关于高校预算业务内部控制研究

余奕祥

[摘要]近年来，高校资金投入出现了“多元化、多渠道”的筹资形式，预算管理也不断改革和创新，推行全面综合预算方案，逐步体现精细化、项目化、科学化的预算绩效。建立高校内部控制管理体系，已经成为高校预算管理改革的重要内容。高校预算业务内部控制应全面梳理高校预算业务流程，系统把握高校预算业务主要风险，全面强化高校预算业务控制措施。

[关键词]高校   预算业务   内部控制

高校预算业务是高校财务管理的首要环节，在高校经济活动中起基础性、引导性的龙头作用，本文所指高校为公办普通高等学校。加强高校预算业务的内部控制就是要将内控要求贯穿到预算编制、审批、执行、调整、决算分析与绩效评价的全过程，确保预算业务流程清晰科学、预算业务风险及时排查、风险控制措施针对有效。

一、从全面梳理高校预算业务流程着手

高校预算管理经过多年发展，逐渐向科学化、精细化、绩效化方向发展，高校预算业务流程要重点把握以下几个方面。

（一）高校预算组织体系

高校预算业务内部控制是高校内部控制体系的重要组成部分，建立科学合理的预算组织体系，有利于细化高校各个部门的责、权、利和实施全面综合预算，以防范高校预算风险。高校预算组织体系应实行逐层控制，根据高校管理需要，一般可设置为预算管理审批机构、预算管理决策机构、预算管理职能机构、预算管理执行机构和预算管理审计机构等五个部分。

（二）预算编制报送环节

高校的预算编制应立足于学校事业发展规划和业务实际，坚持“全面预算、收支平衡、统筹兼顾、效益优先”的原则，及时收集基础信息，合理预测本单位的收支规模，科学编制预算。按照实际工作程序，高校年度预算作为政府预算的组成部分，其编制程序划分为“一上”“一下”“二上”“二下”四个阶段 ，其中“一上”是高校根据主管部门下达的预算通知，上报学校预算基础信息;“一下”是主管部门向高校下达预算控制数;“二上”是高校根据主管部门下达的预算控制数，编制上报预算建议草案;“二下”是主管部门审查高校预算建议草案，经过分析论证和预算平衡后，向高校下达年度预算批复。

（三）预算审核批复环节

高校在四个预算编制阶段中，要加强完善每个阶段的审核以及预算批复的细化，一般是以各个责任预算执行主体为单位，实行逐层细化汇总审批上报预算方案，再由高校按照《中华人民共和国预算法》等相关法律法规及上级预算管理部门和学校内部预算管理的规定，严格预算审核和批复流程。

（四）预算执行环节

预算业务执行进度是保证顺利执行预算的前提，没有预算执行进度的控制，很难保证预算的执行绩效。高校在预算执行管理方面，应以适当的方式分解细化预算指标、遵循预算执行的审批权限和要求，严格落实预算执行责任制，确保预算可执行、可溯源、可追责，符合进度预期和绩效目标。

（五）预算调整环节

高校預算一经批复，在执行过程中一般不得调整。若遇特殊事件不得不调整年度预算时，需按规定的程序进行。预算业务调整应依次履行预算执行部门申请、专家委员会论证评估、预算管理部门审核审查、高校预算决策机构审批的程序。

（六）决算分析与绩效考评环节

一般情况下，预算决算分析与绩效考评工作由预算管理部门（高校财务部门）负责，财务部门应仔细对照、分析预算批复数据和年度会计核算数据，编制预算决算报告，作为预算绩效考评的基础信息。各预算执行部门应按要求统计编写本部门、本年度预算执行情况报告，并报归口管理部门或财务部门进行审核，作为编制下年度预算的基础。预算管理部门根据决算分析和人力资源政策等进行预算绩效考评，并将预算执行情况和具体考核情况定期向校长办公会和校党委常委会报告，同时向上级预算主管部门汇报执行情况，并配合上级各部门对各项预算业务的管理检查。

二、从全面把握高校预算业务主要风险着眼

高校预算业务风险要关注预算的编制、审批、执行、调整、决算分析与绩效评价等各工作环节的风险，要针对不同风险进行正确评估和识别，为内控措施的有效落实提供重要依据，不断促进高校预算管理安全、有序、高效运行。

（一）高校预算业务整体层面的主要风险

从预算业务的总体控制目标的角度，高校预算业务整体层面的风险可分为战略风险、组织风险、业务风险和财务风险。

1.战略风险。主要表现是高校没有将学校年度预算目标与战略规划结合起来，两者之间各行其是，导致预算不能围绕高校主体战略运行，预算业务出现战略性风险。

2.组织风险。主要表现是高校预算管理的工作组织体系不健全，内部部门沟通协调机制不顺畅，预算管理职责分工不明确，权责没有清晰界定，影响预算管理作用的有效发挥。

3.业务风险。主要表现是高校预算未建立科学、合理的预算业务内部管理制度和流程，导致内部控制不力、预算编制要求不明确、审批程序不符合规定，出现无法按预算执行、频繁进行预算调整、无法评价考核执行结果、无法实现业务目标等风险。

4.财务风险。主要表现在预算严重脱离学校的实际收入状况，导致债务负担沉重，甚至产生严重的债务危机;预算在执行过程中不严肃，预算变化较大，或直接改变资金用途，导致预算失效甚至出现资金挪用、盗用、舞弊及经济犯罪等行为。

（二）高校预算业务环节的主要风险

1.预算编制报送环节的主要风险。预算编制是高校预算管理的源头和基础，它以高校教育事业发展规划为战略指导。此环节的风险主要表现是，在预算业务编制过程中，项目论证不充分，各部门之间没有进行有效沟通，编制人员“闭门造车”，可能导致预算编制与预算执行、预算分析考评脱节，无法与资产管理、采购管理、科研经费管理等重点业务活动有效衔接、无缝对接。

2.预算审核批复环节的主要风险。该环节的风险主要表现在：预算审批程序不规范或没有经过授权审批，导致预算的法定性、权威性得不到遵从，预算指标分解不切合业务实际，分解不细化，与高校预算绩效考核体系无法形成对应关系，可能导致高校预算执行机构对某些指标的理解不到位，预算绩效考核缺乏有效依据。

3.预算执行环节的主要风险。预算执行是高校预算业务的具体实施，一套科学的预算方案，如果执行意识不强，就会导致单位预算形同虚设。高校预算执行阶段风险主要表现在：不按照申报的预算方案进行，出现随意挪用资金、不能按照序时进度执行预算;预算执行的刚性得不到体现，预算执行情况得不到及时反馈和报告，可能难以实现预算目标。

4.预算调整环节的主要风险。高校预算调整是预算业务必不可少的一个管理环节，很多人认为，当预算与实际执行时出现偏差，就必须进行预算业务调整。预算业务调整过程中主要存在的风险有：执行中预算业务项目调整缺乏科学论证，调整依据不充分，可能导致预算资金混用，预算与实际执行情况偏差较大;调整程序不符合规定，没有按照规定流程进行调整，导致随意调整预算，使预算失去约束力。

5.决算分析与绩效考评环节的主要风险。该环节风险主要表现在：决算分析体系不健全、数据来源不准，难以保证决算分析的准确性，削弱预算控制的效果，预算绩效考评也缺乏有效的依据;绩效评价标准不完善，考评机制不健全，预算考核不严格、不合理、不公正，可能导致决算分析和考核的形式化，预算目标的落空。

三、从全面强化高校预算业务控制措施着地

高校预算业务控制就是针对预算业务识别的风险点，通过风险评估，明确风险控制要点，并借助高校财务信息系统，对高校预算整体层面的风险点及预算编制、审批、执行、调整、决算、分析及考核评价各环节等实施监督与控制，建立风险控制流程，保证高校预算管理的有效性和科学性。

（一）强化高校预算业务整体层面的控制措施

高校预算业务的整体层面控制是从制度流程、组织体系、岗位划分、授权审批、信息沟通等方面确定预算业务的内部控制要求，以保证高校预算编制的科学性、审批有序性、执行力强、调整有据、分析有效。高校预算内部控制要按照全面、系统、一体化要求落实控制措施，包括制度流程控制要体现合法合规、系统集成的要求;组织体系控制要体现设置科学、沟通高效的要求;岗位分工控制要体现分工明确、制衡牵制的要求;授权审批控制要体现授权恰当、审批规范的要求;信息沟通控制要体现真实客观、及时有效的要求;监督反馈控制要体现权威高效、反馈及时的要求等。

（二）细化高校预算各业务环节的控制措施

高校预算各业务环节内部控制措施主要体现在以下几个方面：

1.预算编制报送环节的控制措施。该项控制措施要重点关注预算业务编制的指导思想和基本原则是否符合形势要求，预算业务编制的方法是否科学，预算的基本程序是否符合规定，这些控制措施主要针对在编报过程中的风险点，实施事前、事中和事后控制等。

2.预算审核批复环节的控制措施。主要是要确保预算审批程序规范及时，确定预算批复下达的责任主体，选用合理的预算批复下达方法和形式，科学分解预算指标，层层细化落实到高校各预算责任部门和责任人，还要统筹学年度和会计年度，按季度、月度分解细化年度预算指标。

3.预算执行环节的控制措施。该环节控制措施是要防止出现预算执行控制不力、执行效率低下、缺乏预算刚性等问题。（1）预算业务执行制度控制。完善的预算执行相关控制制度，为预算业务执行控制提供科学依据和控制尺度。一是建立内部报告制度，及时对预算执行动态及结果进行重点控制。二是建立执行预警机制，科学设立预警指标和范围，一旦出现异常情况，能及时进行跟踪和排除风险。三是建立执行问责制度，各部门负责人对分解下达到本部门预算指标的执行情况承担直接责任，一旦出现预算偏离和调整，责任人必须对出现的异常情况给予解释和答辩，从而保证执行的有效性、科学性和权威性。（2）预算业务执行进度控制。没有预算业务进度控制，就很难保证预算的执行效果，其主要控制要点有：一是细化下达预算指标。学校预算管理部门在预算指标下达的基础上进行指标细化，细化过程要和学校预算执行部门保持密切沟通。二是分解预算执行进度。预算执行部门对学校下达的预算指标，结合本部门实际按照预测执行进度，制定细化时序的预算业务执行方案报学校预算管理部门论证和审核。三是关注重大重点项目。各预算执行部门要以学校下达的预算指标为依据，严格按照计划进度执行预算，重点关注高校年度重大预算项目和重点预算事项，并按照学校规定定期向校预算管理部门书面反馈预算执行情况、运行绩效，并接受监督检查。四是加强预算执行检查。高校预算管理部门按照预算执行单位制定的预算方案进行定期检查，并提出建设性建议。五是高校建立约谈制度。高校预算管理部门对预算执行情况达不到规定时点完成的项目，要求预算执行单位主要负责人说明原因并限期改正。六是建立执行奖惩机制。对预算执行率未達标的预算执行或项目适当调减预算，并将预算执行情况与相关责任人绩效评价和部门预算绩效评价挂钩。（3）预算业务执行阶段资金使用控制。资金使用控制要加强对预算资金运用的科学性和合理性的监管，执行过程中主要做到：一是严格资金管理的授权和审批制度。对于不符合财务报销制度的规定要坚决予以抵制，实行“一支笔”审批管理制度，将资金使用管理制度纳入有效的控制制度体系之中。二是严格实行收支两条线管理。严格将收支资金分开进行管理，严防资金截留、坐支、挪用等不合法现象，按时监管资金收入和经费支出详细情况。三是编制滚动性资金使用流量预算。根据学校年度预算情况，结合往来款项等因素，统筹编制各部门动态资金流量预算，按照一定时间段（按周、月、季）测算资金流动情况，并据此进行动态控制各部门日常资金流量。

4.预算调整环节的控制措施。高校预算指标一旦下达，就具有严肃性和权威性。但在预算执行过程中，仍存在很多不确定性因素，导致一些预算方案在执行过程中难以执行，这也形成预算执行风险。为更好地保证预算的规划、指导和约束作用，对一些执行有偏差的预算进行适当调整是必要的，但要把握一个尺度，就是预算指标总体刚性执行的原则不可改变，否则，高校预算就失去了控制力。（1）明确预算业务调整的条件。高校应根据实际发展情况，制定相关预算业务调整管理制度，规范预算业务调整行为。高校预算调整主要条件有：一是国家有关政策发生重大变化，导致预算方案无法执行;二是存在客观因素变动，导致原预算方案不能执行，存在重大风险;三是突发事件或其他不可抗拒事件导致预算不能执行;四是学校预算管理部门认为确需调整的事项，且经过学校专家委员会论证及校预算审批机构审批。（2）规范预算业务调整的程序。预算业务调整应以风险点为依据，制定规范化的管理流程，高校预算调整应由高校预算执行部门逐级书面申报，明确预算批复情况、执行现状、调整依据和因素变化对预算执行的影响，并提出相应的预算调整建议。高校预算管理部门应当严格审核预算业务调整申请，并逐级上报审批。预算调整申请未经审批的，不得随意调整。

5.决算分析环节的控制措施。（1）决算分析控制。预算决算分析控制就是采用一系列技术手段和方法，对高校预算业务执行情况进行阶段性的客观评价，达到控制预算风险、保证预算顺利执行的内部控制。一是坚持决算分析控制原则。具体就是要遵循客观性原则，确保数据真实可靠;遵循及时性原则，确保及时避险;遵循科學性原则，确保各项指标科学实用;遵循定量分析和定性分析相结合的原则，确保两者进行有机结合，综合考虑分析结果。（2）建立决算分析控制制度。高校应当设立决算分析会议制度，督促预算管理部门指导各预算执行单位定期召开预算执行分析会议、现场督查督办会议，根据会议内容确定参会人员，围绕相关决算分析议题，认真梳理预算执行中存在的重点难点问题，提出相关控制措施。另外，建立相关预算审计制度，定期对各个预算执行部门的预算执行情况进行专项审计，发挥监督检查作用。（3）采用科学的决算分析方法。高校应结合本校实际情况，采用适当的决算分析方法。如在定性分析法方面，可通过实地观察、判断分析等形式，进行收集相关预算执行资料、了解预算运行情况，运用经验、逻辑推理和辩证思维等方式形成一定的分析结果;在定量分析法方面，可通过相关数据对比、因素替换等方法，找出存在差异的原因，从而发现问题，分析原因，提出改进措施。

6.绩效考评的控制措施。高校预算业务绩效考评控制应当建立高校预算业务绩效考评机制，重点要建立健全预算绩效考评制度，明确预算业务绩效考评的执行机构（谁来组织考评）、评价原则（怎样把握考评）、考评流程（怎样有序考评）、评价标准（明确考评标尺）、评价时间（明确何时考评）和方法（怎样实施考评）等，这样才能保证预算绩效考评控制有章可循。（1）明确预算业务绩效考评的原则。预算业务绩效考评是一项严肃的具有权威性的工作。预算执行机构上报的预算执行报告是预算绩效考评的基本依据，预算业务绩效考评执行机构应该坚持“依法依规、统一规范、公正公平、科学规范”的原则，将预算绩效考核的程序、标准、奖惩办法等及时公开，完整记录考评过程和结果并进行公示，接受教职工的监督。（2）规范预算业务绩效考评流程。预算业务绩效考评工作按照年初工作计划进行，在规定的时间段内，由各预算执行单位进行自查，并将自查结果上报学校预算业务绩效考评机构，预算业务绩效考评机构根据单位实际情况决定实行抽查或者全面检查，并将检查结果告知被考核单位，由被评价单位负责人认同签字后上报学校校长办公会，若有上级归口管理部门要求，亦将绩效考评结果进行上报。（3）确定预算绩效考评的依据和标准。高校预算绩效考评依据和标准主要有两个方面：一方面，由学校根据预算绩效考评控制制度规定;另一方面，由上级归口管理部门或预算管理部门统一规定预算绩效考评标准。无论哪个方面的绩效考评指标体系，考评指标都应从预算执行的实际出发，以定量指标为主，辅以定性指标，体现可控性、可行性，且绩效考评指标能较好地体现高校预算管理目标的完成情况。另外，预算业务绩效考评要与相关财务决算挂钩，将预算数与决算数进行比较分析，综合评价预算业务执行情况。（4）落实预算奖惩机制。高校预算绩效考评的结果应当与预算执行机构及相关人员的薪酬、职位等进行挂钩。奖惩机制应遵循“公平公正、奖惩并举”的原则，要综合考虑各部门工作性质类别、预算编制质量、预算执行任务量、工作努力程度、预算执行绩效等合理确定奖励差距，确保奖惩机制能够真正落到实处，与高校领导层的决策有机结合，充分发挥决算分析与绩效考评的积极效用。

四、结束语

高校的预算业务是高校为实现阶段性的发展目标而进行的各类经济活动的制度安排，是高校全面从严治党和加强廉政风险防控的重要内容。加强高校预算业务内部控制，应从全面梳理高校预算业务流程着手，及时了解预算业务的“脉络神经”全貌，避免“盲人摸象”;应从全面把握高校预算业务存在的主要风险点着眼，精准找到预算业务存在的“病根病灶”;应从全面强化高校预算业务控制措施着地，为高校预算管理开出“药方妙药”，提供“靶向治疗”，助力高校实现预算管理决策程序规范、经济活动透明、经费管理严格、绩效评价科学的目标，适应高校全面从严治党的要求，适应建立中国特色现代大学制度的要求，适应提高高校治理体系和治理能力建设的要求。

（作者单位：安徽省教育科学研究院，邮政编码：230061，电子邮箱：yyx@ahedu.gov.cn）

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