清代两淮盐场的灶户保甲及其与州县保甲之别

赵 赟

(华东理工大学 人文科学研究院，上海 200237)

雍正四年(1726年)，清廷正式公布保甲法，并在各州县推行，这“在中国历史上是划时代之举，在此之前，保甲法只是辅助性编制民众的手段，此后它代替户口编审，成为政府控制民人的主要措施。”(1)冯尔康主编：《清朝通史·雍正朝分卷》，紫禁城出版社2003年版，第377页。雍正六年，两江总督范时绎与两淮巡盐御史噶尔泰等上奏“两淮盐务七条”，提请“凡州县、场司，俱令设立十家保甲，互相稽查。”(2)《清世宗实录》卷71，雍正六年七月己巳，中华书局1985年影印版，《清实录》第1册，第1067页。可知，两淮盐场开始推行灶户保甲，与州县的民户保甲并行。灶户是指专门从事食盐生产的人户。明代户籍将人户分为军户、民户、匠户、灶户四大类，“其户之别，曰军，曰民，曰匠，曰灶。”(3)《清史稿》卷120《食货一·户口田制》，中华书局1976年版，第3480页。顺治二年(1645年)，清廷下令废除匠籍，“民籍之外，惟灶丁为世业”。(4)《清朝文献通考》卷21《职役考》，清光绪八年浙江书局刊本，第4a页。此后，清代的人户主要有军户、民户、灶户三大类。军户不设保甲，因此，清代灶户保甲是相对于民户保甲而存在的。

在学术史的脉络中，保甲制归根到底是一项制度史研究。常建华考察了雍正朝保甲制的推行过程以及对基层社会结构的改变。(5)常建华：《雍正朝保甲制度的推行——以奏折为中心的考察》，《故宫学刊》2013年第2期。从民户保甲延伸到灶户保甲，在梳理文献时，一直存在困惑，为何屡屡出现私盐，而相关官员的处罚却十分稀少，即文献所言“鲜有照例议处者”。(6)方浚颐：《淮南盐法纪略》卷8《场灶产盐》，清同治十二年淮南书局刊本，第1a页。陈倩对四川盐业保甲的研究也证实了这一点。(7)参见陈倩：《清代四川盐业保甲制度与私盐治理》，《盐业史研究》2019年第3期。张维迎等对保甲制的法和经济学解释(8)张维迎、邓峰：《信息、激励与连带责任——对中国古代连坐、保甲制度的法和经济学解释》，《中国社会科学》2003年第3期。，颇具启发性，本文由此关注到连带责任。保甲制的定章不可谓不严厉，但连带责任祭出的“集体性惩罚”，导致意外后果：“厉而不严”。本文将这种背离概括为“制度悖论”。文章重点考察两淮盐场灶户保甲的具体实施形态，以及与州县民户保甲的区别，借以揭示灶户保甲在清代的适应性生成和演化问题，对当今社会治理或有一定的鉴戒意义。

一、两淮灶户保甲的产生及实施

雍正四年颁行的保甲法规定：“保甲之法，十户立一牌头，十牌立一甲长，十甲立一保正。其村落畸零及熟苗熟獞，亦一体编排。地方官不实力奉行者，专管、兼辖、统辖各官分别议处。再立民间劝惩之法，以示鼓励。有据实首告者，按名数奖赏；隐匿者，加以杖责。应通行直省。以文到半年为限，有能举首盗犯者，免罪。其从前未经发觉之案，地方官即行揭报者，亦免议处。”(9)《清世宗实录》卷46，雍正四年七月乙卯，《清实录》第1册，第702页。上述法定的连带责任主体，自下而上，包括专管、兼辖、统辖等各级地方官。对应到盐务系统的官员，“场灶漏私处分，以场官为专管，运判为兼辖，运司为统辖。”(10)陆费垓：《淮鹾分类新编》卷5《缉私类·缉枭参罚处分》，《北京图书馆古籍珍本丛刊》第57册，书目文献出版社1996年版，第1022页。上级与下级牵连与共，利害攸关。

根据保甲法，贩卖私盐同属盗犯性质。两淮盐课关系到国家财政税入，为了共同打击私盐越界，雍正六年，浙江总督李卫(11)雍正五年，分置福建总督、浙江总督，浙江总督李卫兼巡抚事。遵旨会同两江总督范时绎、两淮巡盐御史噶尔泰上奏“两淮盐务七条”，提请在两淮盐场编查保甲。兹录前三条内容如下：

一、各灶烧盐处，令商人公举干练殷实者，按其场灶，酌用数人并设立灶长巡役，查核其盐斤多寡，尽入商垣，以杜灶丁私卖之弊。二、各场大使，将入垣盐斤数目按月册报该御史衙门察核，以杜隐藏偷售之弊。三、凡州县、场司，俱令设立十家保甲，互相稽查。遇有私贩，据实首明，将本犯照例治罪，私盐变价分别赏给，诬者治以反坐之罪。倘有徇隐等情，被旁人告发者，该州县、场司官照失察私盐例参处。(12)《清世宗实录》卷71，雍正六年七月己巳，第1067—1068页。

一方面，在盐场推行火伏制与保甲制，分别设立灶头长、保甲长等，实施组织化的“灶人治灶”；另一方面，从盐场到运司的相关官员都将承担连带责任，并参照“失察私盐定例”进行处分。其内容如下：

定例运使、运同、运判、盐场大使系专管盐务之员。如灶丁贩卖私盐，场大使失于觉察者，革职；知情者，革职，交部治罪。运同、运判失察一次者，降职二级；失察二次者，降职四级。俱留任，戴罪缉拿。一年限满不获，仍罚俸一年，各带原降之级缉拿；如又年限已满不获，仍罚俸一年，各带所降之级缉拿。拿获私盐之日，俱准其开复。失察三次者，革职。运使失察一次者，降职一级；失察二次者，降职二级；失察三次者，降职三级。俱留任，戴罪缉拿。一年限满无获，罚俸六个月，带原降之级缉拿；如又年限已满不获，仍罚俸六个月，带所降之级缉拿。拿获私盐之日，准其开复。失察四次者，降三级调用。(13)嘉庆《两淮盐法志》卷29《场灶三·灶丁附保甲》，清同治九年扬州书局重刊本，第11b—12b页。

由此可见，“失察私盐定例”没有奖叙的规定，却将连带责任升级为“集体性惩罚”。官秩自下而上，从盐场大使(正八品)、运判(从六品)、运同(从四品)到盐运使(从三品)，一并问责，并给予相应处分。其中，对场大使的惩罚，颇为严厉，直接撤职，而无降级、留任、复职等暂缓规定。经比对，“失察私盐定例”基本照搬康熙四十四年(1705年)颁行的“缉拿小伙贩私考成则例”。(14)光绪《钦定大清会典事例》卷105《吏部·处分例·查禁私盐》，《续修四库全书》第799册，上海古籍出版社2002年版，第665—666页。除新增“场大使”一则外，其余仅对责任主体作了对等替换。如将知州、知县等官换为运同、运判；道府、直隶州知州等官换为运使。同等情况下，场大使受到的革职处分，显然较州县官为重。

在两淮盐场设立保甲后，如何实施？两江总督范时绎奏请“举行十家连坐之法”，拟定“如一甲之人不行出首，致旁人首告者，其甲长及同甲人等一并治罪，私盐变价，赏给首人，挟仇诬首者反坐。每逢朔望日，十家长各出互结，保正、灶头加具保结，呈送州县、场司；每季加结，照例申报。”上述重在严打场内私盐，对于场外私盐也要严查，内外联防。“倘有私枭事发，究其兴贩是何地方买自何场，该州县、场司照例处分，本犯从重律，拟甲长、地邻、灶头分别治罪。”对此，浙江总督李卫提请区别对待，调整为：“寻常兴贩，止治两邻、甲长以不首之罪。若大伙窝囤聚众拒捕者，将首犯之同甲一并连坐。停其朔望投结，止于每季具结一次，以便灶民营运。”(15)李澄：《两淮鹾务考略》卷5《除盐之害》，《四库未收书辑刊》第1辑第24册，北京出版社1997年版，第663—664页。遂定以四十斤为限，“贫难小民，许其负盐四十斤，于不销官引地方易米度日。如有私相买卖，并于销引地方公然货售，及假托肩挑背负运送窝囤合成大伙私盐等弊，该地方官立即严拿，照私盐并数律治罪。”(16)《清世宗实录》卷71，雍正六年七月己巳，第1067—1068页。此后，贩私四十斤以上及团伙私枭，则严加缉究。(17)乾隆《两淮盐法志》卷首《制诏》，清乾隆十三年刻本，第36a—37a页。

从实施进程看，灶户保甲制在奏准后推广较为迟缓。雍正十一年，淮南泰州分司顾茹提请：“各场灶煎编立牌甲，每户给门牌一面，填明大小丁口，悬挂煎篷。责令灶长、灶头，稽查面生可疑之人，不许容留在灶；及奸匪掘亭毁井，窃鐅烧草等事，严行察拿报究。”(18)光绪《重修两淮盐法志》卷31《场灶门·火伏》，清光绪三十一年刻本，第4a页。可知灶长、灶头在稽查火伏的同时，还兼负着保长、甲长的部分职责，参与共治“保甲废弛”。

乾隆九年(1744年)，两淮盐政(由巡盐御史改称)吉庆要求运司清查保甲：“疏销官引，要在缉私，而正本清源先严场灶，故编立保甲，实为弭盗缉私、绥靖民灶之善法。行司通饬清查。”为了编查有据，两淮盐运使朱续晫详定“灶户保甲条规”。嗣后，吉庆又奏请考成办法：“场员编查保甲，每多因循疏忽，请援照地方官议处、议叙之例，一体遵办。”吏部议复：“至场员编排保甲，如果实力奉行，则枭匪绝而私贩杜正，不必另立议处、议叙之条，应令该盐政仍照定例督率场员等实力稽查。倘奉行不力，致私贩透漏者，即将该管盐官据实查参，以为不实力奉行保甲者戒。”(19)嘉庆《两淮盐法志》卷29《场灶三·灶丁附保甲》，第7b—12b、12b页。奏准场员编排保甲不力，仍照“失察私盐定例”参处。

编查保甲，包括编立与清查。乾隆二十一年，两淮盐政普福奏准定期清查制：“盐场灶丁例应编排保甲，因向无定限清查之例，每多虚应故事，请于每年冬令产盐较少、官有余闲之时，清查一次。如有玩忽从事，即照州县不力行保甲之例参处。”(20)嘉庆《两淮盐法志》卷29《场灶三·灶丁附保甲》，第7b—12b、12b页。清查转为常态化运作。

乾隆二十二年，乾隆帝责令各省督抚力行保甲。他在上谕中指出：“州县编查保甲，本比闾什伍遗法。地方官果能实力奉行，不时留心稽查，民间户口生计，人类良莠，平时举可周知；惰游匪类，自无所容；外来奸宄，更无从托迹，于治理最为切要。乃日久生玩，有司每视为迂阔常谈，率以具文从事。”为了治理“保甲废弛”现象，朝廷更定保甲法十五条，其中规定：“盐场井灶，另编牌甲。所雇工人，随灶户填注，即令约束。责成场员督查。如容留匪类，灶户照牌头例治罪，场员参处。”(21)光绪《钦定大清会典事例》卷158《户部·户口·保甲》，《续修四库全书》第800册，第559页。这是首提在全国范围内推行灶户保甲。

两相比较，雍正四年保甲法的实施对象主要是州县系统的民户保甲，乾隆二十二年更定保甲法，才明确在全国盐务系统另编保甲。而两淮盐场率先于雍正六年就奏准施行保甲法；乾隆九年，两淮盐运使朱续晫又详定“灶户保甲条规”，转变为制度化运作。鉴于两淮盐场的特殊地位，“惟盐筴之为额供也，居赋税之半，而两淮又居天下之半。两淮之盐法定，而天下之盐法准此矣。”(22)乾隆《两淮盐法志》卷首《序文》，第3b—4a页。接下来考辨两淮灶户保甲的实施细则，约略可知全国其他盐区的情况。

二、两淮灶户保甲的内容及特点

朝廷颁布的保甲法只是大纲，两淮盐运使朱续晫则完备了实施细则，即“灶户保甲条规”六条。(23)嘉庆《两淮盐法志》卷29《场灶三·灶丁附保甲》，第8a—11a页。兹结合相关资料进行辨析，加深对灶户保甲的内容及运行特点的了解。

“灶户保甲条规”第一条规定了编排原则。“以十家为一甲，每甲设一甲长；十甲为一保，每保设一保长。其场分有数千家者，即设数十保长；或数百家者，即设数保长。以该场地名编号记之，俾有区别。其不及百家、止有八九甲者，或百二三十家者，亦俱设一保长。”由此可知，灶户保甲采用十进制组织模式。对于畸零或居住过于分散的，则变通处理，“若编剩畸零一二三四户，则入末甲之后。至小庄数家及数十家者，即附邻近大庄保甲之末，并为一保。每庄末后有不及十家者，亦设一甲长，附于某保之内。”总之，所有灶户尽在编排之列，不得一家遗漏，将各家编列到不同的“保”，以及同一保中不同的“甲”。

灶户保甲法采用“保—甲”二级制，并以“家”为基本单位，即“以十家为一甲”。州县民户保甲法则规定“保—甲—牌”三级制，且以“户”为基本单位，所谓“十户立一牌头”。其实，“家”与“户”有别。“家”只是血缘上的社会单位，“户”则是国家组织民众的政治单位。家庭以“户”的名义，才成为国家治理的单位，诸如社会治安、赋税征收、壮丁分配和临时差役等。依托于“户”这个单位，国家将其行政控制力延伸到县级以下。(24)任路：《“家”与“户”：中国国家纵横治理结构的社会基础》，《政治学研究》2018年第4期。不难理解，灶户保甲以“家”为单位，更加简化，以专责成，有别于以“户”为单位的民户保甲。

“灶户保甲条规”第二条规定了编查方法。按编制“十家为一甲”，但为了编立之后便于查核，这“十家”必须挨编。“凡十家挨编，务须一连居住者，不得越户及隔街对户混杂，致难挨查。”挨编与对编不同，“挨编者，自一家至第十家，以次第而为组合者也。对编者，由此街面之五家与对街面之五家，相对合组而为一牌者也。”(25)闻钧天：《中国保甲制度》，商务印书馆1936年版，第253、250页。编立时，每家一张门牌(纸单)，按照官府印制的格式填写相应的内容，“每一户姓名并亲丁男妇若干名口，僮仆若干名口，现办何处引盐，有无执业灶地，第几总，均于门牌内逐一开载”，发给该户粘贴在木牌上，悬挂门首。对于寄籍及外来租客，也要纳入编查。“无论绅衿灶户，俱令编造。其有异乡寄籍，租赁灶房居住者，亦即查清来历，附于本甲十家之末，一体编排。听各该保甲长不时稽查，毋得遗漏。”此举体现了“现住主义”原则，不再坚持“本籍主义”。(26)闻钧天：《中国保甲制度》，商务印书馆1936年版，第253、250页。

“灶户保甲条规”第三条规定了保长资格及职责。“保长，令十甲于本保甲内公举正直、老成、服众者承充……仍给保长牌一张，注明管领甲长姓名，责令稽查。凡奸匪、私煎、贩私之辈及面生可疑之人，一有踪迹，立即举首。如有窝藏、盗贼、赌博、私铸等项，亦即星飞密举，不得隐匿。如不禀报，一经发觉，即提保长究治。”灶户保长的选拔主要基于个人品行及威望，未考虑家产，有其弊端。两淮盐政高恒奏请：“灶长、灶头逐加甄别，必住居灶地，日事煎盐，而又殷实、老成者，方准承充。”(27)嘉庆《两淮盐法志》卷30《场灶四·火伏》，第5b页。两江总督陶澍也称：“向来保长由各乡公举殷实、老成者承充”。(28)陶澍：《请立乡保奖劝之法折子》，《陶澍全集》第1册，岳麓书社2010年版，第26页。缘何强调家境殷实，为人老成？“盖殷实、老成，则廉隅自饬，挥指听从。”(29)黄六鸿：《保甲三论》，《清经世文编》卷74《兵政五·保甲上》，中华书局1992年版，第1823页。其实就是确保所选保长具有承担连带责任的能力。

“灶户保甲条规”第四条规定了甲长资格及职责。“甲长，即令该保长于该甲内选择诚实之人充当……止令稽查甲内九家有无匪类、私煎、窝囤、贩私之辈及盗贼、私铸、赌博等项，有则立禀究治。倘避匿不报，该犯被他处获住，讯出某保甲之人，即将该保甲长一同究治。”可见，选择灶户甲长只要求人品诚实即可。而民户保甲法规定，“士民公举诚实、识字及有身家者，报官点充”(30)光绪《钦定大清会典事例》卷158《户部·户口·保甲》，第558页。，这是连带责任能力的起码要求。

灶户保长、甲长的职责重在弭盗缉私。其中，盗匪是扰乱治安、威胁社会稳定的第一大害，因此，将盗匪置于私煎、贩私之前，体现了灶户保甲的普适性与针对性。据保甲法，“凡甲内有盗窃、邪教、赌博、赌具、窝逃、奸拐、私铸、私销、私盐、跴曲、贩卖硝磺，并私立名色敛钱聚会等事及面生可疑、形迹诡秘之徒，责令专司查报。户口迁移登记，并责随时报明，于门牌内改填换给。牌甲保各长，果能稽查详慎，首报得实，酌量奖赏；倘应查不查、应报不报，按律分别治罪。”(31)光绪《钦定大清会典事例》卷158《户部·户口·保甲》，第558页。可知，民户保甲牵涉事项纷繁，职责范围杂而不专。

“灶户保甲条规”第五条规定了清查烟户办法。大体分为三个阶段。首先，编制户口册。“分司刊刻票册，顺号钤印，交发该场大使，协同委员亲身携带，挨疃逐户询问各该户亲丁男妇、僮仆若干名口，并将承办引荡及有无执业灶田盐池，登填明白，将票给该户收执。”登记完“票”后，即在户口册内每甲另页写起，照填存案。册内连环登注。每户给一家牌一张，填明保长、甲长姓名；每甲给十家牌一张，每保给十甲牌一张，俱照式填写。其次，在户口册的基础上，再编户口循环册。“仍立循环簿二本。首列规条，次列保甲长姓名。一存场司衙署；一给保甲收存，遇有迁移，则于本甲本户名下注明迁于某处，新来者亦于本甲下注明该户姓名、亲丁男妇僮仆若干名口及何处迁来。”为了及时反馈，要求“每逢月朔，保长亲赴场司宅门，传梆缴换，循去环来，不许违限懈弛。”可知循环册的核查周期为每月一次。最后，汇总造报。以场为单位，进行分项合计，包括若干甲、保；若干男妇、名口等。另造简明总册四本，报送盐政、运司、淮扬道、分司查考。官府据此掌握盐场的实际人口与流动人口信息。

乾嘉年间，两淮盐场有23个，其中淮南20场，淮北3场，共有灶丁60余万。(32)嘉庆《两淮盐法志》卷29《场灶三·灶丁附保甲》，第1b—7b页。但是两淮辽阔，盐灶星散各处而查察难周，保甲长常因无法完成盐衙官差而受责罚，“差役化”特征明显。诚如直隶总督方观承所奏：“至身充甲保，即属官役，一切事件，地方官悉惟该役是问，责惩多而奖赏少，且往来城邑，不无劳费。是以稍能自给，爱惜颜面者，不愿承充。”(33)《清高宗实录》卷549，乾隆二十二年十月下，《清实录》第7册，中华书局1986影印版，第1007页。保甲长疲于应役而无保障，难免虚应故事，或勾串贩私。事实也如张謇所言：“在灶之头役，役食至微极薄，不得不卖放以资生。”(34)张謇：《变通通九场盐法议略》，《张謇全集》第4册，上海辞书出版社2012年版，第78页。这与灶户保甲施行的初衷背道而驰，渐行渐远。

三、两淮灶户保甲与州县保甲之别

两淮盐场与州县互不统属，但盐场大使类似于州县官。两淮盐政吉庆指出：“灶户之有大使，犹民户之有州县也。”(35)嘉庆《两淮盐法志》卷33《职官二·官制下》，第14a页。因此，灶户保甲与民户保甲具有可比性。吉庆还强调编立保甲“实为弭盗缉私、绥靖民灶之善法。”问题是，如何利用保甲来区分民灶，以及民灶之争又是如何博弈的。其实，灶户保甲与民户保甲的区别是逐步演化的，更多取决于民灶之争的结果，而不止于条规的界定。“灶户保甲条规”第六条规定：

各盐场内，有民灶杂处者，若无稽查，诚恐比邻藏奸，易于诿卸。前经苏藩司商确会详，零星民户杂居灶地，应编入灶户内，听各该保甲长稽查；畸零灶户杂居民地，应编入民户内，听民户保甲长稽查。自应遵照详定之案，一体编排，互相稽查。设遇民户为匪、贩私、窝盗、赌博、私铸等事，亦许该保甲长密禀场员，移会地方官查拿。庶首尾相顾，不致推诿。倘灶保甲长不行禀报，分别究治。遇有迁移，即于循环总簿内删除，注明迁于何处，新来者是灶是民，照例登填。

由此可见，从“民灶杂处”到“是灶是民”的区分，主要举措有户籍管理、治安管理，以及户籍与治安相结合的管理。嗣后围绕上述问题展开的民灶博弈，深化了灶户保甲与民户保甲的区别，具体表现在以下三个方面。

(一)灶户保甲册独立编制

灶籍虽有别于民籍，但盐场不是国家的正式行政区，根据人丁编审的规定，全国的丁额来源于州县，故盐场只能将灶丁的户口册送州县编审。地方官在编审人丁册中另立“灶丁”一项，然后汇总造报。因此，灶户人在盐场，籍却隶于州县。灶户保甲推行后，是否要将户口清册呈送州县编审，引发争议。“灶户保甲条规”只规定在盐场推行以稽查现居人口为主的登记原则。

乾隆四十一年，东台县转奉江苏巡抚遵旨严查保甲令，要求盐场造册送县汇办。淮南泰州分司请示，两淮盐政伊龄阿遂就“灶户滋生丁口应否归入民数册内汇报一案”咨复两江总督，强调两淮盐场有所不同，“查灶丁滋生，两淮历未专案奏报，亦未移送督抚汇造，惟于每纲考核册内开有招抚复业及新增灶丁两项名数。”随后，两江总督高晋批转执行：“场员编查保甲，历由分司、运使核册汇呈，灶户门牌亦由盐务填给，从无场员造送州县磨对给发门牌，亦无灶户统归地方官查办之案。未便遽议更张，应俟本年冬令产盐较少之时，饬令各场员亲赴各灶，按户挨查，造具花名细册存场，并造简明清册分呈盐政、运使、巡道、分司，随时抽查。其地方官民户册内，毋庸列入场灶烟户，致滋牵混。”(36)嘉庆《两淮盐法志》卷29《场灶三·灶丁附保甲》，第12b—13a页。至此，灶户保甲户口册单独编制，隶属盐务系统专管。州县与盐场在灶籍编审权上的争夺，实为赋税与盐税之争。这一纷争持续到民国时期，更趋激化。有关“改灶归民”问题，笔者另有专文，兹不赘述。(37)参见赵赟、付晓伟：《民国分税制与国有土地资源的争夺——以“改灶归民案”为中心》，《中国农史》2016年第6期。

(二)灶户保甲有治安权无司法权

盐场大使“本无审理词讼之责”(38)陆费垓：《淮鹾分类新编》卷1《场灶类·场官审理词讼》，第873页。，治安权也是从无到有。乾隆七年，江苏巡抚陈大受奏称，凡事涉灶地争讼，若概令赴地方官具控有两难：一方面，专业所限，“引盐、灶场等项，非州县衙门所悉，势仍移场查复，未免延累，有误煎运”；另一方面，鞭长莫及，“两淮各盐场距州县窎远,灶户刁黠者,每每藐玩场员，不遵约束，若再积习相沿，势必各场员逡巡畏缩，并催征、折价、稽查火伏等事均有贻误。”上述两难，不能不管，也不能全管，陈大受提请区别处理：“凡商灶事涉盐法及灶地亭场、鐅产等项争讼，许场员自行准理完结，事涉重大，仍详明分司、运司。如商灶赴运司、分司各衙门具控之案，亦准酌量就近批行场员办理。至于命盗、赌博、奸拐、匪窃、斗殴、打降、私宰、私铸以及海洋商渔透漏米盐，及一应民灶互控之案，仍应归地方官查办，不得干预。违者照例参处。”(39)嘉庆《两淮盐法志》卷33《职官二·官制下》，第13a—14a、14a—15a页。该请经吏、刑二部议复，奏准执行。因此，“灶户保甲条规”就规定匪盗、贩私、赌博、私铸等事，由保甲长禀报，“移会地方官查拿”。

乾隆十一年，两淮盐政吉庆奏请修改“乾隆七年定例”，原因是场灶多有盗匪、赌博、斗殴、打降等事，“自乾隆七年定例以后，场大使不得干预，虽严行申禁，不过视为具文，毫无凛畏。”以致衍生两大后果：一是束手无策，“因大使专理盐务，非同正印(州县)，故命盗、赌博、奸拐、匪窃、斗殴、打降、私宰、私铸等重情不令其承审。若并不许其查拿，则商灶凡有作奸犯科，非关盐法者，该大使虽深知灼见，亦惟袖手旁观。”二是姑息养奸，“盐场地方辽阔，州县既已查察不周，大使又复不敢干预……且明知而不能禁，一任酿成大案，然后听有司审理；或因不即查拿，奸凶乘机远遁，以致案悬莫结；或因有司不及觉察，因而漏网，复为地方大害。”因此，吉庆提请扩大盐场大使的治安权限，对于匪盗、贩私、赌博、私铸等所有关涉盐场治安事件，“应令盐场大使先行申禁约束，一有干犯立即就近查拿，移解地方官审理，仍备由报明盐法上司稽考。庶拘拿迅速，不致纵漏于既犯之后，更可消弭于未犯之先。”(40)嘉庆《两淮盐法志》卷33《职官二·官制下》，第13a—14a、14a—15a页。该请经吏、刑二部议复，奏准按新定例执行。

可见，盐场大使的治安权从无到有，逐步扩大。同治十一年(1872年)，经运司核议，“以后灶地词讼，除真实命盗重情及应拟徒(刑)以上之案，仍归地方官讯办外，其余词讼概归盐场衙门审理。”(41)陆费垓：《淮鹾分类新编》卷1《场灶类·场官审理词讼》，第873页。一方面，治安权力的扩大，增强了威慑效应；另一方面，没有司法审判权，对于盐场的治理仍是一大窒碍。两江总督陶澍视之为整顿两淮盐务的五大困难之一，“各省钱粮，地丁为重，即江苏财赋之区，亦止二百余万，董以两藩司，莅以道、府、州、县，忙分上下，尚难年清年款。而盐务以数倍于各省之钱粮，仅一运司，承以不理刑名之场使，遇事则借重他人，催课则责无旁贷。”(42)陶澍：《沥陈淮鹾疲困，办理竭蹶情形折子》，《陶澍全集》第3册，第81页。可知两淮盐课数倍于各省赋税，而管理盐务仅有一个运司衙门，加上各场“不理刑名”的大使负责。因此，灶户保甲没有司法权，限制了私盐的打击力度，也是造成淮盐疲敝的主要因素之一。

(三)利用保甲循环册查核火伏

场内之私又称灶私，被看作私盐之源，“两淮盐务首重缉私，而缉私莫先场灶。”(43)方浚颐：《淮南盐法纪略》卷8《场灶产盐》，第40a页。因此，火伏制与保甲制并举。火伏是煎盐的基本时间单位，一昼夜为一火伏。为了防止灶丁透漏私盐，对于点火与灭火的时间都要严格控制。据淮南稽查火伏章程：每一盐场于同灶中选举数人为灶头，分管各户；又于数灶中选举一人为灶长，统辖各灶头。每户给印牌一面，由灶长收管。灶户每起火煎盐，先报明灶头，再向灶长领牌，悬挂于煎舍。煎毕止火，则将印牌缴还灶长。灶头负责将灶户的领牌、缴牌时刻登记在簿，并按时刻赴煎舍盘查。如有缺额，立同灶长报场官查究。可知灶长、灶头职责分明。问题是，“灶长、灶头均属同灶丁户，恐其捏改火伏时候。”(44)李澄：《两淮鹾务考略》卷2《收盐之略》，第643页。即存在少报煎盐时间的可能。因此，利用保甲循环册查核火伏就成了监督灶头、灶长的重要一环。

乾隆四十三年，两淮盐政伊龄阿奏称：“向来每场每岁俱有定额，每一火伏出盐若干，亦有定数，应将稽查之灶头、灶长甄别拣选充当。由运司给发循环印簿，令场官将灶户煎出盐数，按日分写，分上下半月送核，则火伏日期与盐鐅册数，可以层层比较。”对此，户部议复：“查定例，各场烧盐盘鐅，俱设有定数，煎盐以一昼夜为火伏。该场大使核其开煎息火之候，较其盐斤多寡之数，务使尽入商垣。又设有灶头、灶长往来巡察，以杜私煎。立法本属周密。该盐政所奏原系旧例，自应实力奉行，如有火伏逾时及私添盘鐅等弊，即将灶头、灶长照贩私例治罪；其漏报之分司、大使等，严参分别究治。”(45)嘉庆《两淮盐法志》卷30《场灶四·火伏》，第6b—7b页。此后，利用保甲循环册查核火伏成为定例。

结 语

首先，盐务系统的保甲制更具专制主义特色。两淮盐场与州县互不统属，另设独立机构专司其事，灶户也另外编籍，形成相对独立的盐务系统。两淮盐场地位愈重要，其相对独立性就愈鲜明。在清代划定的11个盐区中，两淮产盐最多、销量最大，课税也最重，每年上缴国库的白银，相当于几个省的赋税，“淮盐课额，甲于天下。他省或数万、十数万，多者百余万，而淮盐以一隅抵数省之课，正杂各项数至七八百万两。”(46)陶澍：《沥陈淮鹾疲困，办理竭蹶情形折子》，《陶澍全集》第3册，第81页。不过，正如雍正十二年上谕所言，“两淮盐务之积弊更在他省之上”(47)乾隆《两淮盐法志》卷首《制诏》，第22b页。，相应对于盐场的治理势必加强。盐场可看作特定的社会生活场域，60多万灶丁构成了一个庞大的社会基础。从社会控制论的角度，不同的社会基础形成不同的治理形态。在相对独立系统中，治理结构相对单一的社会基础，更易形成专制主义的形态。因此，将保甲制与火伏制整合到控制系统之中，凸显了专制主义的实践特色。当然，这种“专制”是由食盐国家“专卖”体制决定的。

其次，保甲制与火伏制互为表里。为了从源头上稽查和告发私盐，两淮盐场构建了“场官—保长—甲长—灶户”以及“场官—灶长—灶头—灶户”双系统的治理机制，可谓双管齐下。两江总督陶澍将编查保甲与稽查火伏视为整顿两淮盐务的基本抓手，“仍严督灶丁按亭鐅以编保甲，复火伏以稽额煎，俾清场私之源。”(48)陶澍：《会筹盐务章程折子》，《陶澍全集》第2册，第298—299页。通过保甲制与火伏制将灶户组织起来，而且嵌入连带责任，构建了一个责任与利益共同体。从连带责任的角度，组织化的保甲制与火伏制并行不悖，互为表里。张维迎等从法和经济学的分析视角，将古代连带责任分为基于信息、基于效用和基于行为的三种连带责任。(49)张维迎、邓峰：《信息、激励与连带责任——对中国古代连坐、保甲制度的法和经济学解释》，《中国社会科学》2003年第3期。其中，基于信息连带责任的保甲制，与基于行为连带责任的火伏制，各有侧重，相互配合，共同构成盐务系统的基层治安网络。

最后，灶户保甲废弛的实质与制度环境。“杜场灶之透私，莫善于保甲。奈日久玩生，有名无实。若使场官不时抽查，亲行晓谕，复密访奸民，从重治罪，则透私之弊，虽不能尽绝，庶几鲜矣。”(50)李澄：《两淮鹾务考略》卷5《除盐之害》，第664页。可知灶户保甲因执行不力而废弛，与保甲制的连带责任又存在密切关联。因为担心追责，一旦出现问题，势必导致集体隐瞒，造成“官官相护,上下勾结”的官场风气。事实也是如此，“私盐被获，从未闻有灶甲连坐、场官参处者。良由研讯得实，则所过场灶、关津各官皆有失察之咎，故承审者深恐株连，概从未减。夫庶狱繁兴，诚乖政体惩一儆百，庶有戒心。获私而不究所从来，则一切清灶之法皆虚设也。”(51)李澄：《两淮鹾务考略》卷5《除盐之害》，第664页。这其实折射了保甲制“集体性惩罚”的悖论。一方面，为了保证威慑效应“惩一儆百”，理当严格执行；另一方面，顾忌连带责任“深恐株连”，制度往往被视为具文。结果，保甲制“厉而不严”，日渐废弛，而“居此官者非有他故，率皆以老死而后罢，鲜有以参劾去者”。(52)李澄：《两淮鹾务考略》卷6《私盐之律》，第685页。“居此官者”都是对自己的位置负责，而非对事负责。由此可知，灶户保甲的废弛只是一个缩影，实质是清代社会衰败在盐务系统的突出表现与反映。