关于促进脱贫地区乡村振兴若干问题的对策建议

巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接专题研究班班级写作组

编者按：

根据农业农村部2021年干部培训工作的统一安排，4月19 —23日，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接专题研究班在农业农村部管理干部学院举办，来自部系统33名司处级干部、7名部分省市区党委农办、农业农村厅（委）相关处室负责人参加培训。专题研究班采用专题讲座、案例教学、学员论坛等多种教学方式，引导学员提出问題、查找原因、创设建议，取得预期成果。专题研究班坚持问题导向，围绕推动脱贫地区特色产业可持续发展、乡村建设、完善防止返贫监测和帮扶机制、做好领导体制和工作机制有效衔接等问题深入研讨交流，形成1篇班级研究报告、4篇小组研究报告和31篇学员个人千字文，为部党组和有关司局提供决策参考。现刊发班级研究报告和部分优秀学员个人千字文，供学术界和政策研究者参考。

农业农村部管理干部学院党政人才培训部

摘 要：做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接对于加快推进脱贫地区乡村全面振兴至关重要。针对产业发育程度低、科技和人才支撑不足、联农带农机制不健全、产业扶持政策针对性不强等产业发展问题，应牢固树立可持续发展理念、挖掘乡村产业发展增值空间、推进生产经营方式重大变革;针对基础设施和公共服务薄弱、农民参与度不高、后期运营维护不到位等乡村建设问题，应从实际出发制定村庄规划、前瞻性地谋划乡村建设、尊重农民主体地位和健全农民参与机制、健全后续运维管护机制;针对监测对象范围不清晰、工作机制不健全、技术手段不完善等返贫监测帮扶问题，应合理确定动态监测对象和范围、完善动态监测预警工作机制和方法、制定多方面联动的合作帮扶预案;针对领导体制未理顺、工作机制合力不足、考核评价机制缺失等有效衔接问题，应构建责任清晰、牵头抓总的乡村振兴领导体制，完善上下联动、衔接有序的乡村振兴工作机制，建立指标科学、激励有效的乡村振兴考核机制。

关键词：巩固脱贫攻坚成果;有效衔接;乡村振兴

2021年4月19—23日，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接专题研究班在农业农村部管理干部学院顺利举办。专题研究班重点围绕推动脱贫地区特色产业可持续发展、乡村建设、完善防止返贫监测和帮扶机制、做好领导体制和工作机制有效衔接等问题深入研讨交流，形成对策建议。

一、推动脱贫地区特色产业可持续发展的建议

培育和壮大乡村特色产业前景广阔、大有潜力，但存在产业发育程度低、科技和人才支撑不足、联农带农机制不健全、产业扶持政策针对性不强等问题。为此，建议如下：

（一）牢固树立可持续发展理念

一是让“绿色”成为乡村产业发展底色，确保生态可持续。充分发挥脱贫地区独有的“绿水青山”生态价值，探索人与自然和谐共生新方案，建成一批生态宜居的美丽乡村示范县、示范村，连点成线、串线成面，把美丽生态变成美丽经济。二是将“人文”作为乡村产业发展底蕴，确保文化可传承。植根于当地独有的人文环境“小气候”，坚持传承农耕文化、地域文化和民俗文化，保护文化多样性，以乡村文化元素为资源，通过文化+，+文化等多种形式，做精文化产品、传统工艺等乡土特色产业，推动乡村特色文化产业与休闲旅游业相结合[1]。三是将“规模化”作为乡村产业发展方向，确保经济可持续。在每个脱贫县确定1—3个主导产业，围绕基础设施建设、全产业链开发等薄弱环节和突出短板，谋划实施一批重点工程项目，发展规模经济。统一规划脱贫村和非贫困村、脱贫户和非贫困户，发挥好县乡辐射带动作用，打造集中连片特色产业集群。充分考虑不同生态农产品价值实现路径，发挥政府在制度设计、经济补偿、绩效考核和媒体宣传等方面的主导作用，以及市场在资源配置中的决定性作用，建立健全生态农产品价值实现机制。

（二）挖掘乡村产业发展增值空间

一是引入新“三品一标”，发展特色种养业。将实施脱贫地区特色种养业提升行动作为重要着力点，利用知名电商平台、本地电子商务经营主体和直播卖货新媒体等网络销售渠道，努力打造“新三品”，扩大品牌影响力。坚持标准引领，加快制定特色农产品质量标准，大力推进标准提升，助推特色产业提质增效。二是强化科技帮扶。围绕特色产业规划、产品研发、质量安全、仓储物流、市场开拓、舆情监测等开展全产业链技术研发推广。探索建立脱贫地区产业发展大数据系统，实行农技推广人员“县管乡用、下沉到村”新机制，加快农业科技社会化服务体系建设。三是推动区域性一二三产业融合。在每个脱贫县建设至少1个现代农业产业园，延伸拓展产业链，将扶贫主导产业培育成带动脱贫和当地经济发展的支柱性产业。

（三）推进生产经营方式重大变革

一是加快补齐特色产业机械化短板。研发推广适合、经济、高效的脱贫地区特色产业机械设备，加大装备供给力度和政策倾斜力度。积极发展“新型经营主体+适度规模+全程机械化+综合农事服务中心”“新型经营主体+适度规模+信息化社会化作业服务”等农机推广模式。二是培育新型主体，提升联农带农能力。将扶持政策与联农带农效果紧密挂钩，加大联农带农能力强的新型经营主体在项目安排、示范评定、融资贷款、保险保费、用地用电等方面的政策倾斜力度。鼓励采取资产收益、生产托管、产品代销、有限合伙、共享经济等利益联结方式，稳定各类新型主体与小农户联结关系，支持农机作业、土地托管、农资供应、产品营销等农业生产性服务业发展。

二、推进脱贫地区乡村建设行动的建议

“十四五”规划明确提出要把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，但脱贫地区仍是推进乡村建设任务最重、难度最大和情况最复杂的区域，存在“千村一面”、基础设施和公共服务薄弱、农民参与度不高、后期运营维护不到位等问题，需加大扶持力度。为此，建议如下：

（一）从脱贫地区实际出发制定村庄规划

一是注意保留乡村历史特点与文化基因。规划制定既要体现“旧貌”换“新颜”，也要呈现“新容”展“新姿”。要将保护传承作为根本原则。改造提升类村庄重在改造农村公共基础设施和村容村貌。特色保护类村庄重在保护传统民居、历史建筑、民俗文化、自然和田园景观等整体空间形态。易地新建类村庄重在体现脱贫地区民族特色、地域特点和乡村特征。二是注重因地制宜科学性。要遵循村庄建设规律，不搞大拆大建。指导各地以县为单位统筹编制村庄规划，因地制宜制定规划标准，提高规划的科学性、针对性和可操作性，做到村庄功能布局合理、农房建设依规管理、村庄整治依规推进。三是健全责任体系。明确地方政府既是乡村建设资金筹集主体，也是规划设计和实施的组织主体。建立党委农村工作部门牵头抓总，农林水利、住建、自然资源、科技等相关部门各司其职的乡村建设工作协同推进机制。

（二）前瞻性地谋划乡村建设

一是加强基础设施建设补“硬件”。瞄准乡村全面振兴大目标谋划脱贫地区乡村基础设施建设的布局和重点措施。积极研发适合脱贫地区特殊地形、特殊气候、简便实用、低成本的技术设备，推进水电路气讯等基础设施提档升级，补齐生活垃圾、污水及厕所等公益性设施短板，支持5G、物联网等新基建向脱贫乡村延伸。二是健全乡村治理体系补“软件”。坚持先易后难、以点带面、示范引领、分类推进。深入学习浙江“千村示范、万村整治”、广东“贫困创示范、后队变前队”等先进经验，推广安徽金寨“积分制”、河北肥乡“六抓同构”、浙江宁海“村级小微权利清单”等优秀做法，带动脱贫地区乡村治理整体提升。三是整合社会力量汇聚合力。持续发挥东西部协作、对口支援、定点帮扶机制作用。以乡情乡愁为纽带，引导企业家、党政干部、专家学者、医生教师、规划建筑师等返乡入乡参与乡村建设行动。

（三）尊重农民主体地位和健全农民参与机制

一是激发农民参与内生动力。尊重绝大多数农民意愿，根据农民需求合理确定乡村建设项目优先顺序和标准，构建从规划、设计、施工、验收、维护全流程乡村建设参与体系[2]。二是创新群众动员和组织方法。推广安徽“爱心超市”模式、宁夏“三中心”治理经验[3]，发挥基层党组织核心作用和党员先锋模范作用，保障农民决策权、参与权、监督权，探索建立政府、村集体和农民共商、共建、共管、共评、共享的合作共赢机制。

（四）健全后续运维管护机制

一是落实管护责任。明确县和乡镇政府承担乡村建设项目管护责任，发挥农民、村自治组织和村集体经济组织作用，鼓励相关企业及社会化服务机构参与进来，积极发挥公众媒体的监督作用。二是完善管护方式。发挥群众自管和专人管护的各自优势，鼓励专业化、市场化管护，注重常态化巡查和责任制考核。三是落实资金保障。采取以奖代补、以物代补、先建后补等方式，鼓励通过乡企共建、村民自筹、政府专项等多种方式保障资金落实，构建多元化资金投入机制[4]。

三、优化完善防止返贫动态监测和帮扶机制的建议

防范和避免规模性返贫，既是巩固拓展脱贫攻坚成果必须牢牢守住的政治底线，也是脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的基础性前提。当前，还存在监测对象范围不清晰、工作机制不健全、技术手段不完善等问题。为此，建议如下：

（一）合理确定动态监测对象和范围

一是扩大产业返贫监测目标。监测经营主体。瞄准降低五年过渡期内可能出现的规模性返贫风险，增加脱贫地区劳动力外出就业、重点产业、龙头企业的情况监测，定期调度重点扶贫主体生产经营、履约履责、联农带农情况。监测产品市场。探索建立脱贫地区特色农产品产业发展台账，建立健全产业发展风险预警机制，积极开展市场研判和预警分析，及时发布病虫害、动物疫病等农业生产经营风险预警信息[5]。二是明确监测范围与类别。监测范围由国家每年确定一条底线，具体标准由各省根据本省情况以县为单元自行确定。通过对非贫困县、非贫困村全面排查及筛查监测，根据监测户情况，科学划定预警级别，确保不留盲区、不留死角。

（二）完善动态监测预警工作机制和方法

一是建立定期动态排查监测工作机制。充分发挥国家乡村振兴局牵头抓总的作用，建立一套相对完善的动态监测预警工作机制。建立省级返贫监测信息系统，实行全省数据信息常态化比对分析、筛选核实、监测预警。县（市、区）、乡（镇）、村（社区）承担发布预警主体责任，汇总分析返贫致贫风险，分类反馈，适时动态调整帮扶措施[6]。二是强化监测预警数字化支撑。从国家层面分批分级有序推进主责部门以及应急管理等其他部门有关信息联网和共享，定期集中研判规模性返贫风险隐患，确保脱贫地区规模性返贫的必要信息顺畅收集与及时预警。

（三）制定多方面联动的合作帮扶预案

明确中央和省、市三级政府部门、东部帮扶省市等帮扶主体在防止出现规模性返贫上的职责与任务。每年在年初制定三级政府及有关部门的帮扶预案，该预案应结合常态帮扶工作制定，可以备而不启动，如果启动就要做到快速反应和及时跟进。

四、做好脱贫攻坚与乡村振兴在领导体制和工作机制上有效衔接的对策建议

领导体制是决定战斗力和执行力的关键因素，工作机制则是决定节奏和效率的基本保障。目前，还存在领导体制未理顺、工作机制合力不足、考核评价机制缺失等问题，有必要调整优化，顺应形势与任务变化。为此，建议如下：

（一）抓紧出台指导意见，构建责任清晰、牵头抓总的乡村振兴领导体制

一是研究制定乡村振兴领导责任制。围绕“五大振兴”，建立工作专班，细化分工，压实责任。制定加强党委农村工作领导小组建设的指导意见，发挥各级党委农村工作领导小组牵头抓总、统筹协调作用，建立成员单位重要涉农政策报经领导小组审议备案制度[7]。二是理顺各级党委农办、农业农村部门和乡村振兴局的关系与定位。出台指导意见，明确各级党委农办由一位专职副主任负责日常工作，各级党委农办秘书机构负责人为农业农村部门党组成员，各级党委农办设在农业农村部门，解决农办身份不明确、职责不清晰和工作协调难度大等问题。

（二）围绕加大统筹协调力度和增强工作合力，完善上下联动、衔接有序的乡村振兴工作机制

一是制定出臺乡村振兴机构分工方案。中央层面，中央农办牵头，尽快出台中央农办、农业农村部、国家乡村振兴局分工方案。围绕乡村振兴战略，中央农办牵头实施，根据《乡村振兴促进法》要求，农业农村部统筹实施，国家乡村振兴局具体实施。地方层面，参照中央分工方案，由党委农办牵头，细化制定党委农办、农业农村部门、乡村振兴机构分工方案。二是建立领导包抓乡村振兴机制。认真落实东西协作和中央单位定点帮扶机制，建立中央部门定点帮扶国家乡村振兴重点帮扶县机制。省级层面，建立“省级领导+部门+工作队”帮扶国家和省级乡村振兴重点帮扶县、重点帮扶村（社区）机制[8]。三是建立实施乡村建设行动推进落实机制。建立由乡村振兴部门具体抓落实，相关部门为成员单位的联席协调机制，研究制定乡村建设行动实施方案，坚持一体规划、一体实施。

（三）借鉴脱贫攻坚考核经验，建立指标科学、激励有效的乡村振兴考核机制

一是研究制定乡村全面振兴指标体系。根据东、中、西部人口现状、地理条件、经济社会发展程度，研究制定不同區域、不同阶段乡村振兴指标体系，指导各地对标对表推进乡村振兴。二是建立分级考核机制。中央农办牵头制定部委党组和省级党委政府推进乡村振兴实绩考核办法，指导各地建立省级部门（单位）和市县党委政府考核机制，将考核结果作为干部选拔、评优评先、资金拨付、问责追责重要依据[9]。三是把全面从严治党贯彻到方方面面。坚决反对形式主义、官僚主义，清理有关事项、简化工作程序，确保考核符合工作实际，充分发挥督促作用。

参考文献

[1] 发展产业是实现脱贫的根本之策——习近平关于产业扶贫工作论述摘编[J].农村工作通讯，2020（23）：4-8.

[2] 贺雪峰.关于“十四五”期间推进乡村振兴的若干问题探讨——学习《“十四五”规划建议》的体会[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2021，43（01）：89-96.

[3] 张天佐.准确把握乡村治理的方向和重点[J].农村工作通讯，2020（14）：11-13.

[4] 李伟国.中央一号文件系列解读之四 扎实推进乡村建设 加快补齐农村人居环境短板[J].农村工作通讯，2019（05）：32-34.

[5] 黄承伟.新中国扶贫70年：战略演变、伟大成就与基本经验[J].南京农业大学学报（社会科学版），2019，19（06）：1-8+156.

[6] 李小云.巩固拓展脱贫攻坚成果的政策与实践问题[J].华中农业大学学报（社会科学版），2021（02）：1-3.

[7] 黄祖辉，钱泽森.做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接[J].南京农业大学学报（社会科学版），2021（06）：1-8.

[8] 汪三贵，冯紫曦.脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的逻辑关系[J].贵州社会科学，2020（01）：4-6.

[9] 郑瑞强，郭如良.“双循环”格局下脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的进路研究[J].华中农业大学学报（社会科学版），2021（03）：19-29+183.

（中文校对：薛萃）

Countermeasures and Suggestions on Promoting Rural Revitalization in Poverty-stricken Areas

Writing group of the special research class on effective connection between consolidating and expanding poverty alleviations achievements and rural revitalization

Abstract： Consolidating and expanding the achievements of poverty alleviation in conjunction with rural revitalization is crucial to overall rural revitalization in poverty-stricken areas. In view of the industrial problems such as weak industrial development， insufficient support of science and talents， incomplete agricultural industrial chain， and untargeted supporting policies， we should grasp the concept of sustainable development， explore the value-added space of rural industry， and promote major reform in production and operation mode. In view of the rural reconstruction problems such as weak infrastructure and public services， limited participation of farmers， and inadequate operation and maintenance， we should prospectively formulate the village plan according to  the actual situation，  respect the dominant position of farmers and encourage their participation， and improve the follow-up operation and protection mechanism. In view of the re-poverty monitoring and assistance problems such as blurry scope of monitoring， unsound working mechanism， incomplete techniques， we should specify the dynamic monitoring object and scope to improve the working mechanism and methods of dynamic monitoring and warning， and formulate the multiple cooperation assistance plan. In view of the ineffective connection problems such as vague leadership system， insufficient working mechanism， lack of the evaluation mechanism， we should establish a leadership system for rural revitalization with clear responsibilities， improve the working mechanism for rural revitalization with linkage and orderly connection， and establish an evaluation mechanism for rural revitalization with scientific indicators and effective incentives.

Keywords： consolidating poverty alleviations achievements; effective connection; rural revitalization

（英文校译：陈琳）