论盐务稽核所人事考试制度与我国早期盐务现代化

王放兰

一、盐务稽核所人事考试制度制定的背景

民初的盐务机关和其他政府部门一样，都是采用“薄俸重责”惯例，俸给微博而又责重权大，于是利用手中权力谋私的事情层出不穷。盐务官员沿袭清代盐官的腐败作风，营私舞弊，与盐商狼狈为奸，一起剥削人民，这和历来的人事制度有着密切的关系。“善后大借款”签订后，盐务稽核所应约成立，英国人丁恩被赋予了最高的盐务行政权力。丁恩认为，要祛除盐务积弊，推行改革计划，必须将盐务稽核所建设成一个健全而有效率的行政机构。而建立良好的人事制度，培养一批廉洁奉公、遵纪守法、忠于职守的员工队伍是建立这样机构的前提条件。

丁恩根据英国文官制度精神，制订了盐务稽核所人事管理制度的基本原则，其主要特点有两点。(1)公开考试，择优录取。公开竞争考试的优越之处体现在它改变了传统的个人任用方式，在一定程度上改善了官僚主义、腐败、贿赂以及官场上任人唯亲的情况，确保最后雇佣的文官具有一定的文化水平、科学知识和道德素质，具有较高的业务能力。(2)实行职位等级制。不同级别的文官，其待遇、地位、教育程度与级别联系在一起[1]。英国文官制度的主要精神是，除首长随政党进退而更换外，其他公务人员则为终身职业，不随首长的进退而更换。

二、盐务稽核所人事考试制度的主要内容

盐务稽核所任用的人员除专家外，均由公开考试而来，没有经过考试或者考试不合格的不能担任戊己等职位。凡选用人员不得录取各区主管人的近亲。“稽核所之任用人员，纯粹中央集权制，各区分所及稽核处、收税据只能对低级职员有任用与黜退之权，至于职员薪额在六十元以上者，全由总所考选派充。”[2]参加考试的人应是中国合法公民，年龄在20岁以上，中等以上学校毕业或具有同等学历者。考试和体检合格者，经试用方可正式录用[3]。自隋朝以来，朝廷已明确对“贱民”进行了限制，清朝更为明显，“凡出身不正者，如门子、长随、小马、驿递车夫、皂隶、马快、步快、禁卒、弓兵之子孙，均不准应试”[4]。盐务稽核所考试制度进步的地方在于它比古代科举制度和北洋政府文官考试制度更加平等，不再对身份进行限制。

盐务稽核所规定的考试科目有三民主义、中文写作、英文翻译、普通话测试、英语口语测试、会计、算术及打字等。考试的科目可根据职位的现实需要选定。不管是盐务稽核所的招聘考试还是内部职工升职考试，其考试科目和职位的关联性都非常大，有的职位甚至只考一科，而所有的考卷几乎都是英文，这就说明不管考生的应考职位与翻译或者英文秘书这样的职位有无关联，都要求有一定的英文基础。在考试形式上，盐务稽核所的考试有了很大的改革创新，其融入了笔试加面试的新形式。面试的科目主要为语言科目，即英语和官话的口语能力测试。

盐务稽核所考试制度的制定与实施为盐务稽核所招聘到的人才普遍具有良好的素质和专业知识，他们一般在稽核所内横向调动工作，很少调到政府其他部门，进而实现了工作人员的专业化。盐务部门的工作效率显著提高，1913年盐务部门的管理成本占全部盐税收入的比重高达20.43%，1914年降至8.9%，1915年又降至8.5%[5]。

三、中国早期盐务现代化

中国的盐务现代化是从传统的封建盐管理体制向资本主义市场经济体制的根本转变。这一深刻变革的主要内容包括盐业管理体制改革，盐业行政管理，税收征收管理，运输及销售体系管理等，涉及盐业生产技术，运输方式，消费层级，管理部门，税收制度，运输和经营方式以及收入支出分配管理和利益分配关系的变革。

中国盐务现代化进程中的早期阶段具体是指从晚清到民国初期的盐务改革，主要是丁恩于1913年至1918年发起的盐务改革。在此期间，中国的盐业管理经历了新的变化并取得重大进展。这是清末官员、民国初期改革家、外国顾问共同努力的结果。

清末民初是中国盐务现代化进程的孕育和起步阶段，也是我国社会半殖民地半封建社会的经济特征的雏形阶段。在这个阶段，盐务改革，特别是丁恩在中国发起的广泛性盐务改革，其规模、范围及影响力在中国盐业史上是少见的。当初参与改革的盐业部门及盐务人员通过改革中遇到的艰难和困境，吸取了经验和教训，这些都影响了后来的盐业管理体制和盐业部门。无论从宏观意义上还是微观层面上讲，后来的盐务改革和盐务现代化道路都可在清末民初的盐务改革中发现最初的原型。

刘经华教授认为：“民初丁恩的改革是在外力作用下促进了中国盐务现代化，即在特殊的历史背景、国际条件以及国内因素的综合影响下所发生的经济形态转型中的制度变迁，他是一个外生的，强制性的过程。”[6]

四、盐务稽核所人事考试制度对中国早期盐务现代化的促进作用

丁恩为了将盐务稽核所建设为一个健全而有效的行政机构，他建立了一套独立且良好的人事考试制度，培养了一批廉洁奉公、遵纪守法、忠于职守的员工队伍。与弊端丛生的传统盐官任用考核制度相比，盐务稽核所人事考试制度的优势极为明显，特别是丁恩初建稽核制度，实行改革的关键时刻，稽核所人事考试制度的安排，一扫旧官衙腐败不堪的作风，确保了盐务稽核人员廉洁奉公努力工作，有利于改革的推进。比起其他的政府机构，稽核所显得精诚团结，士气高涨，尽管民国初期政局混乱，盐务稽核所仍然继续正常运作。比如，1918年四川北部地区长达一年的战乱局面，但盐务稽核所报告说：“川北及广元地区的稽核员们都显示了对政府的忠诚、勇气和牺牲精神，稽核分所的下属员工大多数也常常冒着生命危险坚守岗位，而其他政府部门如地方政府、土地税务局、银行等十分消极。”[7]

盐务稽核所对雇员招聘以及内部员工晋升的考试控制都很严格，由总所宏观把控，分所具体实施。从组织考试到最后的考分公布整个过程都制定了详细的规定。盐务稽核所人事考试的制度化、体系化程度较之中国古代的科举制度有明显的提升；同时，与中国古代的人才选拔考试内容相比，盐务稽核所时期的考试内容有一个显著的进步，即根据招聘职位的不同而设定考试科目和考试内容，以达到选拔理想专业人才的目的。由于盐务稽核所对人事考试的重视和大力支持，这一考试制度在盐务稽核所存续期间一直被推行，因此，这使得考试制度在实践过程中不断完善，考试内容不断合理化，同时为盐务稽核所选拔出了许多具有真才实学的人才。据不完全统计，四川盐务稽核所在存续的23年间选拔出了数千名专业人才。这些经过考试选拔出来的人员一般思想前卫，工作能力突出，为四川盐务稽核所的发展起到了很大的积极作用；同时，这些通过考试选拔出来的人员后来也成为专业化素养高的盐务人员，为后来四川乃至全国盐务的改革及现代化进程都起到了推进作用。

盐务稽核所结合英国文官制度和当时中国的政治背景制定了符合自身发展的考试制度，并坚持公开公正地予以执行，使之不断完善。盐务稽核所考试制度作为选拔人才的重要手段，为盐务稽核所选拔出了许多优秀的人才，使得许多出身社会中下阶层的人士通过自身努力得到公平的求职机会。1937年4月，根据《盐务总局组织法》，盐务稽核所改组为盐务总局，其附属机构改组为盐务局和办事处。盐务稽核所取消后便废除了外籍人员的任命制度，但保留了原来的稽核制度和人事制度，这些制度在后来的盐务总局仍然发挥着作用。曾任盐务总局副局长的曾仰丰说：“丁恩离职回国以后，盐务机关经过许多的变化波折，但盐务人员还能维持以往的风格，并经过许多的试验，觉得良好的人事制度，在中国所收的成效，比国外更大。”[8]

五、结语

中国早期盐务现代化借鉴了庚子新政以来的积极经验，更为重要的一点是，它在外部客观力量的作用下取得了具有实际意义的进展。由于英国人丁恩的政治背景和个人办事能力以及其他因素，他在改革和坚持改革方面发挥了极大的作用且效果显著。因此，中国的盐务改革者接纳了丁恩的新制度安排，并在其制度上进一步改革和发扬，翻开了中国盐务历史的新的一页。