双轮驱动深化北京接诉即办改革

鞠春彦

在“首都之窗”政务名词栏中，“接诉即办”指要建立群众诉求快速响应机制，街道办事处要对市民服务热线（12345）、媒体曝光、互联网及第三方评估机构等反映的市民合理合法诉求及时受理，属于其职责范围内的接诉即办；对于跨地区、跨部门的事项，负责统筹调度市、区人民政府职能部门及公共服务企业办理。此项工作启动于2019年初，是北京市在“街乡吹哨、部门报到”改革基础上推出的创新举措，旨在打通社会治理的“最后一公里”，补上服务群众的“最后一米”。北京市各区从本地情况出发，进行了积极的实践探索，海淀区的“五子工作法”、大兴区的“六步工作法”等都卓有成效。目前，“接诉即办”已经成为北京市依靠党建办大事、办实事的一个响亮的“品牌”，并已成为首都基层社会治理现代化的典范。2020年10月28日《中共北京市委北京市人民政府关于进一步深化“接诉即办”改革工作的意见》（简称《改革意见》）发布，这是在总结基层成功经验的基础上，总结提炼出的进一步深化“接诉即办”工作的指导性意见。本文认为，抓好“技术支撑”和“协同治理”的双轮驱动是深化“接诉即办”改革的关键。

一、科技支撑是“接诉即办”的高效保障

“科技支撑”一词，是党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中的新提法，它强调把技术应用到社会治理的方方面面。这是数字化时代的必然选择，是新时代精细化治理与智能化治理得以实现的保障，也为“接诉即办”改革的深化提供速度保障和平台基础。

在实践工作中，“接诉即办”工作一般由接听受理、分拣派发、签收响应、办理回复和回访考核五个基本的工作流程组成。不管是接收群众诉求，还是响应，以至于解决群众诉求，对于现代信息技术都有极大的依赖性。12345市民服务热线是由电话12345、市长信箱、手机短信、手机客户端、微博和微信等方式构成的依托现代信息技术建立的公共服务平台。作为接诉即办“最强大脑”的接诉即办调度指挥中心，是诉求派发中心和统筹调度中心，也是数据汇聚平台，是数据分析和整合平台。2019年7月10日，北京市首家“接诉即办”调度指挥中心在大兴区挂牌成立，这个中心依托大兴区城市管理指挥中心组建而成，大兴区主要领导是“接诉即办”工作领导小组组长，大兴区各镇街设分中心。大兴区“接诉即办”调度指挥中心与大兴区城市管理指挥中心合署办公。北京市其他区陆续建立的“接诉即办”调度指挥中心也与此类似，利用“智慧北京”在信息基础设施、公共服务等方面资源，充分发挥首都的科技优势，让“数据治理、智慧应用”在健全科学高效运行机制中发挥越来越重要的作用。

可以说，没有现代技术，群众诉求的表达与反馈不能如此及时，快速的响应和问题解决也无从实现。2小时、24小时、7天和15天的四级处置模式只是在现代信息技术的支撑下才能实现。利用现代技术手段联通政府和市民的“高速路”，打造“民有所呼，我有所应”常态化的快速响应通道，提升社会治理水平非常重要。但目前智慧建设与应用中的“有技无智”“有智无慧”倾向是必须警惕的。所以，科技支撑的智慧应用和建设，不仅要关注“技术”本身，关注包括关键技术、智能热线、整合平台（政务网站、政务微博、政务微信、移动app和社交网络）、一站式服务、无障碍服务、需求预测、快速反应、个性化定制和主动服务等，还需要处理好与技术相关的“周边”问题，包括信息垄断、数字鸿沟、信息超载、信息孤岛、网络安全和隐私安全等，也包括技术的实现方式——政府数据公开、部门业务协同、信息资源共享、跨部门合作和服务外包等。只有这样，技术支撑才能更好实现。

同时，数据资源的各自运行、多网并存，是当前“数据治理、智慧应用”的又一障碍。这既是资源的闲置和浪费，也是实现“民意诉求数据全口径汇总”的严重障碍。《北京市“十三五”时期网格化体系建设规划》明确提出：加快推进城市管理网、社会治安网、城管综合执法网等“多网”在信息系统、热线系统、办理事项、网格划分、指挥体系、办理流程、基础数据、网格员队伍和考评机制九个方面的融合和一体化运行，确保建成覆盖城乡、功能齐全、三级联动的工作体系，实现城市服务管理一体化运行。但目前城市管理网、社会治安网和城管综合执法网等的多网融合尚未完全实现。而要真正构建“接诉即办”数据治理新秩序，实现群众诉求、民生大数据与“城市大脑”融合，还有很多系统而细致的工作需要做。推进多网融合建立公共信息综合平台非常必要，只有这样才可以让“接诉即办”的一体化联动体系支撑更加稳固，工作机制更加顺畅，工作方法更为务实和高效；可以更好地在源头上发现问题并进行风险预警，实现“未诉先办”；也可以更快地实现多部门间的协调工作机制，增强相关部门的主动服务意识和行为，更好优化综合保障能力。

二、协同治理是“接诉即办”的优质保证

“接诉即办”的考核以响应率、解决率和满意率为主要指标。按照《北京12345热线2019年度数据报告》的统计，2019年北京市各单位已经实现响应率100%，诉求解决率从53.09%提升到74.96%，满意率从64.61%上升到87.26%。群众诉求解决的质量和群众的满意度，关系到为民服务的效果，是提升综合系统治理效能的关键，协同治理是解决这个关键的良方，是“接诉即办”的质量保证。

协同治理理论可追溯到德国物理学家赫尔曼·哈肯创立的协同学（Synergetics），20世纪80年代之后它成为社会治理理论研究的一个新发展，强调在开放的系统中寻求有效的治理。全球治理委员会对“协同治理”的界定被公认为是最具代表性和权威性的：“协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续的过程，其中既包括具有法律约束力的正式制度和规则，也包括各种促成协商与和解的非正式的制度安排”。协同治理要求多元主体充分发挥好各自在社区治理中的应有作用，它包括小区业主也包括物业单位，包括社区居委会也包括社会组织和驻区单位，要抓好区域化党建也要积极发挥统一战线的优势作用。在协同治理的过程中，既要逐渐完善基层协商和矛盾纠纷化解机制，也要不断强化依法办理机制、强化宣传引导和激励保障，严格监督问责制度，有序推动“接诉即办”的立法。协同治理的目标，最终是要实现基层治理目标的一致性和社区子系统的自我成长。协同治理是国家治理能力现代化的应有之义。

“接诉即办”工作虽然着眼于基层，本着“小事不出社区，大事不出街乡”的原则，但是遇到难事还是需要“条块一起办”。这就要注重发挥基层的统筹作用，通过条块结合、上下协同推动诉求的有效解决。根据《北京12345热线2019年度数据报告》，群众诉求集中的前五类问题依次是：市场管理（无照商贩、街头游商、店外经营、培训机构不退费等）、交通管理（违章停车、停车场无收费资质、交通护栏位移、非法运营等）、环境保护（经营场所噪声、交通噪声、施工噪音、道路扬尘和餐饮油烟等）、供暖、物业管理，尤其是排名前三问题的解决，很多时候必然是跨行业、跨区域的，这就必然需要跨部门的联动。所以有关部门既要落实完善好首接单位负责制，也要在保证快速精准派单的同时，做好派单审核会商机制，做好分级分类的响应，不让疑难复杂的群众诉求因权属不明等原因而被搁置，要通过联动协作办理制度等实现跨部门跨区域的统筹，以推动群众诉求的妥善解决。

虽然“接诉即办”是以需求为导向，健全基层治理的应急机制和服务群众的响应机制，力图解决群众诉求并使其满意，但是并非所有的诉求都符合2小时、24小时、7天和15天的四级处置模式，挂账办理责任制的建立是为在规定时限内解决疑难问题而设。如何让挂账事项最终获得根本解决，还是要依靠条块合力，要通过协同治理创造条件解决问题。从长期来讲，协同治理有助于在尊重多样性的基础上实现各方共赢。如大兴区的“三上门”——“合理诉求上门办、不合理诉求上门劝、咨询建议上门谈”，这种对待不同性质诉求的差异化处理做法不仅很好地反映了党建引领、执政为民的良好工作作风，也是通过暖心务实的“即办”体系促进基层社会各主体之间良性互动。这有助于让多元主体在协同中建立合作与信任关系，接受并遵守正式和非正式的规则，有效推动“接诉即办”工作最终向“主动治理、未诉先办”的转化。

三、双轮驱动才能更好地深化“接诉即办”改革

接诉即办是“落实以人民为中心的发展思想的生动实践”，“科技支撑”和“协同治理”可以为“接诉即办”改革提供双轮驱动。科技为高效的接诉办理工作提供技术支撑，让“即办”有速度有效率，对老百姓的操心事、烦心事和揪心事形成快速反应机制；偏重多元主体的互动协同让群众诉求的解决更有质量保障，让跨行业、跨区域的诉求可以通过联动办理机制协同解决。发挥双轮驱动的有效作用，必须转变观念，重视制度建设并加强人才培养。

目前社会治理的数字化和智能化非常受欢迎，“接诉即办”工作也是在智慧建设的背景下发展推进。但必须警惕技术崇拜观念，注意避免技术万能论的技术乐观主义倾向。人是社会发展的根本动力，即使人工智能时代已经到来，仍然要坚持以人为本。

双轮驱动需要制度建设为其护航。如何在新旧制度接续之间做好顶层设计和制度供给，保障运动式、命令式工作机制向法治型、规范化的制度建设转变，非常重要。“接诉即办”工作的制度体系，尤其在考评激励、监督问责等保障措施方面还有待于进一步完善。

双轮驱动更需要加强人才队伍建设，以及适应智慧化管理和服务的高素质复合型人才培养与输出。这支队伍不但要熟悉“接诉”的要求和流程以便做出快速而准确的反应；还应该有对平台收集的数据进行科学分析和深度挖掘的能力，以便为群众提供精准服务，为政府部门提供合理科学的管理建议；做好“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的智慧大脑。《改革意见》提出，要加大培训力度，将“接诉即办”纳入各级党校（行政学院）培训重要内容。但目前热线平台的接线员基本上属于劳务派遣人员，纳入加大培训力度的人员是否包括12345热线平台的接线员尚有待观察。他们的业务能力非常重要，因为在“接诉即办”的工作中，坐席接线员的业务素质和交流沟通能力会影响诉求人的主观感受、会影响诉求问题的处理等后续事宜，毕竟这是“接诉即办”流程的第一关。有关工作人员对市民来电进行“资讯”和“诉求”的分类是否合适也非常关键，“诉求类”电话一旦被不恰当归入“资讯类”就会被排除在流程之外，就会成为潜在的“未诉”问题。诉求的“分拣派发”，以及“签收响应”流程中的“工单判别”也对相关人员素质提出了一定要求，他们都是“未诉即办”工作中相当重要的“人”的因素。总之，只有实现人与技术平台的良性互动，依托智慧化管理和服务的“接诉即办”才能更加精准也更有温度。