中国近代城市警政区划研究

曾潍嘉

(西南大学 地理科学学院，重庆 400715)

中国早期警政区划实践始于1898年，并贯穿整个城市警政的近代阶段，即1898—1949年。通过对近代警察研究著作的梳理并结合当前警察学的研究，我们发现近代中国的“警政”与今天警察学中的“警务”概念相仿，即贯彻国家意志，围绕维护国家安全与社会秩序的内容所开展的一系列管理活动的总和，是对警察事务的统称。因沿袭清末巡警部所设警政局的称谓，近代将其称为警政。而所谓城市警政之空间区划者，则是城市中警务区域的划分，是地方公安组织设置的空间基础，也是警察行为的空间体现，反映了公安机构与城市环境之间的关系，其结构内涵包括层级、幅员、边界和节点四大要素，地理特性极为突出。(1)参见万川：《中国警政史研究对象与范围》，《警史钩沉》2006年第4期。

梳理已有研究文献，我们可将其划分为整体研究、专题研究和区域研究三个类别。整体研究侧重于对我国警政发展的历史过程进行复原与评述，厘清警政制度的发展脉络，并对各时期的阶段性特征进行总结，这为我们勾勒了警政研究的整体框架并奠定了前期文献基础；(2)如胡存忠：《中国警察史》，中央警官学校编审处1922年版；郎士君：《警政全书》，文华书局1929年版；陈允文：《中国的警察》，商务印书馆1934年版；万川：《中国警政史》，中华书局2006年版，等。专题研究是对整体研究的展开，其间涵盖制度建设、警察教育、警察职能、重要人物等多个方面，推进了警政研究的深入；(3)如董纯朴：《中国警察教育史论》，吉林文史出版社2007年版，等。区域研究聚焦于地区警政史的梳理，并与区域社会发展进行互动探讨。(4)如[美]魏斐德著、章红等译：《上海警察，1927—1937》，上海古籍出版社2004年版；穆玉敏：《北京警察百年》，中国人民公安大学出版社2004年版，等。在明晰其研究趋势的同时，我们也发现当前研究所存在的两方面的不足：其一，对警政的空间区划问题缺乏专门关注，相关成果稀缺；其二，区域研究中以具体城市为选材的范式，虽然有助于地方警政与区域社会研究的深入，却未能将城市作为统一地理事象，提炼城市警政区划所具有的共性。基于此，本文以警政区划作为研究对象，并将城市作为统一视角，选择1898—1949年为研究时段，将研究定为中国近代城市警政区划研究，划分四个阶段，梳理其演变脉络，分别探讨其划分的依据、结构特征和与城市发展之间的互动关系，继而总结其演化规律。

一、清末早期建警实践中的城市警政区划(1898—1905)

19世纪末，西方警政思想对中国影响加深，成为当时维新派所倡导的政治主张之一，所谓“警察一署，为凡百新政之根柢。”(5)梁启超：《戊戌政变记》附录2《湖南广东情形》，中华书局1954年版，第143页。曾任清廷驻日参赞和驻旧金山领事的黄遵宪，基于自身对西方警察制度的认识，在出任湖南按察使时，配合湖南巡抚陈宝箴，以“官绅商合办”的形式，于1898年创办湖南保卫局，开展地方建警试验，成为我国城市警政区划的最早实践。时湖南保卫局创设了“总局—分局—小分局”三级机构，并各置辖区，相互嵌套，形成区划体系。(6)蔡开松：《湖南保卫局述论》，《近代史研究》1990 年第1 期。总局设在长沙府城中央，分局是保卫局的中层机构，5所分局均匀地布局在长沙城的东南西北四部和城外一部，每分局统辖小分局6所，30所小分局所辖地段，按街道划分，环绕布置于各分局周边，形成上下统属的机构体系，勾勒了城市警政区划的大体框架。(7)苏寒沙：《近代湖南警政研究(1898—1926年)》，湖南科技大学硕士学位论文，2015年。保卫局的警政区划考虑到的城市要素已经包含交通和人口两项，对于辖区内部，保卫局规定，“凡所辖地内，道路之大小，小街之长短，户口之多寡，必一一详记，以为管辖凭据。”(8)《湖南保卫局章程》，《湘报》1898 年第7期，第26—28页。在戊戌政变之后，保卫局被裁撤，虽然其存在时间较短，但开创了我国城市警政区划的实践。

1900年庚子国变，京师被八国联军占领，各国在京师实行分区管治。是年底，战事停歇，清廷分区段从各国占领当局收回城市管理权。为有效处理收回各区的治安问题，1901年初，庆亲王奕劻奏请仿西方警制，以官绅合办的形式，设立“善后协巡总局”，奏称：“除城外各地面应由五城酌拟办法，其城内地面按照八旗，每旗设一局，皇城内分左右翼各一局，局中设一总局，以资督率。”(9)《义和团档案史料》(下)，中华书局1959年版，第215页。是年五月，奕劻所奏获准，“善后协巡总局”建立，总局之下设立分局，界分内城和皇城开展警政分区。其中包括正白旗、镶白旗、正黄旗、镶黄旗、正红旗、镶红旗、正蓝旗、镶蓝旗、皇城左翼、皇城右翼，总计10个分局。(10)公一兵：《北京近代警察制度之区划研究》，《北京社会科学》2004年第4期。分局之下，分区段驻守巡逻，划分段落设置“巡捕处”，成为警政的基层节点。各局驻地结合驻京八旗的方位进行设置，辖区划分则依据旗下佐领所管辖的旗籍户数进行界分，整体空间结构与清前期内城八旗驻防的格局大体一致。(11)《分局章程》，《京城善后协巡局档案全宗》，中国第一历史档案馆藏(本文所用档案皆为中国第一历史档案馆所藏，下不再注藏地)，档案号：72，第43、94页。这一实践成为北京城市警政区划之始，其间将城市警政区划与驻防八旗所遗存的空间基础进行结合，体现出对城市历史空间的参照与继承，考虑到了传统时期北京城市的区域特性。但由于该局为“善后”而设置的定位，其存在时间仅有一年左右，在“时局大定”后，即宣告裁撤。(12)奕劻：《具奏请撤京畿善后营务公所由》，《京城善后协巡局档案全宗》，档案号：72，第214页。

1902年，“新政”之初，庆亲王奕劻奏请设置工巡局，以作为创办常态化城市警政的尝试，认为“创办工巡，整顿地面，诚为当务之急。”(13)《拟请创设工巡局折》，《京城善后协巡局档案全宗》，档案号：72，第32页。奏准后，清廷任命肃亲王善耆负责，在步兵统领衙门之下设置内城工巡局，警政区划原则与之前的“善后协巡总局”不同，采用“总局—局—分局—区—段”五级机构体系，按照已有的五城御史制分别在内城按方位设置东局、中局和西局。东局下辖东城南段分局和东城北段分局；中局下辖东安门内巡捕分局、西安门内巡捕分局；西局下辖西城南段分局和西城北段分局。此外设置10个巡捕队，工巡总局、东局、西局各直属一个巡捕队，其余6队分别隶属东局、中局和西局下辖的6个分局。(14)《巡捕队章程》，《京城善后协巡局档案全宗》，档案号：72，第129—133页。分区管理通过分局下辖的各巡捕区、段实现，设置固定哨所，昼夜驻勤值班，并派出巡捕巡查街巷，缉拿盗贼。除此之外，在内城工巡局设置完备之后，又在城外设置外城工巡局，以为补充，下属有外城巡捕东分局和外城巡捕西分局。(15)《巡查车站及辖界情形禀》，《京城善后协巡局档案全宗》，档案号：72，第141页。

综上所述，这一阶段城市警政区划实践集中于湖南与京师，并未在全国范围内实质性推广。从包括湖南保卫局、善后协巡局和工巡局在内的早期警政实践中，城市警政区划所遵循的原则多样，缺乏统一指针。划分依据涵盖城市方位、交通、人口分布、城市历史空间基础等方面，体现出对城市区域特征与历史背景的关注。

二、清末巡警部时期城市警政区划的方位分区制(1905—1911)

与1902年京师工巡局创办同步，清廷谕令各地方以治所为中心试办巡警，但因缺乏对警政的认识，又无统一部署，且无先例可循，各地巡警创办情形差异极大，各举纲目。所谓“巡警初设，既无定章可循，又无中央统领，虽试行有年，而各省各自为政，彼此不谋，致多歧异。”(16)《袁崇镇条陈》，《光绪朝东华录》第5册，中华书局1958年版，第5393—5394页。

为改变自1902年以来建警之初的混乱局面，1905年，清廷发布上谕，在中央正式成立巡警部，作为全国最高警政管理机构。巡警部规定在城市警政区划问题上，架构“总厅—分厅—区—基层”四级管理制。(17)韩延龙、苏亦工：《中国近代警察史》，社会科学文献出版社1999年版，第219页。针对北京已有的工巡局，在巡警部奏准的《变通工巡局旧章改设官制章》中规定，“原设内外城之两总局(工巡总局)拟俱改为巡警厅，曰：内城巡警总厅、外城巡警总厅。”“原设之内外城各分局拟俱改为厅。内城拟设五厅，外城拟设四厅，归内外城巡警总厅直辖。”“分厅以下按照地图划分区域，每区域拟设区长。”“内外城巡警厅丞以下衙署公所拟酌定名称。”(18)《变通工巡局旧章改设官制章》，《政艺通报》1906年第5卷第2期，第7页。“内城分厅酌设分区：中分厅六区，东分厅五区，南分厅五区，西分厅五区，北分厅五区。城外分厅酌设分区：东分厅六区，南分厅四区，西分厅六区，北分厅四区。”(19)《内外城巡警厅区试办章程》(光绪三十二年九月二十八日民政部定)，《巡警部全宗》，档案号：37，第318页。改革后，城市警政区划较工巡局时期有所精简，以空间方位作为整体划分依据，所划分区大小相近，追求整齐划一，布置均匀。但很快巡警总厅便发现这样规整的区划结构仅代表追求形式统一的愿景，而严重脱离城市实际，且“经费不敷，层累既多。”(20)《各省新闻：巡警区域实行归并》，《北洋官报》1906 年第1179期，第7页。于是分别在1906年，1908年和1910年进行了大量的裁撤与归并，至1910年，巡警部时期的9个分厅被全部裁撤，仅剩13区署，层级划分也由之前的四级制转换为“总厅—区署—分驻所/派出所”的三级制。

京师之外，其它城市由于秉承巡警部城市警政区划以空间方位为依据的划分原则，“饬各州令巡警区域一律划为东西南北中五区”，片面追求均匀布局模式，也开始暴露出警政区划与城市实际情况之间的矛盾，并开始结合地方实际进行调整。(21)《内外城巡警厅区试办章程》(光绪三十二年九月二十八日民政部定)，《巡警部全宗》，档案号：37，第318页。1906年，南京城江南巡警局奏称“江宁省垣警察久有分为东西南北中五路之议”，不甚妥当，冗费甚多，其后又指出“分区派员，设立岗位原系仿北京厅制办法，现北京总分厅制重经拟定，裁并大半，汰除繁冗，则省费既多，各专责成则任事尤力。”(22)《政治：裁改警区之计划》，《北洋官报》1909 年第2015期，第9—10页。鉴于南京“省城垣地广人稠”的实际情况，遂根据省城的人口分布情况，对巡警区域实行归并，并弱化南京以方位为导向所设置的“路”级建制，而“多添数分区”，强化与地方相结合，且“第揆诸繁简情形，参以分驻所地址”，结合区域特性进行基层警区划分。(23)《各省新闻：巡警区域实行归并》，《北洋官报》1906 年第1179期，第7页。1908年，杭州城实行巡警区重划，指出之前以方位为导向的警政区划为“参仿直隶警务新章，实力推行，先求划一规模，徐图完全办法”，但当前鉴于“省会地方辽阔，土客杂处，户口殷繁”的实际情况，因“虑巡檄之不敷”，而开始打破之前的五大方位分区，并以区内人口为依据，进行重新划定。(24)《浙抚冯奏浙省新定划分警区章程等折》，《浙江官报》1908 年第42期，第10—11页。1910年，天津也将之前的五路方位分区进行调整，以区内人口作为依据，“今改划为东中南三路，计十五区，每路设总署一处，统辖各区一切功过赏罚及所理民事案件，悉呈于总署。”(25)《畿辅近事：改定巡警区域权限》，《北洋官报》1910 年第2486期，第9页。

在这一阶段各地进行巡警分区改划的过程中，作为之前分区范本的京师和直隶地区警政机构认识到，“惟举事必合实际方可为经久，立法必适机宜乃能收令出惟行之效，警区强归于一律，揆诸实际，实觉窒碍难行。”认为之前规定并向地方推行的方位分区制，“妨碍本地之情形，欲谋便利而反生阻窒，致有削足适履之虞。”指出巡警分区需结合地方实际，所谓“分区一事，必须适合各地情形，自应由地方官酌量分画，而不必预定一区域之数，强令情形不同之各处，而必使之相同，自不待言。”认为不同城市因面积和人口分布的不同，“万难拘定五区者，亦可听其酌量增减，此既与巡警道原详本旨不违，亦于各地方情形无碍。”(26)《直隶咨议局议决各州县巡警区域不得一律划为五区案》，《江南警务杂志》1910年第10期，第119—121页。至此，辖区人口和面积成为城市警政区划的主要参照指标，许多城市由此开展了城市户口调查以作为警区划分依据。广州在改定巡警区时指出：“巡警之区域划分，欲图警察之利便，则不仅调查居民人数，而于人民身份之异动及行为现状，均应详为访察，以辨别良歹，而保持治安。”(27)《详督宪拟订巡警区域调查户口通则呈请核示饬遵文》，《广东警务官报》1910年第2期，第43—45页。四川省会成都也于1910年改划巡警区的过程中，开始了第一次针对省城户口的详细调查。(28)《宣统元年省城警区第一次调查户口一览表》，《四川官报》1910 年第2期，第77页。

由此可见，在1905—1911年，在清廷以巡警部为中央统领的警政区划实践过程中，城市警政区划原则经历了由片面追求从京师到地方形式统一的方位分区制到结合地方实际开展的自主区划模式的转变过程，划分理念从形式规定转向原则规定，此后辖区户口和面积成为警区划分的重要依据，划分过程中城市的区域特征得以逐步体现。

三、北洋政府时期与行政体系相融合的城市警政区划(1912—1927)

1912年元旦，民国肇建，南京临时政府开展了针对南京的治安整顿，并颁布了部分关于警察教育和警察业务方面的法令，但由于存在时间极短，影响较为有限。从城市警政区划实践来看，自清末以来警政建制的中心即在京师，因此北洋政府在承继已有警政建设的基础上，实质上主导了这一阶段城市警政区划实践。(29)韩延龙、苏亦工：《中国近代警察史》，第309页。

1912年，警察制度沿袭清末，在城市警政区划的设置上总体因循改划后的“总厅—区署—分驻所/派出所”三级制，但将警察管理机构和警察实务机关进行了区分，以前清的总厅(部分地区称警察厅或巡警道)作为行政管理机构，架构于地方行政体系之内，而另设警务公所作为实务领导机关。在北京，警务公所下辖若干区署、分驻所和派出所，承接了过去总厅从区署到分驻所/派出所的机构分支。在沿袭清代巡警分区的同时，根据城市发展的需要，附设马路工巡局、官医院、普济堂、济良所、栖流所和平民工厂。(30)京师警察厅编：《京师警察法令汇编》，京华书局1915年版，第218—219页。因清末城市警政分区的重划，这一阶段各省省城和商埠警察机关名称和编制各有不同，分区形制各异，区域特征突出。(31)胡存忠：《中国警察史》，第176页。

自1913年始，北洋政府开始对全国警政制度进行首次改组，以“划一全国警制”(32)陈允文：《中国的警察》，第112页。，由此引发了城市警政区划的变革。1913年1月，北洋政府内务部颁布《地方警察官厅组织令》和《划一地方警察官厅组织令》，裁撤各省区巡警道和警务公所，设立省会警察厅，同时裁撤商埠巡警局或巡警公所，改设商埠警察厅，省会和商埠警察厅采用三级结构，即“省会警察厅/商埠警察厅—各区警察署—分驻所/派出所”，在县城则于民政长所在地设巡警局一所。(33)韩延龙、苏亦工：《中国近代警察史》，第309页。

就其重组过程中城市警政区划的特征而言，首先，对分区机构的设置节点和管辖界限有所明晰，城门和道路成为其划定的重要空间依据，诸如“民政长丁君，因办理警察，非实行划区分治，难专责成。本城南门外及西门内，人烟稠密，商务繁盛，尤资巡警保护。故特委赵区官分驻南门，邵区官分驻西门。”(34)《本省纪事：巡警区官之分驻》(上海)，《警务丛报》1912年第1卷第20期，第23—24页。“划区专注重在商埠实力范围，不得固执省令，当依沪宁淞沪路线经过地方，划定界限，迭经绘图说明呈奉。”(35)《致淞沪警察厅长函(复真如警区未便仍归本署管辖)》，《宝山共和杂志》1913 年第8期，第102页。在空间划定之后，则通过编制号牌和界分岗位的方式，对城市警政分区加以明晰，界分权责，“照得省会警察虽已开办有年，而形式上缺点良多，如岗位以及分界分岗处均应编定号牌，明白标示，以清界限。兹由本司拟定图样三种，须发该局，仰即克日遵照办理。”(36)《照得省会警察虽已开办有年而形式上缺点良多如岗位以及分界分岗处》，《浙江警察杂志》1913 年第2期，第2—3页。此外，对城市警区的设置和行政权限进行了制度统一，“省会及商埠之警察厅，就其管辖区域分为若干区，每区设一警察办理该区警察事务，其区数报由该省行政长官呈报内务总长核定之”，“省会及商埠之警察厅，所有各科各区警察署办事权限，准用京师警察厅现行各处各区警察署办事章程之规定。”(37)《法令章程：画一现行京师警察官厅组织令》，《大同报(上海)》1913年第19卷第2期，第31—35页。

1914年，北洋政府在之前改组的基础上，分别颁布《京师警察厅官制》《地方警察厅官制》和《县警察所官制》，依据省、道、县三级行政层级，建立对应的警察机构。至此，将城市警政纳入了行政体系之中，将对城市警区进行划分的权限由各城市警政机构归属于区域行政长官，并由中央裁定，“京师警察厅辖境内区署之设置废止及警察队之编制，由总监详内务部呈请大总统核定之”，而“地方警察厅之分区及警察队之编制由巡按使或地方道尹，详由巡按使咨陈内务部，呈请大总统核定之。”(38)《法令章程：画一现行京师警察官厅组织令》，《大同报(上海)》1913年第19卷第2期，第31—35页。1915年7月，北洋政府颁布《各省整顿警政办法大纲》，要求各省级行政单位设置警务处，进一步收拢辖区内包括警政区划在内的警务工作权限。(39)《各省整顿警政办法大纲》，《江苏省公报》1918 年第1754期，第11页。1918年1月23日内务部发布《各省区警务组织章程》，同年五月再发《关于警务处组织章程实施注意条件》，赋予警务处统一设置省区内各城市警政区划的权限，并实行与行政体系之间的严格对应，所划分警区亦受到地方行政机构的管辖。(40)《关于警务处组织章程实施注意条件》，《江苏省公报》1917 年第1741期，第29页。

本次改组所涉城市警政区划的权限问题，与当时中国城市发展所处的由传统到现代的嬗变过程具有直接联系。传统时期，中国并不存在现代市政的概念，城市实际上是作为治权延伸的治所，是一种附属于“国政”体系下的“官治”。民国以来，城市的发展被赋予了现代市政的内涵，逐渐显露出城市的主体性地位。而这一阶段，中国城市普遍缺乏独立的市政机构体系，且无明确的城市行政空间划分(市辖区)。基于此，独立于行政体系之外的警政区划难于开展。在改组之初的警区划分的过程中，城市区域内的警区由于与地方行政体系脱钩，经费全靠临时筹措，无从保证，而多需国库补助，“应需经费，若地方无从筹集，则一律改为国库补助”，并指出“我国社会人情，利之所在，权之所在。城区警察经费不由国家支出，则警察官厅之设施必有窒碍难行之处，积久恐生流弊，何以保卫治安。”(41)《内务部复财政部关于省会商埠警察经费本部已路具意见函复在案请一并提出国务会议函》，《政府公报》1913年第417期，第21页。在权限收拢之后，各城市警政区划被纳入各级行政架构之中，划分警区的保障经费随之被纳入地方财政而得以保障。(42)胡存忠：《中国警察史》，第176页。

自1918年对城市警政区划权限进行调整之后，北洋政府时期的城市警政区划在体系建设和权限划分方面趋于定型。但由于与行政体系之间的严格对应，对于城市发展日益显露的主体地位和区域特性关注不足，城市警政区划与城市区域环境之间的矛盾日益凸显。如1918年，江苏省在对县城警政区划进行调整的过程中，以巡警局作为“一县警察之总机关”，但鉴于南京周边各县人口较多，城市发展较快，需在县城进行分区管理，于是设置“分所为辅助之分机关”，并指出各县设置的分所，“与向例警察总机关以下分设之区署性质相同，非区以下所分之派出所可比”，遂参照区域情形将县巡警局的城市警政区划进行细化，“县警察所或分所管辖之下，亦得划分地域，酌设派出所。”(43)《关于县警察所官制解释案》，《江苏省公报》1918年第1758期，第11页。又如1922年，北洋政府在从日本手中接收青岛城市管理权后，以日据时期警区划分为基础，按照北洋政府既有章程进行警区改革，将其纳入地方行政体系，时“共分为十三警区，警区每区派一巡官，带同长警常川驻扎，以资监督一切。”但以行政体系为准的区划过程中，所划警区业务繁简不一，部分警区设置有名无实，“惟旅顺町与旭日公园二区，人烟较为稀少，作为次要之区，各派长警一人，即足震慑。”(44)《外省新闻:青岛市警区之布置》，《浙江警察杂志》1922年第65期，第45页。

综上所述，在1911—1927年，北洋政府在开展划一警制的过程中，对划分警区的节点、界限和范围进行了初步明晰，使得城市警政的空间结构不断完善。此外将城市警区的划分权限收拢，并纳入行政体系之中，架构与“省—道—县”三级行政体系进行层级对应的警政区划体系。此举强调了警政制度的统一性，并为地方警区运转提供了支撑，却未能充分体现城市发展日益显露的主体地位，也冲淡了对区域环境特征的关注。

四、国民政府时期城市警政分区细化与警管区制推广(1927—1949)

在南京国民政府建立之前，围绕城市主体地位和区域特征调整警政区划的实践已有开展，现代城市要素的显现，使得调整开始围绕城市空间拓展、重点区域建设和城市机构外迁而进行。如1923年，广州在市政建设开展的过程中，进行警区拓展，指出“窃查河南十一区警界外凤凰岗地方，近年以来，人烟稠密，商户繁盛。且为理船厅所在地。现局长派员勘得该处由凤安桥起，东至蛋家基，西至海皮新堤，南至太古货仓，北至凤安街，可划岗位三十段，设立警察第十三区署，扩充市警，为该地商民之保护。”(45)《广州市市政进行录：展拓警区》，《广州市市政公报》1923年第92期，第7—8页。又如，1926年重庆商务督办公署主导市政建设，由于新城区的开辟，渝中半岛以西的菜园坝和大溪沟一带率先发展起来，成为“新市场精华之区”(46)《九年来之城区市政特刊》，重庆市政府1936年印，第49页。，由此督办公署在此两地划区设置警察署进行管理，并通过新建设的中区马路与南区马路与其它警区进行联系。又如，1926年广州市内执信学校外迁，为此校方向市政当局陈文：“明年一月即行迁校，惟地处城东，向鲜军警保护，诚恐宵小出没，扰及校舍，欲求校务之发展，须恃军警保护周全，使校中员生安心所业，方可有济。而军警之保护，以为莫善于在校舍附近设立区署，派警站岗。”市政当局通过呈文省府，最后准予所请，并考虑到周边学校集中的情况，设置专门区署进行管理，“如此则校中员生安于所业，自可日趋发展，而附近居民暨医科学院、圣三一学校等，亦得借以保护，将来该地必可日益兴旺，该地各处亦蒙其益也。”(47)《批公安局据呈称执信学校请在新校附近设立警区一事仰查照酌办由(十五年九月十日)》，《广州市市政公报》1926年第241期，第58—60页。

1927年，南京国民政府建立之后，根据城市发展过程中所显现的主体地位，编制市政法规，并依据人口和城市职能的差异，将城市分为院辖市和省辖市，为现代市政管理提供了依据。在此基础上，南京国民政府开始在全国范围内开展针对城市警政的整顿工作，于1928年10月颁布《各级公安机关编制大纲》，在分区体系上，要求各级警察机关一律改称警察局。各地警察局以城市冠名，并依据辖区内的具体情况，划分若干分区，每区设置公安分局一所，公安分局冠之以驻在地区名称，并按照等级进行划分，分一等局、二等局、三等局。(48)陈允文：《中国的警察》，第216页。分局辖区之内，按照区域的特性设置警政节点，称分驻所、驻在所和派出所，派出所是警察勤务活动的中心，分驻所是警察临时居住所在，驻在所只设于城郊，地位与分驻所相当，性质上略有区别，需分担勤务工作。从分区改革来看，这一阶段重划后的分局辖区较北洋政府时期的警区更为细化，且贴近城市区域环境。1929年有关上海辖区划分的业务报告指出：“本市地处冲繁，市政设施大有一日千里之势，警察负地方重任，所辖区域自应划分适当，因时制宜。”(49)《关于警区变更事项》，《市政公报副刊各局业务汇报》1929年第4期，第49页。广州市政公报中也指陈“近来马路日阔、市廛日兴，而警力过单，分局辖区划定，惟有维力是视，以尽缉暴绥民之职耳。”(50)《关于增设分驻所派出所事项》，《市政公报副刊各局业务汇报》1929年第4期，第49页。在改划警区过程中指出“筹划改建各区署计划，俾此种工作，宜就其城区之形势、街市之简繁、部门之协调，开警区署址之需，或另行觅址迁移，勘划界限。”(51)《改划警区之近讯》，《广州市市政公报》1929年第333—334期合刊，第68—69页。在武汉警区划定过程中，“公安局因刷新警政，将各警区改组为三十分局后，其内部之组织、管区之界分，视各分局所辖地方繁简以为衡。”(52)《警区改局后之最近警政设施》，《汉口市政公报》1930年第353期，29—30页。

在分区设置的权限上，1928年11月国民政府颁行《各级公安机关组织纲要》，规定改变过去以地方行政体系为主的划分模式，将警区划分和调整的权限，以法规条文的形式纳入警政业务部门，无需向行政部门申报，仅需在划分调整后于市政当局备案即可。(53)[日]滔津秀也：《中国警察组织法令集》，东京日本行政学会馆1936年版，第265页。这打破了行政层级的束缚，而更加贴合于城市环境的实际情况，也使得警区扩张和警区改划在实践中更具灵活性。1931年，威海警区改划过程中，指出“前公署办理分区，政务层叠，赶办困难”，而在分局重组以后，“现由分局办理，业全境户口亦调查完竣，按市组织法之规定，并参酌地方形势划定即可。”(54)徐祖善：《为呈报划分自治区及警区情形并送图说请察核备案由(附表)》，《行政公报》1931年第1期，第19—25页。

除分区体系和分区权限的调整外，这一阶段最为突出的制度创新当属警管区制的创立，该制度的思想来源于欧美“闭特”制度(Beat system)的启发和日本警界在当时所创立的“受持区制”的影响。其具体方式是将某一警察局辖区划分为若干较小单位，即警管区，警察人员长期驻勤，往复巡逻，对区内所有事宜，予以细致的“查察”。(55)唐纵：《中国警政概况》，中国警政出版社1947年版，第153页。其划分依据较之前的警区更为细化，涵盖人口状况、地区性质、建筑物状况、犯罪状况等诸多方面。通过追求警政在空间内的组织合理化，从而达到改善勤务，增进警察效能的目的。(56)邵清淮：《警察效用》，天津大公报社1932年印行，第172页。

1928年颁行的《各级公安机关编制大纲》中规定在既有的组织体系和分区之中，以警察业务和职责为依据，规定建立“巡逻区”，即“居民每千人以上、二千人以下划为一个巡逻区，每区以警察一人专任巡逻之职务。”(57)余秀豪：《警察的行政》，商务印书馆1946年版，第287页。其后，认为“巡逻区”的称谓难以涵盖日益复杂的警察业务，最后将其定名为警管区。(58)孟庆超：《试论近代中国警员警管区制》，《江西公安专科学校学报》2005年第2期。

1934年7月，江苏省政府委员会通过《警管区制实施计划大纲》，警管区制在该省试点，并推广到上海、浙江等地，垂范全国。通过实践，城市警政机关依据人口、经济、犯罪、交通状况、建筑物状况等客观要素，“须依地方治安情形、交通状况、户口多寡、事务繁简、幅员大小诸因素，妥善划分，力求适应实际”(59)《警管区制实施计划大纲》，《新中国月报》1946 年第1期，第14页。，将每一警员能力所及的范围，进行固定区域划定，作为警员的管辖区，这成为城市警察勤务系统的最基本单位。所划分警管区亦非各自独立，而是通过勤务线进行联系，而形成组合区，依据“交会点及巡逻线，组合区内选定两个交会点，并依交会点为枢纽，划分二段巡逻线”(60)《勤务制度：二、巡逻组合区制之说明》，《浙江省会公安局年刊》1935年，第98—99页。，从而沟通警管区，构成城市警政区划网。

1936年7月，南京国民政府行政院颁布新的《各级警察机关编制纲要》，并规定“各分局所警察勤务，以采用巡逻制为原则，并得划分若干警管区担任勤务之基本单位。”(61)中华警察学术研究社：《通行警察法规汇编》，中央警官学校1946年版，第133页。在警管区划分的章节中规定：其一，警管区的划分以配合地方基层社区为准则；其二，凡事务复杂，人口稠密地区，如商业区、工业区、市中心地带，以户口为主要标准，每管区以一百户至二百五十户为准，面积不超过一方里，纵长不得超过一点五华里为宜；其三，人口稠密、事务简单的地区，如住宅区、学校区等，以具体业务为准进行设置；其四，凡远离城市但与城市具有密切关系者，如要道、名胜、渡口、码头、车站或县市交界之重要场镇，需划定独立警管区。(62)《警管区制实施计划大纲》，《新中国月报》1946 年第1期，第14页。

综上所述，分区改革、划分权限调整和警管区推行构成了南京国民政府时期城市警政区划构建的三个核心步骤，后自1937年抗战军兴至1949年，城市警政区划的实践一直围绕此三项核心内容开展，并不断加以完善和细化。就整体论之，其使得城市警区划分更为细化，在划分的过程中突出了地方特性，城市的主体地位得以凸显。此外，警政区划与城市勤务需求逐渐融合，并形成深入城市社区的警管区制，使得警察的管理职能在城市空间中不断延伸。

结 语

通过对以上四个阶段城市警政区划演变过程的梳理，并对其划分依据、结构特征及与城市发展之间互动关系进行探讨，我们发现：其一，中国的城市警政区划开展以来，其划分依据经历了由形式规定到原则规定的演变过程，即从追求中央到地方形式上的规范到以地方特征为指向的区域构建，在这一过程中城市警政区划的区域性特征不断明晰；其二，城市警政区划权限总体上经历了由行政主管部门向城市警政主管部门的转移，区划权限整体呈现出由向上层部门收拢到向基层部门下放的演化过程；其三，城市警政区划的空间构建模式，由以权责划分为核心的守望区制向以勤务为核心的警管区制演变，警政区划由分区界定的静态空间转化为警务执行的动态空间。

在明晰以上三类演化趋势的基础上，我们发现在中国近代城市警政区划的演变过程中，区划的原则指向多次在统一性与地方性之间摇摆，新政权建立之后的警政调整往往追求由中央到地方的统一警政区划建构，而在演化的过程中，伴随着对区域特性的关注，警区构建过程中的区域性不断显露，现代城市的主体地位得以凸显。伴随着城市警政区划体系的构建，现代城市空间管理体系日益完善，警政的管理职能得以在现代城市空间中延展至基层社区，成为构成城市社会生态系统的重要元素。