我国社会救助的四个重要转变

李卫东

1997年国务院决定建立城市低保制度，拉开了全国社会救助体系改革的序幕；2012年党的十八大报告指出“新型社会救助体系基本形成”，并要求“完善社会救助体系”，标志着我国社会救助体系从建立阶段进入完善阶段。在完善社会救助体系过程中，全国各地不断探索和试点。2020年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革完善社会救助制度的意见》（简称《意见》），体现出这一时期的探索。纵观这一时期我国的社会救助，主要呈现出四个重要转变。

一、从学习型社会救助向学习创新型社会救助的转变

（一）社会救助的学习型道路

新中国成立后至20世纪90年代，我国社会救助体系与传统的计划经济体制相适应。1992年党的十四大决定建立社会主义市场经济，其后随着国有企业改革的深化，传统的救助模式再也不能保障城市困难群体的基本生活，迫切需要建立新的社会救助体系。为此，1993年上海开始建立城市低保制度，1997年国务院印发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立城市低保，低保制度迅速在全国推开。其后，就业救助、医疗救助、住房救助、农村低保、教育救助以及流浪乞讨人员救助等制度也逐步建立起来。

我国新型社会救助体系的建立，较多地借鉴了发达国家经验：一是从低保项目看，该项目起源于上海，而上海的低保则学习了发达国家的经验。低保作为以家计调查为基础、以贫困线为衡量标准的救助项目，起源于英国并为大多数发达国家采用，如英国的收入支持项目，法国的积极就业团结收入补助金（RSA，2008年替代RMI），美国的补充营养项目（SNAP）等。二是从体系上看，2014年国务院颁布了《社会救助暂行办法》，界定我国新型社会救助体系包括低保、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助8个项目，大致分为基本生活救助、专项救助和急难性救助三个方面，与世界许多发达国家社会救助体系框架有着高度的相似性。如美国，除补充营养项目外，还有医疗救助、最低收入补充保障、住房救助以及贫困家庭临时救助等。三是从方法上看，我国社会救助对象认定采取个人申请和家计调查相结合，低保标准制定采取菜篮子法、恩格尔系数法、消费支出比例法等，主要是学习发达国家经验的结果。

（二）向学习创新型社会救助转变

借鉴发达国家经验有助于我国迅速建立新型社会救助体系，但负面影响也很明显。发达国家社会救助面临的问题在我国也同样存在，如“救助依赖”“悬崖效应”等问题；一些在发达国家比较适应、问题较少的政策，在我国许多地区特别是许多农村地区则“水土不服”，如传统的以家计调查为基础的低保，成本高而且瞄准难，继续照搬模仿发达国家经验已无法解决我国社会救助中存在的现实问题。近些年来，我国社会救助逐步向学习创新型转变。

1.更加重视研究发展中国家经验。我国仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段，基于这一国情，应更加重视研究借鉴发展中国家社会救助实践，政府和学界对此共识日益增多。2013年以来，我国政府多次派员参加世界银行组织的社会救助南南合作论坛，交流学习发展中国家经验；2015年民政部与世界银行在北京联合主办了全球社会救助南南合作论坛，标志着我国学习发展中国家社会救助经验进入一个新的阶段。2014年以来民政部同欧盟联合开展社会救助合作项目，其中包含了欧盟一些发展中国家的经验。从中我们学到发展中国家的制度创新和不同的着力点，如有条件和无条件的现金转移支付、学校免费就餐项目以及提供公益性岗位等。社会救助对象瞄准方法也呈现多样化，包括人口学法、地理法、传统家计调查法、代理家计调查法、核对家计调查法、社区评议法和自我认定法以及低收入家庭数据库等。发展中国家的这些实践，开拓了政策制定者的视野，许多经验已为我国所借鉴。

2.更加重视制度创新。我国社会救助的制度创新，既体现在研究领域，也体现在实践领域。在研究领域，专家学者开展了大量的创新研究，一些专家还选择部分地区进行实验。在实践领域，民政部自2016年以来开展社会救助创新实践活动，鼓励各地进行探索，每年都涌现出一批典型案例。创新主要在地方特别是市县层面展开，创新的领域是全面的，包括社会救助的瞄准、支出性贫困和政府购买服务等。经过多年的创新探索，部分地区的创新上升为全国性制度，《意见》就是最重要的成果体现，提出要建立健全分类分层、城乡统筹的中国特色社会救助体系，标志着我国社会救助正在走向学习创新型道路。

今后，我国在完善社会救助体系过程中，要继续走学习创新型道路：一是加强对发展中国家社会救助规律的研究，特别要研究各种制度、方法应用的条件，更好地为我所用；二是继续鼓励创新并为地方创新留出空间。

二、从生存型社会救助向发展型社会救助的转变

（一）生存型社会救助

一般来说，各国救助水平高低主要是由经济发展水平决定。低收入国家的社会救助通常只满足生存需求，因而被称为生存型社会救助；随着经济发展水平的提高，国家会逐步把体面的生活、适当分享发展成果作为政策目标，通常被称为发展型社会救助。从生存型社会救助向发展型社会救助转变是社会救助发展的基本趋势。

从20世纪90年代中期到党的十八大召开，我国经历了从温饱向“总体小康”再向“全面小康”过渡。2002年党的十六大报告提出“这一时期的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾”的重要判断，要“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。各地要根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平。”2007年党的十七大报告提出“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”“绝对贫困现象基本消除”的目标。因此，这一时期社会救助制度理念主要为了解决绝对贫困。

基于以上理念，1999年《城市居民最低生活保障条例》要求，城市低保标准要按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定；2007年国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求农村低保标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。总之都体现了生存型保障的理念。

（二）向发展型社会救助转变

进入21世纪，我国经济社会状况发生了重要变化，与此相适应，党的十八大报告提出“努力实现居民收入增长和经济发展同步”的目标。党的十八届五中全会提出共享发展的理念。党的十九届四中全会提出“建立解决相对贫困的长效机制”。在这一背景下，我国社会救助向发展型社会救助转变的趋势不断加强。

1.以发展型理念制定低保标准。2011年民政部会同国家发展改革委、财政部、国家统计局印发《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，指导各地采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法制定低保标准，其中消费支出比例法实际上体现了共享和发展的理念。2012年国务院印发的《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，再次强调这三种方法的使用。2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》要求“最低生活保障标准，根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整”，也体现了发展型社会救助的理念。从各地标准测算方法看，采用“基本生活费用支出法”“恩格尔系数法”等生存型标准方法的省市较少，如北京、上海等；采用“消费支出比例法”等发展型救助标准的相对较多，如辽宁、山东、湖北和广东等。此外，也有少数省份的低保标准与收入类指标挂钩，浙江、福建和湖南等省采取最低工资比例法确定低保标准，这些也是发展型救助标准的制定方法。即使采用基本生活支出法和恩格尔系数法的地方，近些年经过多次调整，也逐步失去了原有的生存型救助的特点。《意见》要求，综合考虑居民人均消费支出或人均可支配收入等因素，合理制定低保标准和特困人员供养标准。这一要求表明发展型救助标准方法的全面推广。

2.多层次救助体系逐步形成。近些年来，北京、上海和天津等地率先建立了针对低保边缘群体的低收入保障措施，其后在全国各大城市得到全面推广。这一制度普遍对低保边缘户给予临时救助、专项救助和医疗救助等。《意见》要求：对不符合低保或特困供养条件的低收入家庭和刚性支出较大导致基本生活出现严重困难的家庭，根据实际需要给予相应的医疗、住房、教育和就业等专项社会救助或实施其他必要救助措施。这一要求标志着高于低保标准的低收入制度在全国的全面建立。

3.服务型救助日益发展。在社会救助发展初期阶段，其主要任务是满足最贫困者的最低生活需要，主要是通过物质帮助。近年来，随着经济与社会的发展，服务类社会救助日益增多，尤其是在社会融入、心理调适和发展动力等方面。我国许多地方特别是经济发达地区，大力开展服务救助，如青岛市城阳区对困难群体进行心理救助的服务品牌“小橘灯”。上海实行“社会救助顾问”机制，打造由专业社工、街道救助干部、居委会协理员、社区志愿者组成的“社区救助顾问”专业队伍，针对困难群体，开展上门摸排，进行风险等级评估，再根据评估结果，提供长期服务。《意见》要求，创新社会救助方式，积极发展服务类社会救助，形成“物质+服务”的救助方式，标志着我国社会救助提升到一个新水平。

党的十九届五中全会提出，“着力提高低收入群体收入”“加大税收、社保、转移支付等调节力度”“居民生活水平差距显著缩小”等目标，在这些目标之下，逐步提高社会救助水平、完善社会救助体系将是一个长期任务。

三、从快速扩面向精准救助转变

（一）社会救助的快速扩面

我国新型社会救助体系的建立，一开始就走向了一条高速扩张的道路。首先表现在人数扩张上，城市低保人数1998年底只有184万人，到2003年底已增加到2300万人左右，5年增长了11.5倍，其后趋于稳定，到2012年底仍保持2100多万人；农村低保于2007年建立，年底已达到3566万人，到2010年底已达5228万人，到2012年底高达5300万人。其次表现在资金扩张上。1999年全国财政用于城市低保的资金只有15亿元，到2012年城市低保补助资金636亿元，13年增长了41倍；2007年全国财政用于农村低保的资金只有109亿元，到2012年农村低保补助资金690亿元，5年增长了5倍。2012年两项低保资金合计达到1320多亿元。随着低保的急剧扩张，低保对象认定不准的问题暴露越来越多，特别是低保工作中存在着人情保、关系保等现象。对此，2012年国务院印发了《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，这是我国完善社会救助体系的重要里程碑，标志着我国社会救助的发展方式由快速扩面向精准救助转变。

（二）向精准救助转变

2012年以来，我国在精准救助方面采取了许多措施，建立了一些具有关键意义的新机制。

1.建立社会救助申请家庭收入核对机制。无论城市低保还是农村低保，由于收入多元化和财产多元化，仅靠入户调查、邻里访问和信函索证等传统手段越来越难以获取准确信息。因此，我国开始建立多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制，通过信息系统获取救助申请人的机动车、就业、住房、存款和证券等方面的信息。2013年民政部成立了低收入家庭认定指导中心，推动全国核对工作。目前，我国已经建立了从部到省再到市县的核对机构和核对机制，为精准救助提供了有力保障。

2.采取替代性家计调查方法。低保制度建立之初，一些地区在计算有劳动力的家庭收入时采取了“虚拟收入”的办法，实际上就是一种替代性家计调查。但从国家层面，探索建立替代性家计调查方法始于2015年3月民政部等部门印发的《关于进一步加强农村最低生活保障申请家庭经济状况核查工作的意见》，对外出务工人员以及农产品经营收入，提出了替代性的计算办法。其后替代性家计调查办法在全国农村低保实践中得以推广。许多地方进行了更为大胆的探索，山东省金乡县、甘肃省会宁县等地方探索实行积分制确定低保对象，都是替代性家计调查的探索。

3.探索建立低收入家庭数据库。当前我国的精准救助重点是解决错保多保问题，但对漏保问题缺乏有效的发现机制。近年来发展中国家解决漏保问题的有效办法是建立低收入家庭数据库，一般是先开展调查，建立低收入家庭数据库，然后向相关部门推送可能符合各个社会救助项目条件的名单。到2015年已有21个发展中国家建立了低收入家庭数据库，还有26个国家正在建设。我国已有一些地方开始了探索，如山东省肥城市按全市总人口8%的比例采集困难家庭数据信息，建立了覆盖城乡的困难群众数据库，并科学归口分类，方便各救助部门使用平台，主动发现救助对象。这些探索对于我国全面建立主动发现救助对象机制、防止漏保提供了经验。

4.加强救助准确率的绩效评价。从2015年起，民政部和财政部每年都对各省低保工作进行绩效评价，其中低保对象错保率以及补差水平的准确性是重要评价内容。许多省份也对地市的救助精准性进行考评。经过多年的努力，我国低保人数无序扩张的势头得到抑制，2019年底，我国的低保人数减少到4316万人。《意见》要求，要完善体制机制，运用现代信息技术推进救助信息聚合、救助资源统筹、救助效率提升，实现精准救助、高效救助。因此，继续推进粗放式救助向精准救助转变是一个长期任务。

四、从传统手段为主向信息化手段为主转变

（一）以传统手段为主

社会救助的程序包括申请、审核、审批和发放四个环节。在传统手段条件下，困难家庭要到经办机构咨询政策，提出申请，填写各种表格，递交各种纸质材料，容易出现多次补材料才能完成申请的情况，办理不够便捷、高效，同时还需要每个家庭成员授权，家庭成员在外地的，授权就存在很多不便。在审核环节，乡镇人民政府、街道办事处要通过入户调查、邻里访问、信函索证和群众评议等方式，对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见，在申请人所在村、社区公示后报县级人民政府民政部门审批。在发放环节，救助对象要到经办机构领取现金或者经办人员到家里发放现金。在管理上，社会救助的统计、监测和评估皆通过手工，费时费力，管理创新成本很高。

在传统手段条件下，社会救助有两大困扰一直难以得到有效解决：一是基层社会救助工作人员少，人员编制不能满足需要。二是社会救助家计调查难，农村低保错保问题突出。

20世纪90年代后期到21世纪初，各级社会救助部门已在经办中应用计算机，但当时皆是单机运行或单机与网络并用，业务应用较窄。2007年民政部开始启动建设全国统一的“低保信息系统”，以实现社会救助经办、统计和监测的自动化，但到2012年尚未完成验收。

（二）向信息化手段为主转变

党的十八大以来，我国更加重视信息化建设，“十三五”规划纲要、党的十八届五中全会、党的十九大，都对“互联网+”行动计划、大数据战略、网络强国战略作了部署。民政部也制定了民政信息化中长期规划，成立了网络和信息化领导小组，在此背景下，我国社会救助管理经办工作加速向信息化手段为主转变。

1.申请。该环节以方便群众为原则，其中具有关键意义的是远程申请和授权。2019年12月，云南省民政核对机构上线“一部手机办事通”App，困难群众只需要注册开通“一部手机办事通”App账号，按照操作指南，通过申请人身份信息实时验证、申请信息在线填写、家庭经济状况核对在线授权、证明材料即时上传，就可以完成低保线上申请。2020年1月，广东省民政核对机构依托公安机关大数据进行“人脸识别”，确保申请人本人实名申请社会救助，同时依托广东省电子证照系统，减少户口本、身份证等材料提交，并以电子签名取代当面手签，生成电子授权书，在外家庭成员也能一起进行电子签名。2020年新冠肺炎疫情的暴发大大加速了远程申请和授权的进程，江西、天津等省市都采用了远程申请和授权措施。远程申请和授权的应用，确保了各地在疫情期间对困难群众及时实施救助，成为社会救助信息化的经典案例。

2.审核。这是社会救助最为费事费力费神的环节。2006年12月，上海率先探索建立居民经济状况核对新机制，用信息化手段对申请政府救助的家庭经济状况进行核对。2008年12月，上海市居民经济状况核对中心成立，这是全国首个居民经济状况核对机构。2012年国务院印发《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，要求在强化传统调查手段基础上，建立多层次、信息共享的经济状况核对机制。按照国务院要求，民政部成立了低收入家庭认定指导中心，指导和推动全国信息化核对工作。目前，我国信息化核对机制建设基本形成全国一张网，成为家计调查的主要手段。传统的家计调查方法如入户调查、信函索证和民主评议等也呈现淡出的趋势，政府的管理成本大大下降。

3.发放。2012年财政部会同民政部印发资金管理办法，要求城乡低保资金原则上实行社会化发放，通过银行、信用社等代理金融机构，直接发放到户。低保金发放的社会化，是社会救助经办中最早实现信息化的环节，对方便低保户、减少手工发放可能产生的问题具有重要意义。

4.宏观管理。2012年以来，民政部“低保信息系统”一期建设加快，2014年9月正式验收并在许多地方投入使用，标志着低保信息系统“全国一张网”初步形成，为我国宏观管理提供统计、监测和评估等功能。

《意见》对社会救助信息化提出许多新的要求：加强社会救助信息化，完善社会救助资源库。推动社会救助服务向移动端延伸，为困难群众提供方便快捷服务。这些要求，就是要加快社会救助信息化，进一步促进服务管理转型升级。

注释：

①民政部低收入家庭认定指导中心与世界银行联合开展的“国外社会救助瞄准机制研究”就是这一领域的代表性成果。

②低保制度建立之初，考虑下岗职工多在非正规部门从事灵活就业，收入难以调查，因此采取了“虚拟收入”的办法，即只要有劳动能力，就认定为有收入，按照一定的标准如当地最低工资标准认定为实际收入。但由于担心产生漏保，这一方法最终没有得到国家层面的推广。