对脱贫攻坚与乡村振兴衔接过程中乡村治理工作的思考

刘福江

在脱贫攻坚阶段，乡村治理主体增加、体制机制强化对推动脱贫攻坚起到了非常重要的作用。如何总结好脱贫攻坚工作中乡村治理积累的经验，区分脱贫攻坚与乡村治理的任务要求，进一步完善适合乡村振兴工作的乡村治理体系，变得非常关键和紧迫。

一、脱贫攻坚与乡村振兴战略衔接对乡村治理的新要求

脱贫攻坚与乡村振兴工作存在以下几个方面的重要区别：

（一）乡村振兴工作范围更宽

脱贫攻坚虽然也有水电路网房等公共产品供给增加，惠及农村所有居民，但其仍将大部分精力放在农村特定人员的特定方面，也就是贫困人口基本生活保障的服务和工作上，而乡村振兴作为一项提升农村区域发展的战略措施，是一项涉及农村所有人口的更為综合的制度安排，需要更为全面综合的乡村治理制度。

（二）乡村振兴工作时间跨度更长

2015年中共中央国务院引发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确到2020年现行标准下，确保农村贫困人口实现脱贫，确保贫困县全部脱贫摘帽。作为一项“攻坚”性质的政策，脱贫攻坚政策的时间跨度相对较短，突击性、临时性、短期性的做法多，而乡村振兴战略则是长期性的，从2020年制度框架和政策体系基本形成到2050年乡村振兴全面实现，跨度30多年，需要制度和政策具有长期的视角。

（三）乡村振兴工作目标要求更高

脱贫攻坚重点在补齐小康短板，解决的是现行条件下贫困人口的脱贫问题，而乡村振兴的目标则是实现农业农村现代化，最终实现农业强、农村美、农民富。从具体工作看，脱贫攻坚的目标非常明确，在短期通过各类政策相对容易完成，而乡村振兴对各项工作的创新性创造性要求更高，仅仅依靠行政手段压任务难以达到预期效果。

二、脱贫攻坚与乡村振兴衔接中乡村治理的基础与不足

脱贫攻坚为农村社会、乡村治理带来了许多新的元素，一定程度上奠定了乡村振兴社会治理机制的基础，主要表现在：更为领导有力的村支部、驻村工作队提升了基层党组织的凝聚力和战斗力;扶贫产业发展壮大了乡村集体经济，为村庄发展提供了经济基础;众多返乡创业的产业带头人，为乡村产业、文化、发展提供了人才支撑;脱贫攻坚的民主评议，一定程度上唤醒了村民参与乡村公共事务的参与意识，提高了积极性。可以说在乡村治理方面，脱贫攻坚阶段为乡村振兴奠定了新的基础。

同时，我们也必须看到贫困地区要推进乡村振兴，乡村治理机制还有待进一步提高，具体表现在：

行政力量在乡村治理中还处于绝对支配的地位，其他新主体发挥治理作用的范围和影响仍处于萌芽状态，还存在思想观念和体制机制的各种约束，例如新村民如何融入村集体，如何在村级公共事务中合法发表意见和投票等。

农村实际居住人口数量、村民年龄结构等制约乡村治理。从部分乡村实际情况看，真正常年在村中居住的村民甚至不到50%，人口数量和年龄结构甚至不足以满足农村产业发展需要，更无法支撑起乡村振兴的治理机制。

乡村治理中信息化手段运用不足，贫困户档案、村务信息公开、村民联系渠道仍较为传统，常年外出村民与本村基本隔断联系。乡村振兴在什么程度上、区域上振兴还不明确，与其配套的治理机制需要在乡村发展的过程中逐步摸索建立。

三、推动脱贫地区乡村治理机制转换和衔接的建议

综上分析，贫困地区从脱贫攻坚转向乡村振兴的过程中，需要进一步完善乡村治理体制机制，具体可以从以下几个方面完善改进。

（一）进一步完善固化农村治理体制机制

在脱贫攻坚阶段，各地都积极将各类新要素、新主体引入农村，发挥了不同的作用，也在自治、法治、德治等方方面面开展了积极的探索，很多做法取得了较好的效果。在脱贫攻坚任务完成的时候，基层对于许多这类做法、尝试是否继续还不太明确。建议加快梳理脱贫攻坚阶段各地区各部门在乡村治理工作中作出的制度安排和创新探索，评估取得的成效和存在的问题，进一步完善有关做法，并通过一定的形式将其固化为一项项成熟的制度安排，稳定基层预期，促进脱贫攻坚与乡村振兴有序衔接。

（二）充分调动农民参与乡村治理的积极性

脱贫地区乡村治理结构中普遍以村“两委”及上级行政权力为主导，村集体经济发展以及公共产品、公共服务的供给对政府有强烈的依赖特征。从脱贫攻坚向乡村振兴过渡衔接过程中，乡村治理机制转换的关键是如何理顺政府与市场、政府与社会的关系，充分调动和发挥市场机制的作用，使得以农民为核心的多元主体发挥积极作用，实现“自上而下”治理方式为主向“自上而下”与“自下而上”双向结合的治理方式转变。

（三）积极鼓励更多主体参与乡村治理

从脱贫攻坚工作看，不管是农民合作社，还是新村民、新乡贤、农村能人，在推动农村善治方面都有重要作用。从脱贫攻坚向乡村振兴转变的治理新需求要求构建政府机构、村级自治组织、市场主体、社会主体共同参与、协调合作的“多元共治”的乡村治理体系，充分发挥上述不同主体在法律法规制定、村级公共事务、产业发展、文化发展、人才资本要素引流等方面各自的作用。鼓励更多主体参与乡村治理，需要疏通各种要素在城乡间双向流动存在的体制机制障碍，例如社保医保异地结算等;需要创新农村集体成员的分类及认定，例如新村民如何在不获得宅基地、土地承包经营权等权利的同时，可以参与村庄公共事务决策等。

（四）加强治理方式转变，实现智能化信息化

加快推动数字乡村建设，推进信息技术在村务管理、村务公开、网格化管理、脱贫攻坚、村民教育、农村党建等乡村治理工作中的应用。充分发挥信息技术在联系外出村民，提供村庄产业发展，支持政策等方面的作用，保障外出村民参与村庄事务管理等方面的功能，提高村民凝聚力。积极利用乡村治理信息化平台开展数据分析，提高农村经济发展运行数据的及时性准确性。积极利用数字乡村平台向外宣传推介，吸引城市人才、管理、科技、文化等各类要素和市场主体积极参与乡村发展和治理。

（五）加快形成跨村的乡村片区治理机制

在每个村常驻居民不断减少的背景下，要在每个自然村甚至每个村民小组实现与城市相同的公共服务水平是不现实的。要推动乡村振兴，一定程度上可以参考“城市群”发展的模式，通过规划，围绕中心村，逐步引导形成“村庄群”。在乡村治理模式上，应该逐步形成以乡村振兴片区为依托的跨村治理机制，一方面充分提高片区内的各种要素利用水平，另一方面降低管理成本。

（中文校对：薛萃）