县域层面全面深化改革的实践困境及其对策研究

刘林

[摘 要] 县级政权是国家政权体系的基本构成单位，县域全面深化改革是国家改革发展大局中承上启下的关键环节。目前，县域全面深化改革还存在诸多实践困境，表现为改革基础“参差不齐”，改革认识“浮于表面”，改革制度“缺席失位”，改革成效“低于预期”。县域改革困境的生成有其深层次原因：一是改革的革命性与既得利益者的自利性之间存在矛盾;二是改革主体的双重二元性使其难以有效匹配县域改革新要求;三是全面深化改革内在逻辑使然;四是缺乏系统性的改革法律体系。突破县域全面深化改革的困境是一项全局性工作，须做到：突破既得利益阻力与寻找各方利益最大公约数的有机耦合;党对改革统筹领导与发挥人民群众主体作用的有机耦合;统筹协调与重点突破的有机耦合;依法改革，建立健全科学有效的改革法律体系;以评促改，重视第三方评估机构的改革评估。

[关键词] 县域;全面深化改革;实践困境;有机耦合;第三方评估

[中图分类号] D621     [文献标识码] A     [文章编号] 1673-8616（2021）05-0029-10

截至2019年底，国家统计局数据显示，中国县级行政单位数量已达2846个[1]。作为国家改革发展大局的关键环节，县域层面全面深化改革（以下简称县域深改）是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。笔者所在评估团队受S省J市市委政策研究室（改革办）的委托，对该市县级行政单位开展全面深化改革评估，评估采取专题汇报、材料审核、个别谈话、现场查验、问卷调查等五种方法。其中，专题汇报涵盖县级承担改革任务的主要负责人，包含一定比例的群众和媒体代表;个别谈话面向部分承担具体改革任务的负责人;现场查验面向县级年度各类改革;问卷调查以二维码形式面向该市人民群众，实际回收问卷60075份，其中有效问卷56030份，问卷有效率93.3%。调研结果显示，当前县域深改已取得了重大进展，有效释放了市场活力、激发了社会创造力、推动了政府管理创新、提升了政府服务效能，打通了服务企业与群众的“最后一公里”。调研数据显示，县域政务大厅办事顺利度达95.8%，群众对窗口工作人员业务能力评价为“精通娴熟”的比例达95.9%，群众对窗口工作人员服务态度满意度达95.0%，群众对“放管服效”改革的总体满意度达90.6%1。然而，调查结果同时也反映出目前县域深化改革存在的实际问题，在改革基础、改革认识、制度建设、改革成效等方面仍存在短板，必须基于县域深改困境及其深层根源的全面分析来探索应对策略。

一、现实之题：县域深改的实践困境

党的十八届三中全会以来，县域深改总体上取得突破性进展，但若以其应有使命为对照，仍存在很多实践困境。改革关乎体制机制革新和社会利益结构重塑，改革阻力生成有其必然性。根据第三方评估组实地调研，J市县域深改实践中仍存在着一些问题，解决这些问题对改革的全面深化具有至关重要的作用。

（一）改革基础“参差不齐”

改革基础是影响县域深改的重要因素。因区位条件和发展程度差异，各县改革基础呈现非均衡性和总体上的薄弱性，表现为：第一，各县实际可用于改革的财政资金数量差异较大，众多县域深改项目掣肘于资金匮乏而出现搁置或形式化，既未建立县域可利用的自然资源和社会资源清单，也未对县域潜在资源挖掘。第二，改革队伍的能力和素质不足，加之县域深改内容庞杂、牵涉面广，部分县域改革队伍缺乏政治勇气。第三，县级改革者尚未用好用对改革方法论，呈现不系统、不全面和不协调的现象，表现为自创类改革不足;改革领域之间相对独立，难以实现同频共振;改革缺乏系统调研。新时代的新改革和深化改革需要新思维和新方法，须引导县域深改向系统集成和整体推进方向发展。

（二）改革认识“浮于表面”

改革基础薄弱和干部思维定式导致改革队伍对县域深改缺乏系统、全面和科学的认识。在宏观层面，县域深改存在不敢改、不想改、不会改、改不动、改不好的现象，对经济发展模式转型尚未形成质量发展意识，对原有经济发展模式抱有幻想，对治理方式和经济管理方式尚未形成治理现代化理念与现代经济管理理念，仍按传统管理模式办事，政治上存在采取强力维稳的惯性，经济上存在超越政府与市场边界的惯性。此外，目前县域改革多为承接类改革，自创类改革2比重较低，且在改革中二次创新不足，浅改现象明显。在微观层面，一是对改革认知不足，尚未将其与日常事务区分开来，改革认识流于表面;二是改革的横向与纵向探索过度依赖顶层设计，“等靠要”思想和唯条件论观念较为严重;三是对于改革中的过失及其责任相互推诿，避责思想在改革队伍中普遍存在;四是对上级的改革规划和举措认知不足，导致顶层设计无法完全落到实处。评估结果印证了上述部分问题，表现为深化改革队伍会议的召开频次有限、讨论深度不足，专题汇报答非所问现象较为普遍。

（三）改革制度“缺席失位”

改革制度是实现县域深改的规范性和长效性的重要保障。目前，县域深改在队伍编制、项目规划、监管监督、成效评估、激励机制、沟通机制等方面仍存在不足。在队伍编制上，改革任务“重、大、难”与改革队伍建设相对滞后存在矛盾，无正式编制、无办事人员等问题影响了改革的落实，县委办人员身兼数职，导致其各项职能发挥受限。在项目规划上，县域深改规划以上级安排为主，存在顶层设计的改革方案与实际问题未精准匹配的问题，改革时有“流产”。在监管监督上，目前还存在监督效率不高、监督范围较窄和监督技术滞后的问题。在成效评估上，尚未建立深化改革成效系统性评估机制，缺乏对承接类、自创类、试点类改革的亮点、特色、短板以及不足的把握，缺乏对成果是否是由改革带来的辨别力。在激励机制上，不规范、不严谨情况仍较多，导致各改革单位工作积极性不高，改革政策难以落地生根。在沟通机制上，尚未建立畅达有效的改革信息交流机制，在垂直沟通和平行溝通上都还存在不同程度的障碍。

（四）改革成效“低于预期”

习近平总书记在主持中央全面深化改革领导小组第二十一次会议时强调：“把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准。”[2] J市县域深改以此评价标准进行改革实践，已完成众多领域的改革任务，但与预期效果仍有差距，与人民群众的期望仍有差距。调查结果显示，10.1%的群众认为改革效果低于预期效果，7.5%的群众对改革总体效果不满意，70.3%的群众反映对改革的最大期盼是更多地给老百姓带来实惠和好处1。研究认为，县域深改成效乏力的原因可概括为以下几点：第一，尚未脱离形式主义作风。10.7%的群众认为改革停留在口号阶段，未能真正做到真抓实干。第二，改革存在浅层次、不系统、不均衡问题。改革者对上级改革部署认识不够深入、对改革问题分析不够灵活、对改革方案规划不够全面、对改革环境预判不够准确、对改革对象引导不够充分，使改革在广度和深度上都较为有限，改革成效乏力。调查结果显示，10.2%的群众认为与上一年相比，改革仍在原地踏步，26.1%的群众认为县域改革的广度、深度不够。第三，改革宣传不充分，溢出效应不足，群众知晓度不高，改革品牌扩散度不强。调查结果显示，21.2%的群众反映对改革不了解，10.3%的群众认为改革宣传不够。在信息多元与社会轉型的双重背景下，改革宣传信息在众多网络信息流中还不具备优势和特色，内容和话语略显老套。再加上宣传形式较为单一，宣传部门对融媒体时代各种媒介载体和技术的整合运用不够，尚未实现不同媒体宣传手段的优势互补。此外，县域深改偏向性明显，众多领域痛点难点尚未打通，极大削减了改革红利的惠及面和可持续性。

二、根源之思：县域深改困境的深层原因

县域深改并非单个要素或单个领域的变革，而是全方位、多层次的根本性和深刻性变革。当前深改整体格局发生深刻变化，J市县域深改困境的生成有其深层次原因。

（一）改革的革命性与既得利益者的自利性之间存在矛盾

基于马克思主义革命学说和改革理论，县域改革若要适应内外环境变化以取得实质性进展，须从改革深度入手，但改革的革命性与既得利益者的自利性存在内在深刻矛盾。既得利益者的自利性使其对全面深化改革怀有警惕心甚至是敌意，从体制转轨和结构调整来看，他们难以通过自身协调和转换在经济体制、社会结构、思想观念、利益格局等方面的深刻调整变动中摆脱改革对其构成的威胁和风险。因此，既得利益者通过各种途径阻挠或干预改革的发生或进度。

改革是一场具有特殊性质的深刻革命，涉及重大的利益调整和观念转变。习近平总书记在主持中央全面深化改革领导小组第二十六次会议时强调：“改革是一场革命，必须有坚忍不拔的毅力，以真抓促落实、以实干求实效。”[3] 首先，随意将改革与革命割裂开来是对马克思主义革命观的曲解和误判，县域改革的重要性、艰巨性、复杂性、彻底性和长期性印证了其革命性特征。其次，在广度上，全面深化改革的“全面”也印证了其革命性特征，深化改革并非单个领域或某几个领域的改革，它涉及经济、政治、文化、社会、生态和党建等多个领域。最后，在深度上，全面深化改革的“深化”表明，改革并非对原有体制机制的修补，而是进行深刻变革，改革不亚于一场革命。改革以寻找各方利益最大公约数为前提，进而重组社会利益结构，其目标在于实现最广大人民的公平正义、利益共享和共同富裕，因而既具有革命性，也具有正义性。

“中国改革有三大阻力，其中最大的阻力来自既得利益者。”[4]改革初期，改革对于众多群体而言属于“帕累托改进”，获得当时包括既得利益者在内的众多群体的广泛支持，同时改革造就了新的既得利益者。当改革脱离“帕累托改进”轨道，既得利益者受损面扩大，不少人对改革则持“非乐观”态度。在复杂的经济社会环境下，社会成员间普遍存在利益冲突，多元利益群体的博弈将改革拖入利益冲突漩涡，潜在改革阻力被激发，改革共识难以形成。

（二）改革主体的双重二元性使其难以有效匹配县域改革新要求

在县域深改中，改革主体具有双重二元性，投射到具体实践中即为双重角色扮演，这在客观上削弱了改革动力，改革者难以摆脱整体与局部利益相冲突的现实困境，角色功用分化导致改革实施主体无法有效匹配县域深改新要求。

从主客体视角出发，县域党和政府既是改革的领导者，也是被改革对象，双重角色扮演使其深陷利益矛盾困局，极大地削弱了其改革的积极性、主动性和领导力。其一，由集权到束权的改革逻辑强调权力的公共性、有限性和服务性，改革者必须面对改革新要求。改革意味权力和利益的重新分配，追逐权力的惯性和保有利益的惰性导致改革者因改革成本加大失去改革动力。其二，我国社会主要矛盾已发生转变，新时代人们对社会公平正义、利益共享的需求增加，且其无法依靠个人力量加以满足，改革者的改革能力和动力有限，改革成效难以满足人们的改革需求，进而影响其支持度和参与度，这反过来制约了改革的推进。

从政府与市场关系视角出发，无论是国家宏观层面还是县域微观层面，政府在社会主义市场经济中的双重角色扮演与激发和维持经济主体活力之间具有一定的外部矛盾性。其一，政府对市场的宏观调控功能一定程度上削弱了众多经济主体在市场竞争中的活力和积极性。其二，基于国情，政府在市场中的角色扮演是实现市场健康运转的基本条件。政府与市场的外部矛盾长期滞存导致政府职能转型滞后，其双重角色扮演或将持续存在。政府职能转型是推进县域深改的客观要求，必须厘清政府与市场之间的关系。

（三）全面深化改革内在逻辑使然

改革没有完成时，只有进行时。从历史脉络来看，中国改革逻辑正在且已经发生深刻变化。

其一，由危机推动型改革变为发展需求型改革，这使得中国改革的内在动力呈衰减趋势。改革由问题倒逼产生，问题分为两种，即由不利现状引发改变现状的问题和由发展需求萌生改变现状的问题。改革开放之前，中国处于贫困落后的危机环境之中，穷则思变，全国人民利益高度一致，核心在于解决脱贫和温饱问题，国家也亟待发展生产力，基于共同利益诉求，改革共识和改革合力形成，改革开放应运而生并有序推进。改革的推进缓解了生存危机，危机推动型改革内在动力弱化，改革目标发生转向，开始转变为谋发展。与危机推动型改革相比，以发展需求为导向的改革内生动力不足。从人民群众的角度来说，守成惯性极大地影响了改革的全面深化。“预期收益基本或全部兑现，维持现状的惰性即开始占据上风，社会成员便不愿继续承担改革的风险或再支付改革的成本。”[5]随着改革的深入，社会主义市场经济的发展，人们的收入水平得以提高，生存条件得以改善，温饱问题得以解决，利益诉求开始分化，社会的组织形式、经济成分和利益分配趋于多元化，改革认知各异甚至针锋相对，改革机会成本的加大使得改革内外部动力不足。从改革成本担负与改革惠及面的关系角度上来讲，发展需求型变革侧重社会公平、社会福利和利益共享，而改革带来的有共享性质的公共物品产权不明晰，且具有极强的正外部性，个人能获得的改革红利少于社会整体，导致改革责任虚化，个人分摊改革成本的积极性弱化，导致改革动力进一步弱化[6]。

其二，改革重难点由经济领域改革变为全领域改革，这使得改革内外阻力呈递增趋势。改革开放之初到党的十八大以前，中国的改革以经济领域为主、其他领域为辅，改革总基调是经济建设与发展。对于经济体制改革的认知，个人与国家高度契合。对于个人，经济体制改革有助于改善自身生活条件;对于国家，经济基础决定上层建筑，经济体制改革为改善国家治理提供了物质保障，因此改革的内外阻力都相对较小。与经济体制改革相比，全面改革涉及各个方面，关涉改革发展全局，牵一发而动全身，且改革逐渐步入深水区，困难阻力较大。

（四）缺乏系统性的改革法律体系

全面深化改革，新在全面，难在深化，需要专门性和科学性的法律为其保驾护航。然而，在当前全面深化改革的具体实践中，县域普遍缺乏事关改革全局与改革细节的改革法，加之县域改革人员缺乏有效处理日常改革工作与现有法律规章制度之间关系的能力，导致县域深改普遍出现了前述改革基础、改革认识、改革制度与改革成效等方面的实践困境。事实上，全面深化改革与现存政治体制和法律之间的关系具有巨大的张力，处理不好两者间的关系将极大地影响改革的进一步深化。

全面深化改革是对现存政治惯性的突破，是对党政机关旧有工作习惯和工作机制的改变，但并非要将其凌驾于现有的宪法和法律之上。相反，在实施改革的过程中，要明晰哪些必须改、哪些不能改，判断标准就是改革是否有助于经济社会发展、是否能带给人民群众实实在在的获得感，并以此为依据将改革纳入全局性和系统性的法律体系之中，将宪法和法律作为改变旧有体制机制的武器，使改革有法可依，增强全面深化改革工作的公信力。

一直以来，无论是体制内的公务人员还是体制外的普通群众，很多人都尚未明晰体制与法制之间的区别，并产生了两者完全等同的错误认知，表征为对违宪、违法的体制机制的忽视和漠视，这源自法制意识薄弱。此外，对于改革与法律的关系的认识也存在误解，认为法律是改革的桎梏，束缚了改革的全面深化，只有突破法律，才能实现既定的改革目标，这种观点是错误的。宪法和法律不仅不会束缚改革，而且为全面深化改革提供法律保障，使改革人员有法可依。然而，当改革进入深水区和关键期，全面深化改革、现存宪法和法律、旧有体制机制三者之间相互交织，众多改革人员自身都混淆不清，如果不厘清其相互关系，将严重束缚改革人员的创新思维，难以制定符合当地实际的科学有效的改革政策。

三、破解之道：县域深改的困境突破

在改革进入深水区和攻坚期的大背景下，如何将社会利益结构进行整合重构，使得县域深改形成全面、系统、有效的工作格局，已成为必须加以关注和研究的重点问题。

（一）突破既得利益阻力与寻找各方利益最大公约数的有机耦合

习近平总书记指出：“改革必然触及利益，碰到各种复杂关系的羁绊，要有勇气、有胆识、有担当，敢于出招、敢于得罪人、敢于突破既得利益，真正让改革落地。”[7]改革关涉利益格局的调整与重构，既得利益者、特殊利益者和相对受损者直接或间接给深改工作带来极大挑战。然而，不能忽略部分既得利益者推动改革发展的可能性，既得利益者也可能变为改革者[8]。不同利益群体对改革持有不同态度，须寻找各方利益最大公约数，实现突破既得利益阻力与寻找各方利益最大公约数的有机耦合，达成改革共识。

突破既得利益阻力，为县域深改移除“绊脚石”。一是转变政府职能，重视权力约束与规范，斩断权力和资本的利益链条。“动力释放取决于改革面对的问题所形成的阻力”[9]，突破固化的行政垄断既得利益生态链条，纵深推进改革。二是打破市场垄断，优化营商环境，净化既得利益赖以存在的环境。三是强化多主体、多方法、多渠道监督，全面监控阻碍改革的不良行为。四是具体问题具体分析，区别对待持不同态度的既得利益者。对拥护改革的既得利益者，以不违背改革目标为前提保障其合法利益并适当补偿其因改革而受损的合法利益。

寻找各方利益最大公约数，为县域深改砌筑“垫脚石”。一是加大宣传力度，既要宣传改革的重要性和必要性，也要宣传其紧迫性和好处，让不同群体都正确认识改革、积极支持改革、主动参与改革和努力推進改革。二是建立健全基于损益划分的合理性的利益补偿机制。县域深改既会增进人民群众的整体福祉，但也会使部分利益既得者受损。为砌筑长效改革共识，应适度对初次分配中的利益受损者进行补偿，不过这种补偿机制具有相对性，仅在推进改革遭遇强烈阻力进而影响改革大局时有其必要。改革涉及利益格局的重构，补偿机制须满足该前提，否则将失去改革意义。

（二）党对改革统筹领导与人民群众主体作用的有机耦合

实践表明，党的统筹领导是全面深化改革的根本政治保证，只有坚持党对改革统筹领导，才能摆脱干扰，化解各种矛盾，正确把握改革方向，使改革沿着中国特色社会主义道路前进。“改革开放是一场深刻革命，必须坚持正确方向，沿着正确道路推进。在方向问题上，我们头脑必须十分清醒。”[10] 改革越纵深推进，矛盾和难题越多，形势和环境越复杂，越需要坚持党对改革统筹领导，须做到：一是强化党自身组织建设和能力建设，增强改革内聚力和引导力，基于新一轮党和国家机构改革的部署，各级党委应建立与中央对应的全面深化改革委员会，全面把握改革局势，做好改革部署，统筹领导各方改革力量，有序推进改革全面深化。二是主要党政领导要切实做好改革规划部署，亲力亲为。在规划部署上，要将改革摆在重要位置，列入党政工作主要议程，正确解读贯彻中央、省、市改革精神，并及时根据县域实际规划和部署改革任务。在亲力亲为上，要切实做到“四个亲自”，亲自抓思路、亲自抓调研、亲自抓推进，重大改革和关键改革要亲自抓推进工作。

习近平总书记指出：“没有人民支持和参与，任何改革都不可能取得成功。”[11]正因如此，县域深改要充分发挥人民群众的主体作用，听人民之诉求，采人民之意见，集人民之智慧，最大限度地释放改革红利，惠及千家万户。切实有效地发挥人民群众的主体作用应该做到：一是正确认识“人民群众是改革的主体”这一命题。人民群众的获得感是评价改革成效的标准，人民高不高兴，人民满不满意，人民答不答应，人民是否拥有实实在在的获得感，这都直接反映改革工作成效。因此，党政领导干部应从人民群众的根本利益出发进行改革规划。二是通过媒体宣传和政策引导，扩大改革群众知晓度，鼓励、支持、引导人民群众积极参与改革实践，强化改革共识，增强改革动力。

（三）统筹协调与重点突破的有機耦合

改革讲究系统性、整体性和协同性，应将马克思主义唯物辩证法合理运用于改革实践。改革越深入，越需要统筹协调，再加上改革内外部环境复杂多变，单兵突进难以取得成功，统筹谋划和协同推进是必由之路。首先，要加强上级顶层设计与下级改革实践的协同互构。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十六次会议上明确地指出：“既抓改革方案协同，也抓改革落实协同，更抓改革效果协同，促进各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰，朝着全面深化改革总目标聚焦发力。”[12]其次，保持县域各项改革的动态平衡。改革可划分为自创类改革、承接类改革和试点类改革，相对而言，自创类改革占比较少。因此，必须解放思想，提升自主创新能力，开创更多符合县域实际的自创类改革。同时，改革也可划分为经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等类型的改革。目前，相对于经济体制改革，其他改革因牵涉面广，所受改革阻力、改革成本和改革风险也更大，占比也相对较少。此外，县域改革还可划分为增量改革和存量改革。增量改革通过做大“蛋糕”即创造新的增量来满足每个人的利益需求，从而使每个人的福利都能在改革中有所增进，这是一种“帕累托”改进。存量改革是对利益存量的重新分配，实质是改革旧体制，创新制度，应重视各项改革的动态平衡。

习近平总书记指出：“改革需要整体推进，但不能是平均用力、齐头并进，而是要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，注重抓重要领域和关键环节。”[13]县域改革环境复杂，改革基础有限，将有限资源分散使用，易导致改革难以深化，通常形成浅层次和碎片化改革，改革成效不高且溢出效应弱化。除此之外，泛化改革或将增加改革成本和导致信任危机。因此，县域深改应坚持“整体布局、协同推进”和“突破重点、抓住关键”相结合的原则。目前，县域深改重难点在于设定合理改革议程，须系统考察各领域改革的重要性、紧迫性和可行性。一是补齐短板型改革，对于不敢改、浅改、改不好和亟待改的改革，应兼顾全局，重点切入，灵活调整。二是夯实基础性改革，基础性改革在县域深改起四梁八柱的作用，是改革全面深化的基础和条件，应重点关注，及时推进。三是狠抓关键性改革。从整体与部分关系视角出发，部分改革或改革部分环节对县域改革的整体起主导和关键作用，应予以重视，重点突破。

总的说来，县域深改既需要从宏观上对改革进行全局性规划和整体性布局，也需要认真厘清和合理安排改革的先后次序，实现统筹协调与重点突破的有机耦合。

（四）依法改革：建立健全科学有效的改革法律体系

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调。”[14]这意味着全面深化改革的思维转换，要用法治思维和法治方式引领改革的全面深化，逐渐建立起具有系统性和科学性的改革法。

建立健全改革法有其现实依据。一是改革的合法性建构。作为法治国家政治伦理的根基，《宪法》具有最高权威，为使改革不偏离《宪法》的根本规定，有必要基于《宪法》构建改革法，以实现改革的革命性与改革的合法性之间的平衡，真正实现改革有法可依。二是改革的风险性防控。诚如前述，改革具有革命性，改革风险难以完全消除，越是进入深水区，风险越呈倍增趋势。因此，为确保改革顺利进行，为实现既定改革目标，必须对改革风险进行有效防控，而制定改革法是构建风险防控机制的核心环节，必须加以重视并及时推进。

建立健全改革法有其实践路径。加强改革立法，实现改革的有法可依，其根本目标在于使改革走上制度化和法制化的道路，进而实现可持续性改革。要顺利达成这一目标，须做到：首先，从全面深化改革全局，系统规划改革法。加强改革法的建构与完善，能够引领推动改革，基于改革具有的复杂性特征，须从全面深化改革全局视角进行统筹规划，增强立法的系统性。一是要关注重点领域的改革立法，抓主要矛盾。全面深化改革，新在全面，改革领域众多，须区分轻重缓急，尤其要重视那些人民群众最关心、利益牵扯面最广的改革领域，实现重点领域首先立法，为该领域改革的推进提供法律保障。二是要甄别现有过时的法律规章制度，尤其是那些对改革起阻滞作用的，应坚决废止，要勇于破除旧有体制机制，为改革扫清障碍。其次，以改革法为基本参照合理制定配套法。改革是一项系统性的浩大工程，涉及方方面面，除了改革的核心领域的立法工作，还应加强其相关领域的配套立法工作，细化改革立法工作，为改革的有效展开提供全方位的法律保障。只有建立健全改革法律体系，才能真正彰显改革的合法性，这不仅有助于规范改革人员的行为，而且还为改革人员提供了相关法律支持，增强其改革的自觉性和自信心。

（五）以评促改：重视第三方评估机构的改革评估

改革既需要顶层设计，也需要逐级贯彻落实。改革成效的大小就取决于改革的落实力度，评价改革有两条标准，即是否促进经济社会发展，是否给人民群众带来实实在在的获得感。为使改革精准有效，应重视改革的系统评估，构建倒逼机制，以评促改，进而激发改革动力，重点突破全面深化改革中的“中梗阻”难题，并不断地扩大改革红利的覆盖面和溢出效应。

此前，由于第三方参与全面深化改革评估的时间较短、经验较浅、程序较杂、方法较少，在改革逐渐进入深水区时遭遇了许多新难题，因此在新形势下强化以新的改革理念为方向、以新的改革方法为指导的第三方评估十分必要。一是明晰第三方评估在改革中的角色定位，在新颁布的法律中充分突出其合法性和相对独立性，为构建第三方参与全面深化改革评估的长效机制和第三方公正、客观地参与改革评估提供有效的法律保障。二是依法监管和规范第三方评估机构的各项评估工作。第三方评估机构作为全面深化改革成效评估的嵌入机制，必须促使其走健康发展之路，增强评估的科学性、客观性和可持续性。因此，必须对其进行合理规范，提高准入门槛，加强资质审查。三是加强党政部门接受改革评估的协同体系建设。要实现评估的客观性和有效性，就要以客观事实为依据，因此要明确党政部门的责任与义务，实时公开相关信息，避免因信息不对称而形成改革阻滞或形式主义改革。四是构建评估结果科学运用体系，在改革中发现新问题、开辟新思路、寻找新方法，加强经验反思和思维转换，实现改革的可持续深化。构建改革奖惩机制，对于行之有效的改革，要充分肯定与合理激励，并总结成功的经验;对于鲜有裨益的改革，要严厉批评和有效惩罚，并认真反思失败的教训。

县域深改，不仅要重视改革的宏观部署，而且要厘清改革的目标和价值导向。建立健全科学的县域深改评估机制，有助于夯实改革基础、提高改革认知、完善改革制度、把握改革成效，对改革的全面深化具有重要的现实意义。

四、结语

改革有其现实逻辑、历史逻辑和理论逻辑，拒斥改革将阻碍生产力发展并消解其原动力作用，使得社会主义建设和发展丧失内在动力。县域深改作为国家改革发展战略的重要构件和关键环节，须以现实为依据、以历史为参考、以理论为支撑，在变动社会中保持动态调整，夯实改革基础，强化改革认识，完善改革制度，提升改革成效，实现改革的目的性和规律性的耦合效应。在破解县域深改困境的同时，融合改革发展动力机制，用改革的办法推进改革。

参考文献：

[1] 中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2020[M].北京：中国统计出版社，2020：1.

[2] 深入扎实抓好改革落实工作  盯着抓反复抓直到抓出成效[N].光明日报，2016-02-24（1）.

[3] 以更大的决心和气力抓好改革督察工作  使改革精准对接发展所需基层所盼民心所向[N].光明日报，2016-07-23（1）.

[4] 世界银行、国务院发展研究中心联合课题组.2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会[M].北京：中国财政经济出版社，2013.

[5] 张福运.关于改革动力的回顾与思考[J].毛泽东邓小平理论研究，2010（9）：24-29，55.

[6] 劉先春，王小鹏.新时期全面深化改革的动力困境与对策探析[J].思想政治教育研究，2014（5）：5-9.

[7] 中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2014：42.

[8] 张维迎.既得利益也可能变为改革者[J].领导文萃，2014（5）：25.

[9] 龚培河，万丽华.全面深化改革的动力解析[J].中国特色社会主义研究，2017（4）：58-62.

[10] 习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：67.

[11] 习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[J].求是，2014（1）：3-6

[12] 抓好各项改革协同发挥改革整体效应  朝着全面深化改革总目标聚焦发力[N].光明日报，2016-02-27（1）.

[13] 全面深化改革向纵深推进[N].人民日报，2017-03-04（10）.

[14] 把抓落实作为推进改革工作的重点  真抓实干蹄疾步稳务求实效[N].人民日报，2014-03-01（1）.

[责任编辑：杨  彧]

Research on Practical Dilemma and Countermeasures of Comprehensive Deepening Reform at the County Level

——A Case Study on Progress and Effectiveness Evaluation of Comprehensive

Deepening Reform in the City J in Province S

Liu Lin

Abstract： County government is a basic unit of the national political system. Comprehensive deepening reform at the county level is a key link in the overall national reform strategy. At present， there are still many practical dilemmas in the comprehensive deepening reform at the county level， which are manifested as： The foundation of reform remains “uneven”; the understanding of reform is “superficial”; the system for reform is “not yet fully in place”; and the effectiveness of reform is “lower than expected”. There are deep-rooted reasons for these dilemmas in the reform at county level： First， the revolutionary nature of reform contradicts the selfishness of those with the vested interests. Second， the dual duality of the reform subject makes it difficult to effectively match the new requirements of county reform. Third， it is determined by the internal logic of comprehensive deepening reform. Fourth， there is a lack of a legal system to support systematic reform. It requires a holistic approach to get out of the dilemma of comprehensive deepening reform at the county level. For this purpose， we must realize the organic coupling between breaking through the resistance of those with vested interests and finding the greatest common interest of all parties， between the overall leadership of the Communist Party of China on reform and giving full play to the principal role of people， as well as between overall coordination and making key breakthroughs. In addition， we must reform in accordance with the law to establish and improve a scientific and effective legal system for reform; we also need to promote reform through evaluation and attach importance to the reform evaluation by the third-party evaluation agencies.

Key words： county-level; comprehensive deepening reform; practical dilemma; organic coupling; third-party evaluation