农村生态环境治理中的农民参与能力研究

李菲 孙艺榕

[摘 要] 提升农村生态环境治理中的农民参与能力是维护农民环境权益的内在要求，是实现农民有效参与农村治理的重要保证，也是加强农村生态文明建设的应有之义。文章通过分析农民参与能力结构，从制度、组织、文化、意识和渠道五个维度探讨农民参与能力提升的主要瓶颈。在乡村振兴背景下，可从健全公众参与激励制度、支持农村环保组织发展、培育农村参与型治理文化、提高农民环境主体意识、发挥新媒体渠道优势等方面提升农民参与能力。

[关键词] 农村;生态环境;农民;参与能力

[中图分类号] D035    [文献标识码] A    [文章编号] 1673-8616（2021）05-0072-08

党的十九大报告指出，要着力解决突出环境问题，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。由此可见，农村生态环境治理引入农民参与势在必行。然而，受自身政治知识、环保知识和社会资源所限，农民群体普遍参与能力不足，导致现阶段农村生态环境治理中的农民参与呈现被动参与、末端参与、无序参与的不理想状态，农民参与作用尚未充分发挥。如何切实有效地提升农民参与能力，不仅是黨和国家关切的热点问题，也是理论工作者肩负的责任。目前，国内学者主要从农民参与的现状、农民参与的影响因素以及促进农民参与的具体途径展开研究。李咏梅、黄云凌认为，农民对于农村环境治理的关注度较高但参与度不足[1-2]。丁太平等人提出参与成本与收益、公众对政府的信任及环境治理评价对公众的参与意愿有显著影响[3]。李芬妮等人提出外出务工、村庄认同对农民参与环境治理具有正向作用[4]。黄森慰等人提出应通过设立激励机制引导农民参与环境治理[5]。杜焱强等人认为政府应着力培育农村组织，通过还权赋能的机制破除农民参与缺位的困境[6]。上述研究为本文提供了重要的借鉴，但其中关于农民参与能力的论述较为欠缺。为弥补以上研究的不足，本文通过分析农民参与能力的主要结构、发展瓶颈以及提升路径，以求为破除农民参与困境提供理论依据。

一、提升农村生态环境治理中农民参与能力的价值意蕴

农民与农村生态环境关系密切，一方面，农民原始粗放的生产生活方式易对农村生态环境造成破坏;另一方面，农村生态环境质量的改善将显著提升农民生活幸福感。农民天然“在场”的特点使其对农村生态环境的恶化和改善具有最直接、敏锐的感知能力。因此，只有切实提升农民参与能力，才能为农村生态环境治理注入强劲持久的动力。

（一）维护农民环境权益的内在要求

1972年联合国发布的《人类环境宣言》，首次公开承认了公民环境权，此后，一些国家陆续开展对公民环境权的立法实践，如葡萄牙等国。学界普遍认为公民环境权包括对环境的使用权、知情权、参与权和受到环境侵害时向有关部门请求保护的权利[7]。在我国，保护公民环境的权利散见在一些法律法规之中，没有形成体系，且农民对环境权的知悉度还较低。因此，提升农民参与能力有助于农民知悉和维护自身享有的环境权益，促进生态环境治理农民参与实践的发展。

（二）实现农民有效参与的重要保证

当前农村生态环境治理农民参与表现出被动参与、事后参与、无序参与的不理想状态。被动参与表现为农民参与环境治理的主动意识不强，参与意愿低迷。事后参与是指生态环境遭到破坏后，农民为维护环境利益通过信访、举报等方式向相关部门寻求帮助。这种参与行为仅停留在事后恢复阶段，未能涉及事前预警和事中干预，发挥的作用极其有限。无序参与表现为由生态环境问题引发的“信访洪峰”和群体性事件，农民由于缺乏公众参与的政治知识和政策行为的理性判断，受到外界情境刺激时容易产生非理性行为，进而影响政策执行进程和社会正常运行秩序。因此，农民参与能力的提升是推动农民依法、理性、有序参与农村生态环境治理的重要保证。

（三）加强农村生态文明建设的应有之义

总的来说，我国部分地区农业生产尚未脱离传统的粗放式的生产模式，化肥、农药、地膜过量使用造成面源污染，随着城市工业的转入，农村生态环境面临农业污染和工业污染的双重危机。同时，农村地区垃圾种类复杂、量大分散、收运困难，单纯依靠政府收集、转运、处理，缺少后期维护容易造成农村脏乱差现象的反弹[8]。究其本源，农村生态环境问题主要是农村发展方式和农民生活方式问题。因此，要引导农民树立生态文明理念，在日常生活和农业生产活动中注重保护自然生态环境，自觉践行绿色农业生产，以实际行动助力农村生态文明建设。

二、农村生态环境治理中农民参与能力的结构分析

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，实现农村生态宜居。农村生态环境治理目标的实现必然要求农民参与能力的调整和优化，以适应新时期农村改革需要。具体来说，农村生态环境治理中农民参与能力可细分为以下几种能力。

（一）生态环境素养的认知和践行能力

生态环境部2020年公布的“中国居民环境与健康素养调查结果”显示，我国农村居民环境与健康素养水平仅为8.1%，农民总体环境素养水平较低[9]。这一现状与农村生态环境保护需要农民参与的属性和时代要求不相适应，农民环境素养亟待提升。农民提升生态环境治理参与能力，首先，必须对新时代生态环境文明理念形成清晰正确的认知，树立人与自然和谐共生、绿色发展的理念。其次，要形成应对大气、土壤、水、噪声等生态环境污染问题的科学认知和预防意识，能够正确认识并积极应对环境问题，并在实践中避免采取破坏生态环境的行为。最后，要将生态环保理念内化为绿色生活观念，外化为绿色生产行为，进而贯穿于参与农村生态环境治理的行为规范中。因此，具备一定的生态环境素养的认知和践行能力，是农民参与生态环境治理的先决条件。

（二）现代公民权利和义务的平衡能力

要实现从“传统农民”向“现代公民”的转变，必须要培育广大农民树立现代公民意识，养成现代公民基本的权利和义务观。农民要具备生态环境权利和义务的平衡能力，一方面，要通过行政渠道、运用法律手段，充分行使自己对生态环境的知情权、表达权、参加权、监督权;另一方面，农民要自觉承担保护生态环境的公民义务，将自身对美好生态环境的需求转换为参与生态环境治理的动力。在脱贫攻坚取得伟大胜利的时代背景下，农村经济快速发展，农民生活逐渐富裕，广大农民群众的需求从“求温饱”转向“求环保”，现实中，农村生态环境治理的个人层面存在权利和义务失衡的状态，表现为农民对享受美好生态环境的权利意识日益觉醒，对奉行保护生态环境的义务观念持续低迷。因此，要加强农村地区的民主法制观念宣传，增强农民对农村生态环境的权利意识和责任意识，注重生态环境保护义务的承担，促进实现权利和义务的统一。

（三）对参与渠道的接受和利用能力

为了保障农村生态环境治理农民参与的有序性和有效性，农民需要熟悉并能够合理运用公众参与渠道。当前农民群体参与农村生态环境治理的渠道主要包括社情民意调查、环保宣传活动、信息公开、网络平台互动、行政听证、信访等。农民可以通过社情民意调查表达对环境决策规划的态度和观点;可以通过参与环保宣传活动学习生态环境知识、提高生态环境素养;可以通过环境信息公开和听证制度获取环境质量信息、环境治理项目、环境政策变动等;可以通过网上政务平台实时进行信息查阅、留言咨询、投诉建议、意见征求等;可以采用书信、电话、电子邮件、走访等多种方式向受访单位和部门说明情况、表达意见、请求解决问题。由此可见，各类参与渠道在适用范围、参与方法、作用效果上不尽相同，农民应增强对行政管理的了解，熟悉公众参与渠道并有效运用以便更加有序、有效地参与农村生态环境治理。

（四）应用新媒体参与治理的技术能力

新媒体时代，各级生态环保部门积极开展电子政务建设，充分利用政务网站、政务微博、微信公众号等自媒体，发挥其传播广泛、使用便捷、形式多样、反馈及时的优势，探索出政务网站、微信问政、微博问政、电视问政、市长信箱等多种新媒体参与方式，为农民参与生态环境治理提供了高效、便捷、多样化、低成本的参与渠道。农民作为农村生态环境治理影响最广泛、最直接的群体，应尽快适应新媒体发展趋势，熟练运用政务网站、微信、微博等平台进行信息查询、意见征集、沟通交流、互动反馈，提高参与的及时性和灵活性，降低参与的经济成本和时间成本。“互联网+”时代背景下，应用新媒体参与生态环境治理已经成为农民参与能力的重要组成因素，其对农民参与能力的技术支撑作用将随着电子政务的深入开展而日益突显。

（五）依法表达意见和建议的诉求能力

生态文明体制改革背景下，各级生态环保部门在环境信息公开、环境影响评价、社会稳定风险评估等领域下足气力，我国生态环境保护公众参与体系不断完善。然而，生态环境治理公众参与制度化建设程度与农民参与能力水平并非同步增长，因生态环境问题引发冲突的现象时有发生。加快促进农民参与能力提升以适应生态环境治理体系发展步调，形成既充满活力又合理有序的公众参与局面是当前生态环境治理创新的重要目标。鉴于此，应加强对农村地区的法制宣传，使农民树立学法、知法、守法、懂法、用法的法制观念，引导农民以制度化、规范化的方式表达环境利益诉求，避免采取罢街拦路、非法聚集等行为扰乱社会正常运行秩序。

三、农村生态环境治理中农民参与能力提升的主要瓶颈

（一）公众参与激励制度不健全，对农民群体引导支持乏力

2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第十一条规定，政府应对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人予以奖励。此后，多个省市出台了环境违法行为有奖举报办法，有效激发了公众参与生态环境保护的热情，但环境污染举报制度未能全面覆盖公众参与的方式和途径。公众主动由此到环境决策中不仅需要花费时间、精力，还要承担由此产生的交通、食宿等费用，这在一定程度上削弱了公众的参与热情。尤其是在广大的农村地区，维持生计是农民的头等大事，有的农民即使意识到保护生态环境的重要性，也无暇参与，即便有参与意愿，但较高的参与成本也会降低其参与的积极性。农村生态环境治理需要实行激励参与、救济参与，然而现行公众参与激励制度尚不健全，对农民参与生态环境治理的引导支持不足，这在很大程度上削弱了农民参与环境治理的意愿。

（二）農村环保组织发育缓慢，制约农民参与组织化发展

农村社会资源整合不足，农村环保组织数量少、力量薄弱导致农民参与生态环境治理缺乏组织依托，农民参与行为呈现出无序性和分散性的特点。近年来，得益于民主观念的发展和政府的政策扶持，我国民间环保组织日益发展壮大，广泛活跃于环境治理领域，成为环境治理的重要组成力量。但由于法律地位不够明确、资金来源紧张、社会资源组织能力不足，民间环保组织在环境治理中发挥的作用较为有限。此外，现阶段根植于农村的民间社会组织和致力农村生态环境保护的专业组织在数量上严重不足，与此相对的是，农民群体数量庞大且文化程度普遍不高。由于环保知识、权利意识、政治知识较为欠缺，农民参与行为呈现出滞后参与、分散参与、无序参与的特征。现实中农民即使有了生态环境方面的诉求和参与治理的意愿，却很难找到可以依托的专业化组织，这在一定程度上造成了农民参与的非制度化和无序性。

（三）农村参与型治理文化缺失，农民参与受小农思想禁锢

当前，农村经济发展和社会结构正处于转型期，乡村治理呈现新旧观念交织的现象。近年来，地方政府在农村地区大力开展社会主义核心价值观、法治理念、生态环保理念等科普宣教工作，在革除农村陋习歪风、推进文明乡风建设方面取得了明显成效。但是，在构建农村参与型治理文化上还有待提高。农村生态环境治理实践中，“政府干、百姓看”的状况屡见不鲜。究其原因，这是传统农业社会遗留下来的“小农思想”制约了农村生态环境治理公众参与的步伐，虽然封建思想逐渐分崩瓦解，但是“多一事不如少一事”“各扫门前雪”等老旧观念仍然深刻影响着许多农民的行为。农村生态环境治理中，农民担心“枪打出头鸟”“不想出头”“不愿出头”。在这类农村社会文化冲击下，农民对于生态环境治理表现出了消极的参与态度。

（四）农民环境主体意识淡薄，参与环境治理动力不足

农村生态环境作为典型的公共物品，具有很强的正外部性，农民不参与生态环境治理也能够从政府或他人的治理行为中受益，从而在治理过程中很容易出现“搭便车”行为。在“搭便车”心理作用下，农民参与集体环境治理的意愿逐渐衰弱，追求个人利益的心理加速膨胀。为了使农业效益达到最大化，不少农民选择大量使用化肥、农药、地膜来增加农产品产量，这些农业生产资料的不合理排放进一步加剧了农村环境污染。“搭便车”心理形成的根源在于农民环境主体意识淡薄，没有意识到或选择性忽视自身肩负的环境责任，将农村生态环境质量的改善全部寄托于政府的环境治理工作。2014年《全国生态文明意识调查研究报告》显示，70.7%的受访者认为政府和环保部门是生态文明建设的责任主体，由此可见，公众的生态文明意识表现出了较强的“政府依赖性”[10]。现实中，一些农民对农村生态环境治理项目或实施效果不关心，对政府动员及治污政策采取消极应付的态度，他们成了农村生态环境治理的局外人和旁观者，农村环境治理呈现出“政府干、百姓看”的窘境。

（五）新媒体参与渠道推广力度不够，网络参与作用尚未充分显现

在当今数字化、网络化、信息化时代，新媒体已经成为各级生态环保部门发布环境信息、征集群众意见、促进官民互动的主要媒介，新媒体的广泛应用为农民参与生态环境治理提供了便捷化、低成本的参与渠道。在“宽带下乡”“电脑下乡”等国家补贴政策的实施下，农村网络普及率逐年攀升，农村网民规模持续扩大，这为农民网络参与提供了良好的基础条件。但是，目前环保部门对新媒体参与生态环境治理功能的推广应用力度较小，新媒体渠道的参与功能局限于信息公开，主要用于发布环境政策、公布环境状况信息、宣传环保知识、报道时政新闻等，新媒体参与生态环境治理的功能有待深化。尤其是针对农村地区的宣传推广力度不足，农民运用网络参与生态环境治理的意识不强、方法不新、能力不足，参与途径仍以传统的书信、电话、上访为主，新媒体对农村群体参与生态环境治理的助力作用有待提升。

四、农村生态环境治理中农民参与能力的提升路径

（一）健全公众参与激励制度，激发农民参与热情

公众参与农村水环境治理离不开地方政府的引导和激励。政府及环保部门可以通过物质激励、精神激励、文化激励相结合的方式激发农民参与农村生态环境治理的热情。首先，完善公众参与物质保障，除了对举报环境污染行为实行奖励，还应对参与听证会、座谈会，参加环保宣传活动的农民发放交通补贴和餐补，对于路途较远的农民还应帮助解决其住宿问题。其次，注重发挥精神激励的作用，对积极参与农村生态环境治理的个人或组织进行表彰，并加大对其事迹的宣传，通过身边的真实案例引导当地农民参与生态环境治理。最后，创新文化激励模式，通过设立环境保护公众参与积分制激发农民参与热情，农民生态环境治理参与行为可获得相应的环保积分，如参加环保宣传活动、民意调查、听证会、座谈会等，积分可用于兑换日常生活用品、免费健康体检、优先入住养老院等，以积分制推动当地形成积极参与的治理文化发展，营造生态环境治理农民主动参与的浓厚氛围。

（二）支持农村环保组织发展，为农民参与提供组织化平台

农村环保组织是培育农民参与能力和促进农民参与生态环境治理的重要组织平台。农村环保组织是乡村治理的内生组织资源，能够促进农民组织化参与、管理、维权，整合农民利益、规约农民行为、维护农民权益[11]。农村环保组织扎根农村，能够深入了解农村生态环境问题，农村环保组织的非官方性使其在与农民接触中具有天然的亲和力，能够充分倾听农民环境诉求，有效化解生态环境问题引发的社会矛盾。农村环保组织的专业性能够规约农民无序参与行为，为农民参与提供组织化平台。乡村振兴背景下，农村生态环境治理需要充分整合农村社会闲置资源，培育一批源于农村、建设农村、服务农村的环保组织。地方政府可以通过政府购买服务、税金减免等方式向环保组织提供政策、资金等方面的支持，引导其在环境公益、环保宣传、生态保护、农民维权中发挥作用。

（三）培育农村参与型治理文化，打造农民参与的社会生态环境

在生态环境治理中，培育参与型治理文化有利于加强环境政策执行的社会监督，保证生态环境权益的公平分配;有利于提高环境政策对农民环境需求偏好回应的精确性和有效性;有助于催生农民参与行为，推动当地公众参与氛围的形成。培育农村参与型治理文化需要在地方政府、学校、村委会、社会组织中形成合力。地方政府要加快完善生态环境公众参与制度，联合学校加强生态环保理念和民主法治观念的宣传教育，村委会要充分发挥直接民主的优势，在维护农民环境权益、提高农民环境素养、传播和普及参与型治理文化上做文章，拓展农民直接参与农村环境治理的渠道和方式。社会组织要充分发挥组织公众力量、表达意见建议、参与协商治理的作用，共同打造农民积极参与、多方协同治理的良好社会生态。

（四）提高农民环境主体意识，为农村生态环境治理贡献力量

农民环境主体意识包括环境保护意识、监督意识、维权意识等。提高农民环境治理的主体意识，应从以下两方面着手。一是要推动生态环保宣传教育进农村，培养农民树立环保理念。通过举办环保知识讲座和其他各类座谈会等方式，消除农民“环境冷漠”心理，增强农民环保知识储备，引导农民在日常生活和农业生产活動中注重保护生态环境。二是要通过开展形式丰富的农村生态文明建设活动，增强农民环境参与感。如生态庭院评比、星级环境文明户评选、优秀乡村生态环保志愿者评选等群众性生态文明建设活动。让农民在参与乡村生态环境建设过程中增强参与感、获得感，提高农民主体意识，为农村生态环境治理贡献力量。

（五）充分发挥新媒体渠道优势，提升农民网络参与能力

新媒体是互联网时代促进农民参与生态环境治理的重要媒介和工具。各级地方政府和社会组织应顺应新媒体繁荣发展趋势，加快农村地区新媒体参与渠道的推广和普及。通过在政务大厅、村委会等张贴公告栏，分发宣传册等方式，增强农民对政务网站、政务微博、政务微信的关注度和知晓度，以组织村民集体学习、举办座谈会和讲座等方式提高农民应用新媒体的技术能力。同时，加大对新媒体参与渠道功能的开发应用，提高参与的互动性、趣味性和实用性，发挥新媒体的多样化优势，通过文字、图片、音频、视频多种表现方式进行环境信息公开和环保科普宣传，以农民群体喜闻乐见、简明易懂的方式宣传环境政策、信息，让生态环境信息公开更加“接地气”。

参考文献：

[1] 李咏梅.农村生态环境治理中的公众参与度探析[J].农村经济，2015（12）：94-99.

[2] 黄云凌.农村人居环境整治中的村民参与度研究：基于社区能力视角[J].农村经济，2020（9）：123-129.

[3] 丁太平，刘新胜，刘桂英.中国公众环境治理参与群体的分类及其影响因素[J].上海行政学院学报，2021（1）：69-82.

[4] 李芬妮，张俊飚，何可.农户外出务工、村庄认同对其参与人居环境整治的影响[J].中国人口·资源与环境，2020（12）：185-192.

[5] 黃森慰，唐丹，郑逸芳.农村环境污染治理中的公众参与研究[J].中国行政管理，2017（3）：55-60.

[6] 杜焱强，刘诺佳，陈利根.农村环境治理的农民集体不作为现象分析及其转向逻辑[J].中国农村观察，2021（2）：81-96.

[7] 吕忠梅.再论公民环境权[J].法学研究，2000（6）：129-139.

[8] 宋国恺，李岩.村民主体视角下农村人居环境问题成因及整治路径分析[J].福建论坛（人文社会科学版），2020（2）：191-200.

[9] 中华人民共和国生态环境部.首次中国居民环境与健康素养调查结果[R/OL].（2020-08-10）[2021-04-25].http：//www.mee.gov.cn/ywgz/fgbz/hjyjk/202008/t202008/0  793281.shtml.

[10] 中华人民共和国环境保护部.全国生态文明意识调查研究报告[R/OL].（2014-03-04）[2021-04-26].http：//www.eedu.org.cn/news/envir/homenews/201403/94885.html.

[11] 张锋.农村社会组织参与农村社区治理的利益机制与制度建构[J].学习与实践，2020（8）：96-104.

[责任编辑：丁浩芮]

Research on Farmers Participation Capacity in Rural Ecological

Environment Management

Li Fei  Sun Yirong

Abstract： Capacity building for farmers participation in rural ecological environment management is an intrinsic requirement to safeguard their environmental rights and interests and an important guarantee for farmers to effectively participate in rural governance. This paper analyzes the structure of farmers participation capacity and discusses the main bottlenecks of capacity building for farmers to participate from five different dimensions such as institution， organization， culture， awareness and channels. In the context of rural revitalization， farmers participation capacity can be strengthened through improving the incentive system for public participation， supporting the development of rural environmental protection organizations， fostering a participatory governance culture in rural areas， improving farmers awareness of environmental protection and taking the advantages of new media channels.

Key words： rural area; ecological environment; farmer; participation capacity