐行有名无实。理论上，此举标志着淮北盐自由行销皖北、豫东的制度障碍进一步破除，于国计民生大有裨益。但实际结果却是运商被进一步盘剥，民众负担更重。“挨轮守号”的推行，名义上是为维护商人利益，但实质却是一种变相强卖。通过控制盐价，以保障中央财政收入，这一点盐务署也了然于胸。(81)《淮北区盐务稽核机关二十五年四月份工作报告》，《盐务汇刊》1936年第90期，第176页。

有学者将民国时期盐业的发展历程，即盐权的中央化视为一种“现代化”。然而，强化对盐权的掌控只是现代化进程的一个表象，国家现代化的本质，正如马克思、恩格斯所言：“自然基础是市民社会以及市民社会中的人……是废除和取消了特权的社会。”(82)《马克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第312—313、316页。这一进程中，广大民众应该成为受益者，从而能够组织动员绝大多数社会成员，支持政府，建立强大的民族国家。但在民国时期，这一进程与王朝时代一样，近乎停滞。(83)参见李发根：《“国家政权建设”与中国近代乡村史研究省思》，《近代史研究》2019年第1期。对中国近代盐业史有着专门研究的艾兹赫德(S.A.M.Adshead)亦认为，民国时期，现代的社会制度与无能的政治形成鲜明对比，盐业的现代化只有等到1950年以后方才成为可能。(84)S.A.M.Adshead,The Modernization of the Chinese Salt Administration of the Chinese Salt Administration,1900-1920,Cambridge:Harvard University Press,1970,pp.208-209.就这一点而言，淮北盐业改革与现代化本质背道而驰，反噬了国计民生，最终也必将否定自身政权的合法性。