权力运行、责任履行与高校治理

程家旗　王阳　陈邑早

[摘要]本文以高校领导人员经济权力运行和经济责任履行为切入点，分别从理论逻辑、作用机制和实现路径三个方面，探讨经济责任审计如何有效促进高校治理体系的完善和领导人员治理能力的提升，为更好地发挥高校经济责任审计治理效能，进而促进高校健康和高质量发展提供思路。

[关键词]经济责任审计   权力运行   责任履行   高校治理

经济责任审计是对领导干部权力运行制约和监

督的重要制度设计。《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（简称《经责审计规定》）要求，经济责任审计应以领导干部权力运行和责任落实情况为重点，促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉，推进国家治理体系和治理能力现代化。

高校的健康和高质量发展需要一流的治理作保障。规范权力运行、督促责任履行与完善高校治理是开展高校经济责任审计的出发点和落脚点。高校审计人员须深入理解权力运行、责任履行和高校治理的内涵及彼此之间的逻辑关系，以完善高校治理为导向，以促进高校治理体系健全和治理能力提升为着力点，更好地发挥高校经济责任审计的治理效能。

一、高校经济责任审计的几个相关概念剖析

（一）经济权力运行

高校教学、科研、后勤保障等业务工作都离不开经济支撑，因而也就相伴着经济权力的运行。现行《经责审计规定》丰富了经济责任的内涵，与之相适应，高校经济权力运行审查就不再局限于财政财务收支活动，而是贯穿于高校事业发展和资源配置的全过程。本文聚焦高校领导人员经济权力运行，这里的经济权力不仅是领导人员显性的经济事项决策、执行权，还应拓展至所有产生经济后果的权力运行。

与直接经济利益密切相关的经济权力容易被滥用，造成违规违纪甚至违法。套取科研经费、侵占挪用国有资产等问题屡见不鲜，高校基建、后勤、资产、财务、招标等重点领域违规违纪违法问题多发，必须通过加强监管，强化对显性经济权力运用的制约和监督。同时，规范权力运行不能仅仅关注是否存在“以权谋私”，权力运行产生的低效、无效、甚至损失浪费后果同样应重点考量。依此拓展，权力运行的成效则与经济责任履行紧密联系。

（二）经济责任履行

“有权就有责，权责要对等”。组织赋予权力，行使权力的同时必然要履行职责，承担责任。高校领导人员的权力受法律法规制度规定和上级主管部门委托，但归根到底是受人民所委托。领导人员的经济行为最终向人民负责，即公共受托经济责任。现行《经责审计规定》丰富拓展了经济责任的内涵外延，高校领导人员的经济责任不仅贯穿于高校党政管理、教学、科研等事业发展的各项活动之中，并且提升拓展到了贯彻落实党和国家重大经济方針政策、决策部署和推动事业高质量发展的层面。虽然经济责任的内涵和外延有了极大的丰富和拓展，但落实和审查“经济责任”的范围是明确、有边界的，仍以公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用为基础，其边界应限定于“经济责任”的概念框架内。

（三）高校治理

与国家治理一致，高校治理主要由治理体系和治理能力构成。高校治理体系包括高校教学、科研、服务社会、文化传承、支撑保障体系建设、党的建设等各方面的体制机制和法律法规制度安排;高校治理能力则是高校领导人员及其他各类治理主体履职尽责，推动发展的能力。

高校治理有其鲜明的特点，高校治理主体多元化与治理目标复杂性并存。治理主体多层级、多类型，可以是党政部门、院系，也可以是学术共同体、科研课题组，不同主体也因机构职能划分不同导致主责各异。但经济活动、经济行为却始终贯穿于高校各个层面的治理活动中。随着高校经费投入持续增加，经济活动在高校治理中的比重逐步增大，如何达到经济活动的“善治”，从而使其有效助推高校主责主业健康有序发展，也显得愈发重要。因此，本文将重点聚焦高校经济活动，将对高校经济活动的治理简称为“高校经济治理”。

高校办学既受法定制度约束，又有一定自主权。一方面，高校各项经济活动必须严格贯彻执行党和国家教育、经济方针政策，并以“党委领导下的校长负责制”为核心机制运转，以决策层、执行层、监督层（包括纪检监督、财会监督、审计监督等）为基本架构，这是国家统一性、强制性规定;另一方面，高校根据上级部门要求，结合自身特点，成立财经工作领导小组、国有资产管理委员会、内部控制建设领导小组、采购与招标管理委员会等议事协调机构，为学校党委常委会和校长办公会做出科学决策提供支持，高校二级单位也在学校统一领导下，自主建立和执行符合自身发展规律和现状的内部治理架构和经济管理制度。目前，高校校级层面的经济治理体系框架已基本构建成型，但仍存在部分权责边界模糊、权责不匹配、权力制约机制不完善、内部控制制度流于形式等问题。高校经济治理已经由“立梁架柱”进入到“内部装修”阶段。

二、经济权力运行、经济责任履行与高校治理的理论逻辑

（一）经济权力运行与经济责任履行

“经济权力运行”与“经济责任履行”两者辩证统一，紧密联系但又内涵不同，各有侧重。一方面，经济权力运行的过程，也是经济责任履行的过程，享受经济权力的同时，必须承担经济责任，而承担经济责任是基于拥有、行使了与之相应的经济权力;另一方面，经济权力运行与经济责任履行具有本质区别。权力运行的内涵主要是“可以做什么、做了什么”，偏重于权限和权力的运用。责任履行的内涵主要是“应该做什么、做得如何”，注重履职尽责是否到位和权力运用成效。但无论是法定权力，还是自主权力，高校领导人员的经济权力始终要在一定规则中运行，需要构建有效的制约机制;同时，责任履行同等重要，对于是否有效贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，是否有力推动本单位各项事业发展，是否达到预期绩效目标等责任履行情况也要建立评价督促机制。

（二）治理体系与治理能力

“治理体系”和“治理能力”是高校治理的两个层面，两者紧密相连，相辅相成。以体制机制为核心内容的治理体系起着基础性、根本性、全局性、长远性作用，但并不是治理体系越完善，治理能力自然就越强，治理成效就理所当然越优，在同样的治理体系下，拥有不同治理能力的群体执行的结果可以迥然不同。良好的治理体系有助于治理能力发挥，而治理能力的增强反过来会促进治理体系的完善，甚至会对治理成效起到决定性作用，两者对于完善高校治理都不可或缺。

（三）权力运行、责任履行与高校治理

“权力运行”和“责任履行”是构成高校治理的基本要素，核心环节。权力运行规范，责任履行到位是高校治理完善的应有之意。“权力运行”与“治理体系”，“责任履行”与 “治理能力”，既互为依托，又相互作用。权力运行是否规范体现了但又依赖于治理体系的完善程度，责任履行是否到位反映了但又受制于治理能力的强弱。因此，要实现促进完善治理的目标，必然需要一体构建促进权力规范运行和督促责任履行到位的体制机制。

（四）经济责任审计与经济权力运行、经济责任履行、高校治理

治理导向型经济责任审计通过规范经济权力运行进而完善治理体系，通过督促经济责任高水平履行进而帮助促进提升治理能力，是推进高校治理体系和治理能力现代化的重要抓手和有效手段。高校权力规范运行依靠体制机制的完善，高校事业的高质量发展有赖于高校领导人员治理能力的提高，体制机制的完善与履职尽责的督促落实缺一不可。经济责任审计对领导人员经济责任履行情况进行监督评价，如果仅停留在发现问题的结果表象，不能深挖问题发生原因和体制机制漏洞，则如同隔靴搔痒，很有可能导致顽疾的反复发作;同时，体制机制设计健全，不意味着职责履行一定到位。如果领导人员没有与履行职责相匹配的能力或未能勤勉尽责，推动学校事业健康和高质量发展则可能会成为空谈。

三、以权力运行与责任履行为重点开展经济责任审计，进而促进高校完善治理的作用机制

基于逻辑分析的基础上，本文总结提出高校经济责任审计促进高校完善治理的作用机制，见图1。

（一）深化完善经济责任审计，本身就是完善高校治理

高校审计是高校监督治理体系的重要组成部分。以权力运行与责任履行情况为高校经济责任审计重点，能够更有效地发挥经济责任审计的治理效能。高校深化完善经济责任审计制度和实践，本身就是完善高校治理。

（二）通过审查经济责任履行情况，督促领导人员提升治理能力

通过审查高校领导人员的经济责任履行情况，聚焦被审计领导人员的政策执行能力、科学决策能力、清廉拒腐意志和履职担当精神。开展经济责任审计的过程也是驱动和激励被审计领导人员找差距、补短板、强弱项的过程，目的是提升领导人员的经济治理技能，明晰治理工作方向，进而促进被审计单位领导人员治理能力提升。

（三）通过审查经济权力运用轨迹，推动被审计单位完善治理体系

通过审查高校领导人员的经济权力运行轨迹，聚焦解决体制性障碍、机制性梗阻，优化资源配置，完善被审计单位经济权力规范运行机制，推进单位内部控制的建立健全和深化改革的扎实推进，充分发挥“治已病、防未病”的建设性作用，进而推动被审计单位治理体系现代化。

（四）综合运用经济责任审计结果，一体推进高校完善治理

高校经济责任审计联席会议成员单位以及主管部门通过有效运用经济责任审计结果，一方面，为组织人事部门考核、任免、奖惩被审计领导人员提供重要参考，既能为选拔任用更加合格的领导人员提供支撑，又能激励在任领导人员更加担当有为。另一方面，通过揭示高校经济活动中的各类风险隐患，为高校和主管部门完善政策、优化管理、防范风险提供重要决策参考。审计结果运用的横纵向联动机制促进高校自我发展完善，有效提升高校整体应对风险和抵御冲突的能力，从而一体推进高校治理体系和治理能力现代化。

四、高校开展治理导向型经济责任审计，进而推进高校完善治理的路径探讨

高校经济责任审计的最终目的不是发现、披露问题，而是推动问题解决，推动高校健康和高质量发展。审计人员应当立足于权力运行分析和责任履行审查，在准确判定被审计领导人员应承担责任的基础上，有效推动经济责任审计结果运用，并以促进高校完善治理和高质量发展为最终落脚点。综合分析，本文提出治理导向型经济责任审计路径，为开展高校经济责任审计提供参考，见图2。

（一）结合经济治理现状及目标经济责任分析，确定审计重点

高等教育的办学目标决定着高校治理的目标，而高校治理的目标决定了高校经济责任审计的方向。高校各项治理活动都应紧密围绕高等教育办学任务，开展高校经济责任审计，也必须以促进高校实现办学目标为审计目的。治理导向型经济责任审计模式下，审计准备阶段的主要工作是在高校整体治理框架下对被审计单位经济治理现状和目标经济责任进行分析。

審计人员应以被审计单位职责范围和其在高校整体工作中的功能定位为基准，以对被审计单位治理现状及其历史演进分析为抓手，初步判断被审计单位服务高校总体治理目标的实现情况，精准定位被审计单位经济治理的薄弱点和困难点，为开展实质性审计程序奠定基础。

目标经济责任应当是公共受托经济责任的现实化，是与法定经济责任相对应的概念，是界定党政领导干部法定经济责任的基础。目标经济责任对审计范围和审计重点产生直接影响。基于经济责任制相关规定，结合目标责任书等考核资料和被审计单位特点，审计人员应准确把握被审计领导人员的政策制度执行责任、管理和绩效责任、环境和社会责任、个人廉洁责任等。

通过对被审计单位经济治理现状和目标经济责任的风险分析，初步判定高风险点，确定审计重点，为开展经济治理体系和治理能力实质性审查打牢基础。

（二）对照权责清单，开展经济治理体系和经济治理能力审查

实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系，是党的十九届四中全会部署的一项重要改革任务。权力清单制度以清单模式梳理权力、职责，让权力公开透明、行之有据，让责任清晰、失之必问。权责清单制度是加快、推进大学内部治理体系和治理能力现代化的“基础设施建设”。高校应探索建立权力清单和责任清单制度，审计人员应对照权责清单开展经济治理体系和治理能力审查。

高校法定权力是否严格依法依规运行，自主办学权能否接得住，管得好，是教育主管等部门最关心的问题之一，也是高校经济责任审计关注的重点内容。经济责任审计的重要目的之一，就是要核实被审计领导人员经济权力是否在法定轨道上及权力清单边界范围内运行。审计人员应从领导人员权力清单和经济权力运行轨迹入手，确定重点，寻找线索，尤其要关注被审计领导人员经济权力运行机制及领导人员有权自主决定的经济事项。

高校经济活动内部控制是高校“免疫系统”的重要组成部分，促进高校内部控制制度的建立健全，是开展治理导向型经济责任审计的重要手段之一。开展内控分析，有助于寻找被审计单位业务流程中的薄弱环节以及发生问题风险较高的关键岗位。因为拥有经济权力的不仅是被审计领导人员，被审计单位其他关键岗位人员都可能发生权力异化或履职不到位。决策、执行、监督权分离不仅适用于高校整体层面，而应贯穿应用于高校各个层面的经济活动，高校职能部门和学部院系同样必须构建符合本单位实际的，且决策、执行与监督相分离的内部治理架构。

结合权力运行轨迹分析和业务流程梳理，审计人员应对照责任清单，有针对性地审查被审计领导人员经济责任履行情况。首先，贯彻执行党和国家经济方针政策及决策部署情况，落实主管部门和学校重大财经政策情况是高校领导人员的首要任务，也是审计评价领导人员治理能力的重要标尺。其次，发展规划与重大经济事项的决策、执行和效果等与高校发展息息相关，应得到审计重点关注。最后，廉洁是红线，在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从业规定情况，对高校领导人员来讲是守底线的问题，同样是审计人员开展经济责任审计的重中之重。

（三）客观开展审计评价，准确界定经济责任

对领导人员履职过程中存在的问题，应按照权责一致原则，综合考虑领导人员职责分工，相关问题历史背景，决策过程、性质、后果和领导人员实际所起作用，以审计查证或认定的事实为依据，对其所应承担的责任作出客观公正、实事求是的评价。认定责任时要把握好幾组关系：

1.明知故犯与无意过失。要把领导人员直接违反或授意、指使、强令、纵容、包庇下属违反法律法规规定的行为，同在改革创新中的失误和错误区分开来，深入分析研判产生问题的动因，把握区分无意过失和明知故犯，要秉持“三个区分开来”的原则，激发和保护干部干事创业的积极性、主动性、创造性。

2.失职失责与失当失误。要把贯彻落实重大方针政策、决策部署不坚决不全面不到位，未完成作为第一责任人（负总责）任务，造成损失浪费和公共利益损害的失职失责行为，同履行职责时的决策失当或者决策失误行为区分开来。

3.个人决定与集体决策。要把未经民主决策或民主决策时多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大经济事项造成损失浪费和公共利益损害所应承担的直接责任，同履行了必要的决策程序和按照民主决策意见组织实施经济事项，因有关事项违规或产生了损失浪费和不良后果所应承担的责任区分开来。

4.现任责任与接续责任。要把现任决策实施的事项同历史遗留问题接续处理责任区分开来，既不能让现任领导人员因为历史遗留问题而为前任领导人员买单，也不能让其将应承担的接续处理责任推卸给前任领导人员。

5.合法合规性与绩效目标。随着国家对加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系提出明确要求，审计人员在关注有关事项合法合规性的同时，要关注被审计单位预算资金的绩效评价结果和绩效目标实现程度，将绩效管理情况纳为经济责任审计重点内容之一，切实做到花钱必问效、无效必问责。

（四）以促进完善治理体系、提升治理能力为目标，加强审计结果运用

首先，高校经济责任审计联席会议成员单位及高校业务主管部门应当在各自职责范围内充分运用审计结果，并致力于督促审计发现问题的根本性整改。一方面，应深挖造成问题或阻碍发展的体制机制弊端，通过加强对审计发现问题整改情况的监督检查，促进被审计单位经济活动内部控制的建立健全，增强其抵御各类经济风险的能力;另一方面，通过梳理典型性、普遍性问题，调查倾向性问题，为高校采取有关措施、完善有关制度规定以及科学作出决策提供参考。

其次，高校开展经济责任审计，不仅是对领导人员治理能力的检验过程，也是加大对其普及、宣传财经法律法规并增强其经济治理能力的过程。实践证明，高校的行政、院系管理人员的治理能力与高校治理水平密切相关。高校领导人员大多不是管理学或经济学专业出身，且绝大多数院系负责人肩负各自领域的学术研究工作，部分负责人不熟悉财经政策法规，缺乏经济治理经验。审计人员应以经济责任审计为契机，促进高校领导人员经济治理能力的提升。

最后，高校须着力建立健全经济责任审计统一领导机构和联席会议等协调机构，形成多部门协同配合、共同促进高校治理体系完善和治理能力提升一体化发展的局面，并最终助力高校高质量发展和高等教育办学目标的实现。

（作者单位：大连理工大学 东北财经大学，邮政编码：116023，电子邮箱：jqcheng@dlut.edu.cn）

主要参考文献

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