“互联互通”解析与治理——从历史维度与全球视野透视中国互联网深层次问题与对策

方兴东

一、“互联互通”——中国互联网深层次问题期待破冰

互联，既是技术和信息的天性，更是人类的天性。因此，可以说，人类的历史就是一部“互联互通”的历史。“互联互通”为人类文明的发展提供动力。广义上，如麦克尼尔(John R. McNeill)在其著作《人类之网》中所言，“互联互通”是人类交往的网[1]。在国际关系(秩序)维度，“互联互通”作为一种策略，维持着国际体系内部的互动网络，在保证现有秩序框架的同时，也改变着体系自身，推动世界向更加复杂的全球体系演进，并且“互联互通”具有相较于政治意识形态更强大的力量[2]。作为一种方式方法，“互联互通”不仅塑造了行为体与国际秩序的形态，还逐渐成为全球共同的发展趋势，且释放出更大的活力[3]。

现代通信网络和媒体传播网络的发展，使人类的“互联互通”得以克服时间和空间的限制。尤其是随着互联网的崛起，全球范围实时互动的“地球村”逐渐成为现实，也成为人类社会、生活、经济、政治和文化的全新基础设施。“互联互通”是所有网络行业的特点，特别是电信行业。在电信领域，“互联互通”是指运营商的网络与不属于该网络的设备或设施之间的物理连接。该术语可指运营商的设施与其客户的设备之间的连接，或两个或多个运营商之间的连接[4]。“网络中立”概念的确立者、哥伦比亚大学法学院教授吴修铭(Tim Wu)在Slate上写道：“我们最终所面临的问题是亚当·斯密曾经面临的，即在那些所谓‘载体’或者说是基础建设——道路、沟渠、电缆、铁路和互联网中，应该有着特殊的运行原则吗？自从17世纪以来，我们就强烈地认同一个观点，即基本的交通和通信网络应该属于公众利益范围，而不得对个体有所差别，因为有太多的东西依靠于此，它催化整个产业。只要你还是认为互联网更像是一个高速公路而不是快餐店，它就应该在它所负载的东西上保持中立。”[5]

随着市场经济、主权国家和地缘政治的强势崛起，商业逻辑和政治逻辑既对“互联互通”促成了强大的推进，同时也构成了极大的威胁。如何平衡和驾驭这对矛盾，成为世界各国，甚至全球治理的核心问题之一。丹·席勒(Dan Schiller)在《信息资本主义的兴起与扩张：网络与尼克松时代》中对电信史的研究表明，现代社会的信息通信网络一直存在两副相互矛盾的历史面孔：它既承载着众多知识分子关于“互联互通”、协同共进、自由交往的大同，也着实充当着统治、支配、殖民和剥削的强力工具。在漫长的现代化历程中，从邮政、铁路、电报电话到互联网，这些凝结着各种复杂生产关系和权力要素的物质实体，不断引发各种政治力量在世界舞台上竞相追逐[6]。孙兴杰(2019)认为“互联互通”可以分为价值型“互联互通”与功能型“互联互通”。其中，功能型“互联互通”主要由来自交通、通信等领域的技术进步推动“互联互通”水平的提升;价值型“互联互通”主要是交易网络的构建、文化与认同的交流。“互联互通”既界定了边界，同时也在改变边界[7]。互联网不仅改变了世界政治运行的逻辑，也改变着人类的日常生活方式，同时，“互联互通”也从最初的电信网络延伸到国际关系领域。在欧亚“互联互通”战略的核心政策中，网络联通被认为是发展数字经济的重要支撑[8]。

2021年7月14日，据外媒报道，阿里和腾讯正考虑逐步互相开放生态系统[9]。一石激起千层浪，这标志着中国互联网反垄断开始逐渐进入深水区，也因此揭开了中国互联网长期隐秘的一角。23日，工业和信息化部召开互联网行业专项整治行动动员部署电视电话会议，正式启动为期半年的专项整治行动[10]。这次行动旨在引导形成开放互通、安全有序的市场环境，推动行业规范健康高质量发展；聚焦扰乱市场秩序、侵害用户权益、威胁数据安全、违反资源和资质管理规定等4个方面8类问题，涉及22个具体场景。在扰乱市场秩序方面，重点就是整治恶意屏蔽网址链接和干扰其他企业产品或服务运行等“互联互通”问题，包括无正当理由限制其他网址链接的正常访问、实施歧视性屏蔽措施等场景。

可以说，这是中国1994年接入全球互联网以来，主管部门第一次全面针对互联网领域“互联互通”展开监管行动。沉疴已久的中国互联网“互联互通”问题，涉及十亿网民的切身利益，触及整个产业的游戏规则和健康状况，甚至在过去十年定义了中国互联网的特色和基本格局。因为“互联互通”造成的各种不正常现象，事实上为中国互联网发展造成了巨大的负外部性。数据垄断、封禁、站队、阵营、用户锁定等很多违背互联网规范和互联网精神的行为大行其道，扭曲了整个市场的竞争环境。随着反垄断的深入，这一问题终于开始破冰。互联网平台之间无选择、无歧视、无差别、无条件的开放与互联，本来就应该是互联网业界的常态。但是，随着超级平台的崛起和资本无序扩张的加剧，形势逐渐恶化[11]。“互联互通”问题，不如“二选一”、大数据杀熟、算法歧视等明显，其具有长期性、复杂性和国际性等特点。可以说，“互联互通”问题治理，是这一轮中国反垄断浪潮效果的一块试金石。

针对“互联互通”的治理，不仅仅是维护中国互联网健康发展环境的需要，更是中国互联网走向全球、为人类网络命运共同体展示中国价值观的必由之路。治理“互联互通”，堪称老问题的新破冰之举。“互联互通”亟需技术、产业和法律等领域的理论支撑，需要互联网时代数字治理更全面的知识体系。

二、“互联互通”概念、演进与内涵解析

“互联互通”是现代通信市场的基本准则之一，演进历史达百年以上。维基百科相关词条认为，在电信领域，“互联互通”是指一个运营商的网络与不属于该网络的设备或设施的物理连接。这个术语可以指运营商的设施与客户的设备之间的连接，或两个或更多的运营商之间的连接。在美国监管法中，“互联互通”被具体定义为(47 C.F.R. 51.5)：“两个或更多的网络连接起来，相互交换流量”。监管机构用来在电信市场引入竞争的主要工具之一，是对占主导地位的运营商施加强制“互联互通(interconnection)”要求①。到20世纪，随着电话网络的普及与确立，“互联互通”的内涵和边界逐渐明晰。但是，随着互联网的发展，“互联互通”开始被赋予全新的内涵，使得这个概念更加复杂、模糊和宽泛。即便如此，系统回顾通信行业“互联互通”的演进历程，对我们理解其内涵和特性大有裨益。

“互联互通”与开放性、互操作性、端对端透明等概念内涵相近，但是其起源与演进历程更加长久，更具有普遍性意义。“互联互通”最早可以追溯到电报行业的发展。19世纪中期，随着电报业务的爆发式增长，越来越多国家签订双边互联协议，而不同的密码使用规则、不同的法规引起的矛盾也越演越烈。为了更好解决“互联互通”问题，1865年国际电报联盟成立。此时，各式各样的密码册子在不同行业间流通。国际电报联盟则扮演了今天国际互联网协会、国际互联网治理联盟等组织的角色，负责制定规则、执行监管。维多利亚时期的组织只是改了一下名字，就变成如今互联网时代全球调制解调器使用协议的组织，即1865年成立的国际电报联盟(International Telegraph Union)，也正是今天国际电信联盟(International Telecommunication Union)的前身。

当然，真正给通信行业赋予明确“互联互通”职责的，还是美国政府。美国《1934年通信法案》(Communication Act of 1934)第201(a)节明确提出了“互联互通”要求，前提是联邦通信委员会认为“为了公众利益，此类行动是必要的或可取的”②。即便如此，在贝尔系统的垄断下，贝尔系统掌控电话，依然无法互联互通，无论是单独的电话(或其他终端设备)还是其他网络。一个流行的说法是“贝尔妈妈(Ma Bell)通过你的电话拥有你”。这种情况在1956年具有里程碑意义的Hush-A-Phone诉美国案中开始改变，该案允许一些非贝尔公司拥有的设备连接到网络上，随后的一些其他案件、监管决定和立法导致了美国长途电话行业从垄断到竞争的转变。1968年FCC的Carterfone决定进一步改变了这一状况，该决定要求贝尔系统的公司允许无线电话运营商进行互联互通。今天，在美国和世界大部分地区，用于互联互通的标准电话连接器是注册插孔系列标准，特别是RJ11。这是贝尔系统在20世纪70年代根据1976年FCC的命令推出的，之后，在全球范围内得到普及，并成为事实上的国际标准。更具有电信行业奠基性和全球标杆意义的是美国《1996年电信法案》(Telecommunications Act of 1996)。该电信法规定：任何电信运营商如果请求将其设备或设施与市话电信交换运营商的网络进行网间互联，则该市话电信交换运营商必须为该电信运营商提供符合下列用途的网间互联业务：为传输电话交换业务和电信交换接入，或为电话交换业务和电信交换接入提供信道路由；在该市话电信交换运营商网络内技术可行的任何一个接入点之上；该网间互联服务在质量上不得低于其为自己或任何附属公司、关联公司或其他任何第三方所提供的同类网间互联业务；其价格和条件应是公正、合理和非歧视性的③。美国电信法关于网间互联的内容，正是WTO《电信管制参考文件》关于互联要求的模板，也成了世界各国的制度样板。

《中华人民共和国电信条例》(2000年)第17条规定，电信网之间应当按照技术可行、经济合理、公平公正、相互配合的原则，实现“互联互通”；主导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的“互联互通”要求。此外，第70条还规定了对擅自中断网间“互联互通”或者接入服务的行为的处罚。信息产业部还会同有关部门对在“互联互通”中人为破坏电信设施的行为进行了有关司法解释，可套用相关刑法定罪。

在当代，“互联互通”通常被视为一种IT战略。国际电信联盟(ITU)将“互联互通”定义为“网络运营商之间的一套法律规则、技术和操作安排，使连接到一个网络的客户能够与另一个网络的客户进行通信”④。世界银行将其定义为“同一企业或不同企业使用的公共电子通信网络的物理和逻辑连接，以允许一个企业的用户与同一企业或另一企业的用户通信，或访问有关方或访问该企业的其他方提供的服务网络”⑤。在美国监管法中，“互联互通”明确定义为“连接两个或多个网络以相互交换流量”[12]。互联网运营商和企业之间许多尖锐的冲突，实际上是“互联互通”的冲突，具体表现为是否允许“互联互通”的门槛问题，抑或是在“互联互通”的条款和条件上。其中，互联费用的确定是一个具有重要经济意义的问题。在许多国家(如澳大利亚、英国)，电信供应商之间的互联费用由特定行业的监管机构确定。

监管机构在电信市场引入竞争的主要工具之一是对主要(本地交换)运营商施加“互联互通”要求。在美国，贝尔系统垄断法(Bell System monopoly)不允许其他终端或其他网络的互联。以往美国联邦通信委员会(FCC)也普遍认为，“互联互通”的要求是不必要的，它与互联网“不受监管”的性质背道而驰。尽管如此，仍有大量法律条规要求传统电话公司与互联网运营商互联，正是这一法律体系使互联网的市场化初见成效。

美国《1996年电信法案》明确有每个电信运营商都有义务与其他电信运营商的设施和设备直接或间接互联的规定，以及关于电信运营商和本地交换运营商之间互联协议谈判的详细规定。然而，这些互联要求事实上并不适用于互联网运营商，美国联邦通信委员会将互联网运营商视为提供“信息服务”而非“电信服务”的机构。信息服务可能涉及电信业务，它本身不是电信服务，因为它还包括信息处理或存储信息的转发或检索[13]。该法案的互联要求并不直接适用于互联网运营商，因此，除了反垄断法之外，这些运营商没有法律依据被要求互联。尽管通信法案并未就互联网运营商之间互联提供依据，但一系列条例确实通过要求互联网运营商与一些电信运营商之间的互联来扩大互联网运营商的范围[14]。

20世纪90年代，FCC颁布了开放网络架构(ONA)和相对有效的互联(CEI)规则，要求本地交换运营商(ILECs)必须向信息服务提供商提供“一篮子”电信服务，并确保与信息服务一起使用的电信服务可供其他信息服务提供商使用⑥。在存在网络效应的情况下，降低进入壁垒的一种方式是互联技术或要求。通过这种方式，新的(或更小的)公司可以连接到现有的安装基础(installed base)。因此，从《1934年通信法案》到《1996年电信法案》一直含有互联要求[15]。欧洲电信市场的竞争也愈发激烈，典型的是主导型固话公司与移动运营商之间的竞争。各国普遍采取一种混合模式，即预先选定运营商，按主导型运营商对批发线路、宽带和本地回路进行拆分，以及彻底开放基础设施方面的竞争[16]。

三、互联网领域“互联互通”的特性与类型

互联网领域的“互联互通”与电信行业的“互联互通”唇齿相依、密不可分，但又有所不同。要明晰其中的差异，我们需要回到互联网经典的“五层体系结构”模型，这个结构自下而上，分别是物理层、数据链路层、网络层、传输层和应用层。网络分层后，每一层都工作着不同的协议和实际的物理设备，下一层为上一层提供服务，上层的实现无需考虑下层的细节，相同层级之间可以相互通信。

图1 互联网“五层体系结构”

互联网的信息传输建构在通信网络之上。如图1所示，传统通信行业主要完成物理层、数据链路层、网络层和传输层等下面1-4层的工作，而我们熟悉的，尤其是网民直接打交道的各种互联网应用主要处于应用层。所以，互联网领域的“互联互通”是以电信行业的“互联互通”为基础的。但是，互联网领域的“互联互通”又有着自己鲜明的特点，与电信领域的“互联互通”有着不同的特性和内涵。

与定义相对清晰且业务简单的电信领域“互联互通”不同，互联网领域的“互联互通”问题，随着移动互联网和物联网时代的到来更加复杂。各种电子设备争奇斗艳，固网、移动网和专网各显神通，大型互联网平台采取各种手段期望“锁定”用户；互联网直接影响甚至主导社会和政治运行，世界各国政府需要更加积极主动的规制行动，与互联网有关的地缘政治博弈不断趋于升级；兼容性、互操作性和法律标准趋于分化：标准不同、互不兼容、知识产权和治理标准不同等问题也越发普遍；相关描述的术语也越来越多，记者兼作家达克·库尔斯Doc Searls用“Splinternet”(分裂网)这个词来指代上述问题⑦，同时，也有的直接使用地缘政治术语，称之为网络巴尔干化(Cyber-balkanization)[17]，而更中性和基于学理的术语是“碎片化”(Fragmentation)，以及形象生动而贴切的“围墙花园”(Walled Garden)。

对于互联网的“互联互通”问题已经有很多论述，尤其是涉及政治和国际关系领域。但是，真正基于学理的深入的学术研究还十分有限。迄今为止，最理性和系统的文献，应该是2016年1月世界经济论坛发布的研究报告《互联网碎片化：总论》(Internet Fragmentation: An Overview)，是《互联网未来倡议白皮书》(Future of the Internet Initiative White Paper)的一部分[18]。作者是威廉·德拉克(William J. Drake)、温顿·瑟夫(Vinton G. Cerf)和沃尔夫冈·科纳沃茨特(Wolfgang Kleinwächter)，三位都是互联网治理领域最资深的专家，其中温顿·瑟夫是著名的互联网之父之一。三位专家将互联网“互联互通”的碎片化问题归纳为3大类28种行为。其中技术碎片化(Technical Fragmentation)有12种行为，包括网络地址转换和暗网等，政府碎片化(Governmental Fragmentation)有10种行为，还有商业碎片化(Commercial Fragmentation)共6类行为。其中技术碎片化问题主要体现在五层架构中下面的1-4层，政府碎片化问题主要在五层架构的第5层(应用层)，而商业碎片化问题也主要在五层架构的第5层。

本文讨论“互联互通”问题，需要化繁就简，抓住当今互联网发展问题的焦点。商业领域的碎片化问题，也就是商业层面的“互联互通”问题，我们形象地称之为“围墙花园”。“围墙花园”是一个控制用户对应用、网页和服务进行访问的环境。“围墙花园”把用户限制在一个特定范围内，只允许用户访问或享受指定的内容、应用或服务，禁止或限制用户访问或享受其他未被允许的内容。聚焦“围墙花园”，主要是因为其具有鲜明的特性：(1)主要局限在商业领域；(2)主要通过互联网应用层(直接面向用户)；(3)其行为主体主要是互联网巨头，用户规模是“围墙花园”的首要因素；(4)给社会、产业和用户造成巨大的负外部性，而且还在不断升级之中；(5)具有国际性，已成为当今全球互联网发展最大的挑战之一。

今天中国互联网的“围墙花园”已经成为中国“互联互通”问题中最突出的部分，直接塑造了中国特色的互联网生态。与过去PC行业微软Windows和有线电视与电信行业相对简单硬性的“围墙花园”不同。互联网领域的“围墙花园”实际上不是简单的封闭，而是一定程度呈现开放性，主要通过利用技术手段，以用户感知度很低的方式，在让其他方无法看到核心保密数据的情况下，让他们能够利用这些数据。所以，“围墙花园”不同于简单的“封闭”，而是更具有隐蔽性。以商业机密、保护知识产权和维护用户隐私等各种正当理由，互联网企业通过商业逻辑构建各种合理性。所以，“围墙花园”往往游走于法律的边缘，更具伪装性和欺骗性。

在竞争导向和商业利益驱动下，最近五年“围墙花园”蓬勃发展，不知不觉之间，侵蚀着互联网原本天然开放的“互联互通”环境。因此，不深入了解互联网发展历史，不了解互联网本来属性和走向成功的原因，就很难理解“互联互通”对互联网发展的关键作用。

四、互联网“互联互通”问题的历史溯源与演进

“互联互通”(interconnection)与最初的互联网概念“internetwork”，几乎异曲同工，相辅相成。互联网领域的“互联互通”问题有别于电信领域，一方面除了业务性质不同外，更在于其出身不同——“基因”的不同。电信领域最早的电报和电话业务，一开始就是遵循商业逻辑，通过市场化运作，基于商业利益最大化的原则，不同的企业自然形成不同的、相互分离的网络。解决这些问题最终需要基于公共基础设施的“公共利益”原则，而通过政府规制这只“看得见的手”进行干预，明确“互联互通”的基本规则。美国政府从20世纪初期就开始的几轮针对AT&T的反垄断，很大程度上就是出于促进开放竞争的需要。

但是，互联网与电报和电话的发展源头完全不同。互联网最初就是20世纪60年代阿帕互联项目(ARPA interconnection project)，是美国政府资助的科研项目，主要是由美国大学和科研院所的科学家及工程师们研发完成。最初的立项报告名称就叫《资源共享的电脑网络》，项目主要目的是将全美大学科研机构中昂贵的计算机资源连接起来，实现共享，从而减少对昂贵的计算设施的重复购买。1969年，阿帕网(ARPANET)将四个不同的研究中心相互连接，1971年，连接ARPA的15个主要计算中心的网络基础设施完成。阿帕网早期只是连接了不同的计算资源，而非网络，但它为下一步走向互联网提供了大量的理论和实践基础。随后，阿帕网逐渐成为科研人员之间通信和沟通的网络，最终演化成为一个全国性的计算机网，将研究中心、军事基地与大学连接起来。开放的TCP/IP协议成为阿帕网成功的关键。实现技术上互通基础的关键点始于协议的设计(包括充满争斗的标准化过程)，以便在不同的网络之间传输信息。自由表达逻辑、分布式和社会创新铭刻在TCP/IP协议的代码中。80年代中期，为了满足各大学及政府机构促进其研究工作的迫切要求，美国国家科学基金会(NSF)在全美国建立了6个超级计算机中心。1986年7月，NSF资助了一个直接连接这些中心的主干网络，并且允许研究人员对互联网进行访问，以使他们能够共享研究成果并查找信息。最初，这个NSF主干采用的是56Kbps的线路，到1988年7月，它便升级为1.5M bps线路。这个主干网络就是NSFNET。20世纪80年代和90年代初期，随着互联网成为一个“全球性基础设施”，一系列互联网国际治理机制开始形成。1995年，NSF正式关闭了NSFNet主干网，从而结束了作为单一主干网的初期互联网架构，互联网正式对商业领域开放，商业逻辑才开始逐渐主导互联网的发展[19]。互联网也成为“全球化”时代信息、资本自由流动的基石[20]。今天的互联网是“网络的网络”，涵盖全球各种松散互联的网络。

追溯互联网发展历史，我们可以发现，互联网既依赖于“互联互通”，又被“互联互通”定义。这种与生俱来的天然的“互联互通”，既定义了互联网，同时也定义了对商业和创新的影响。互联网之父Vicent Cerf指出：“互联网是分层的……互联网是端到端的……IP协议是开放的。正因为如此，互联网没有中央管理的功能，也正因为如此，互联网成了创新的基地。人们可以在上面进行他们所能设想的任何活动，进行任何开发，发展任何合理的商业模式。”因此，在很大程度上，互联网的“互联互通”性源于其定义的循环性，即在“互联网”上提供信息和服务的人及那些购买“互联网”接入权的人都有一种相互的、普遍的互通互联期望。互联网重要的设计者大卫·克拉克(David Clark)揭示了早期互联网天然开放架构的另一个原因，那就是技术条件和资源的严重不足：“在早期设计师的心目中，原因是显而易见的：糟糕的服务总比没有好。在某些情况下，‘尽力而为’并不是很好。应用设计人员必须处理这一薄弱的规范，并决定付出多少努力，来适应和补偿‘尽力而为’不尽如人意的情况。”[21]而现在掌控10亿级用户和数千亿美元市值的互联网巨头，有着充裕的资源来实施“围墙花园”系统。James B. Speta(2002)认为互联网的“互联互通”经历了3个主要阶段：技术上的“互联互通”(Technical Interconnection)、法理上的“互联互通”要求(Legal Interconnection Requirements)和“互联互通”的经济维度(Economics Dimensions of Interconnection)[22]。

当然，随着商业化的不断推进，以及国家主权和地缘政治的接入，源自科学逻辑的“互联互通”必然遭遇多层次的挑战。随着国家使用补贴、法规、出口管制、实体清单和本地化等措施来获取关键性技术，同时对其他国家的访问权进行限制，全球化日渐分裂的趋势愈加显著。Fyodor Lukyanov等人(2021)认为，“互联互通”在经济和政治领域中进一步被侵蚀，这可能会加剧地缘政治的紧张局势，并对全球化的完整性提出挑战[23]。中国和美国主导着全球数字经济，是全球政策上最具影响力的三个实体中的两个，欧盟则是另一个重要实体。O’Hara和Hall(2018)认为，全球当前存在着“四种互联网”形态，即美国的平台化互联网、欧盟的制度互联网、中国的管制互联网和其他保持开放的互联网[24]。

正如Barry M. Leiner所言，互联网体现了一个关键的技术理念，即开放式架构网络。任何单个网络技术的选择，都不是由特定的网络体系结构决定的，而是可以由提供商自由选择，并通过元级别“互联架构”(Internetworking Architecture)与其他网络进行交互。互联网之父、TCP/IP共同发明人温顿·瑟夫认为，“从技术角度说，引导互联网发展的最初共享版本是互联网上的任何设备都应该可以和任何愿意接收的设备交换信息。普遍性的自由连接是一个默认的假设前提……”[25]弥尔顿·穆勒(Milton Mueller)认为这种完美演绎的交互性，保持一个无缝连接、无边界和透明的网络空间的使命感，几乎是互联网技术社群的一个信仰性原则，这个原则被深深地嵌入了他们的DNA。这种“物理定律”的提法回响在国际互联网协会(ISOC)对互联网本质特征的描述之中。同样，在数学公理或者自然法的话语萦绕中，他们称之为“互联网恒定量”(Internet invariants)之一[26]。

1994年，万维网之父蒂姆·伯纳斯-李(Tim Berners-Lee)确定了超链接的标准，在这之后，网页和信息之间的切换才像“随意门”一样快速直接，没有界限。用鼠标点击一个“链接”，就能跳到互联网的任意地方，就像哆啦A梦的任意门一样。伯纳斯-李不是“互联网”的创造者，但像是一个给互联网生命力的人⑧。在伯纳斯-李的构想里，互联网上的数据和资料不应该是上述这样层级树状的结构，而是基于某一个开放的协议，没有中心，没有哪一台服务器单独分发，信息彼此平等相连。“去中心化”是伯纳斯-李最初撰写的万维网规则里最重要的一条：“信息系统都是从小型变大型的。他们也从互相孤立到合并。一个新的系统必须允许已存在的系统彼此相连，没有任何中间方进行控制和调控。”[27]伯纳斯-李拒绝为它竖立屏障，也不觉得自己应该收万维网的专利费、入网费，“如果网页是一个在我手里的技术专利，完全在我掌控之下，可能就不会起飞了。把网页做成开源系统，对于后来它变得普及是很重要的。你不能计划着做一个宇宙一样大的空间，同时保持控制”。

2009年，蒂姆·伯纳斯-李在TED大会上说，虽然大家可以自由地在互联网上获取信息了，但不同的社交网站之间又筑着信息的高墙，彼此不互通，需要我们再次打破。“网络世界的下一步，是互相连接的数据。我们已经跟政府合作，公开一些社会相关的数据，我觉得这是一个好的开始。”⑨他信心十足，但事情发展开始失控。

伯纳斯-李认为，开放性是支撑互联网的一个关键因素，而这一点正在受到威胁，因为技术和策略偏离了每个数据“包”都应平等对待的原则(“端到端原则”)。但是，在强大的商业利益驱动下，2010年后的网络世界，很少人会再去想怎样让万维网的用户更公平地获取信息，无论是商业公司、创业者还是投资者，想的更多的是怎样圈住更多的用户，让他们更没法离开。为了流量不外流，保护自己的产品，他们也不管万维网最早的规则了。淘宝、微信还有百度等都在努力封闭用户。Facebook开始接管世界15亿人每天看什么新闻，或者告知什么内容比其他“更好”。

2014年，伯纳斯-李呼吁制订互联网宪章。《互联网宪章》明确提出政府、企业和个人三个责任主体的网络空间原则，并描述了保护互联网的九项核心原则。针对政府的原则中提出，确保每个人都可以连接到互联网，始终保持所有互联网可用；针对企业的原则中提出，确保每个人都可以负担得起互联网并能充分利用互联网，没有人被排斥在使用和塑造互联网之外；针对个人的原则中指出，要为互联网而战，互联网可以始终保持开放，并成为全球每一个人现在和将来的公共资源。

2015年，蒂姆在美国麻省理工学院的研究团队获得了资助，以进行“社交连接数据”(Social linked data，Solid)项目研究。Solid将成为一个真正公平的去中心化网络平台，在这个平台上，用户对自己的数据有“绝对的掌控权”。对蒂姆·伯纳斯-李而言，Solid项目是对如今糟糕网络环境的补救。他曾在众多场合表示，对于数字世界中偏向大型互联网企业的权力倾斜，他感到非常担心。通过Solid平台，用户将重获个人数据的掌控权。显然，直到今天，伯纳斯-李的期望还看不到实现的曙光。

五、中国互联网“互联互通”问题演进历程

中国“互联互通”问题的演进，大致可以分为三个层次，同时根据主要矛盾的转移划分为三个阶段(见表1)。第一阶段是20世纪90年代，通过一系列电信改革和政策法规，解决电信运营商之间的“互联互通”问题。通过成立中国联通，进而实施南北拆分与重组以及电信牌照发放等各种政策组合，激活电信领域的竞争活力。虽然2019年11月携号转网服务才正式全面开放，算是开启进一步推动电信“互联互通”的高级阶段，但是21世纪第一个十年，“互联互通”问题进入第二阶段，其主要矛盾已经转向电信与互联网之间的“互联互通”问题。从20世纪90年代诟病已久的ISP高昂定价，到长期南北访问速度很慢的问题，再到因为互联网骨干网网间结算问题造成的障碍，都成为影响互联网流量“互联互通”的症结。虽然直到2020年，工信部正式发文对我国互联网骨干网网间结算政策予以调整，自2020年7月1日起取消中国移动与中国电信、中国联通间的单向结算政策，但是，进入移动互联网时代的整个21世纪10年代，大型互联网平台之间的“互联互通”问题开始上升为最突出的问题，进入了新的第三阶段。

表1 中国“互联互通”问题演进三阶段

承袭自20世纪60年代美国通信业的“围墙花园”战略从未在中国互联网领域缺席[28]。中国互联网“互联互通”问题是由阿里封禁百度才正式揭开序幕的。2008年9月5日，淘宝网开始屏蔽百度的蜘蛛爬虫，淘宝网在网站根目录下的robots.txt文件中设置相关命令，禁止百度蜘蛛获取网页信息。9月8日，淘宝网正式完全屏蔽百度对淘宝网的搜索服务。这项措施实行后，网民在百度上将无法搜索到关于淘宝网的内容。相对于对百度采取彻底屏蔽的方式，淘宝网对搜索引擎谷歌进行部分屏蔽。以BAT三大巨头相互封禁，各自高筑“围墙花园”，并将整个互联网行业卷入其中的“互联互通”问题开始愈演愈烈。随后，3Q大战和3B大战将这个问题演变成重大社会新闻事件。

3Q大战是2010年奇虎360与腾讯间之间围绕各自产品展开的“互掐”，于2010年11月3日，腾讯强迫用户“二选一”达到高潮。腾讯宣布在装有360软件的电脑上停止运行QQ软件，用户必须卸载360软件才可登录QQ。为了各自的利益，从2010年到2014年，两家公司上演了一系列互联网之战，并走上了诉讼之路。3B大战为奇虎公司新推出的搜索引擎和百度相互争夺搜索引擎市场的一场网络资源战争。战争始于2012年8月21日，当天奇虎360将360浏览器默认搜索引擎由谷歌正式替换为360自主搜索引擎，战争就此爆发。在百度设置roborts协议拒绝360搜索之后，360无视这种行业惯例和规则强行抓取，引发一场违反robots协议到底是道德问题还是法律问题的大争论。3B大战实质上是互联网的竞争问题、利益问题，都直接冲击“互联互通”的默认规则。

当然，摧毁“互联互通”规则的还有阿里巴巴与腾讯之间不断升级的相互封禁大战。2013年8月，淘宝称微信关闭针对淘宝商品和商家营销的公号，淘宝从数据接口断掉一切微信来源，与微信公开对抗。11月1日，微信封杀阿里旗下即时通信软件“来往”。22日，阿里回击，手机淘宝将微信屏蔽，用户在微信中无法直接打开淘宝链接。2014年2月，支付宝对微信商家关闭付款接口申请，微店店主无法申请新的支付宝付款接口。11月，新浪微博再次对微信进行封杀，禁止用户利用微博推广微信公众号账号。11月21日，阿里投资的快的打车红包分享功能被腾讯屏蔽。2015年2月，微信将刚刚上线的支付宝红包和微信店铺的支付宝支付功能屏蔽在外……

当然，互联网超级平台的封禁，随着字节跳动在短视频领域的爆发式发展，开始对腾讯构成威胁且进一步白热化。微信，作为迄今中国最成功的互联网应用，是中国最大的互联网生态，当然也成为中国最大的“围墙花园”。腾讯将中国互联网有效监管缺位下“围墙花园”的中国特色推向全新高度，也获得了巨大的商业利益。2017年上海世界移动大会，腾讯科技网络媒体事业群策划交付部总经理范奕瑾说：“从你醒来的那一刻起，我们就开始为你提供如下服务：中国第一大新闻网站——腾讯新闻、QQ和微信之类的社交应用、QQ音乐和酷狗之类的流媒体音乐服务，以及影响力媲美Netflix的中国第一大流媒体平台——腾讯视频。当然，还有大众点评、滴滴出行以及中国第二大电商公司京东等众多合作伙伴的服务。”2017年9月25日纽约广告周，“这是一个类似于Facebook或谷歌的‘围墙花园’”，麦格纳全球市场创新副总裁Jon Mansell在期间腾讯主持的一个座谈会上说。腾讯当然不喜欢微信被称为“围墙花园”，尽管它有“围墙花园”的一切标志。

从2018年3月开始，字节跳动遭遇腾讯的屏蔽和封禁。3月25日，部分用户发现抖音、火山小视频分享至朋友圈仅为自己可见。3月25日，抖音分享至QQ空间后也出现类似情况。“朋友圈屏蔽抖音”登上微博热搜。2018年4月11日，腾讯正式封杀抖音、西瓜视频、火山小视频，相关分享链接在微信、QQ内无法正常播放。5月15日，微信封禁进一步升级，除短视频外，朋友圈开始屏蔽抖音个人主页图。媒体关注后，微信解除了封禁。18日，腾讯发布“史上最严”外链管控公告，称只有拥有监管部门颁发的视听许可证的短视频产品才能在微信内传播。此举影响超过30家短视频App的分享传播。6月1日，腾讯公司以“严重影响腾讯公司声誉”为由起诉今日头条及抖音，并单方面宣布终止一切相关合作。2019年1月18日，微信屏蔽字节跳动域名。5月20日，微信封杀字节跳动当天上线的聊天软件飞聊，封禁提示为“网页存在安全风险，被多人投诉，为维护绿色上网环境，已停止访问”。2020年2月28日，微信全面封禁飞书产品及域名。2021年1月7日，微信禁止“飞书文档”微信小程序上线。1月12日，微信发布《对第三方违规导流链接的处理公示》，对QQ音乐、知乎、快手等多个产品违规外部链接进行限制。

围绕不断升级的封禁行为，字节跳动和腾讯展开了持续的舆论战，并进入了法律战。2021年2月2日，抖音起诉腾讯涉嫌垄断，被称为互联网平台反垄断第一案。显然这是一大进步，并且标志着依靠企业自律已经难以有效解决互联网领域的“互联互通”问题，只有通过强有力的法律手段，才可能破解“互联互通”的负循环。

2020年起，中美欧不约而同掀起反垄断浪潮，国内国外，“墙”内“墙”外，一时间风雨欲来。2021年3月，中央财经委员会第九次会议便强调，建立健全平台经济治理体系，明确规则，划清底线，加强监管，规范秩序，更好统筹发展和安全、国内和国际的关系，促进公平竞争，反对垄断，防止资本无序扩张。长期治理缺位的“互联互通”问题才开始破冰。

六、如何破解“互联互通”难题

无论是中国的阿里巴巴、腾讯、美团和百度等超级平台，还是苹果iOS、Facebook、亚马逊、谷歌等美国互联网平台，影响“互联互通”的“围墙花园”问题都不同程度地存在着。2020年，随着中美欧三地同时开启反垄断浪潮，这些问题无疑将成为重点关注的对象。

与数字治理的其他问题一样，解决“互联互通”问题也有三个层面：(1)自律，主要是通过企业自律，通过营造倡导科学精神和互联网精神的良好社会环境，提升企业的使命感和社会责任感；(2)共律，主要通过行业自律和市场竞争，增强国家的政策导向性；(3)他律，主要依靠法律强制性的威慑和惩戒，以世界各国的《反垄断法》最为有力。同时，还有国际“互联互通”层面的协议和倡议。

互联网的“互联互通”是互联网精神的具体践行，也是维护互联网健康发展的重要体现。网络是社会的神经系统，访问网络是最重要的特征之一，限制或边缘访问意味着排斥。互联网影响着社会传播和公共领域，对传播秩序的政治形态产生影响，从而影响着整个社会[29]。因此，积极宣扬互联网精神，提升企业自觉性和社会责任感，始终是各界努力的方向。但是，从最近十年互联网发展进程来看，依靠企业自律来维护“互联互通”事实上已经失败。互联网行业的领导者们反而成为了破坏“互联互通”的主要力量。

因此，发挥政策导向和行业自律，也是重要的屏障。其中，“网络中立性”成为重要的风向标。“网络中立性”被视为当前和未来全球传播政策的核心问题之一，它包括将协议和技术架构视为技术、经济、社会和政治因素的集合。当然，网络中立性本身触及巨大的利益，具有特别的争议性，同时从美国“网络中立”政策的反复也可以看出内在微妙的政治性。关于网络中立性的讨论涉及基本价值观(公共利益、言论自由、媒体自由和信息自由流动)，围绕网络中立所展开的辩论，不仅是一场“高度政治化”的规范性辩论，同时也是一场学术辩论[30]。政治争论影响学术研究，学术研究影响政治和公共话语[31]。此外，网络中立性争议还涉及数据歧视和监管问题[32]，包括对“技术民主”概念提出质疑。

对网络中立性的违背，同时也会影响公共领域的互动维度。互联网技术实施的早期，广泛的专有通信网络(如AOL、CompuServe、Prodigy)建立了“围墙花园”。每家公司都试图战胜其他公司，成为主导者。在信息和通信技术领域中的“围墙花园”，即一个控制用户对应用、网页和服务进行访问的环境。“围墙花园”把用户限制在一个特定范围内，只允许用户访问或享受指定的内容、应用或服务，禁止或限制用户访问或享受其他未被允许的[33]。超级互联网平台的目标往往是将用户引导到特定的商业服务、封闭的经济系统和商店，这些系统和商店不仅可以控制安装在用户设备上的软件，还可以实现对内容的控制[34]。

最后的底线是法律。通过强制性的法律，构建“互联互通”的合规标准，形成红线和高压线。在当今形势下，这已经是唯一的选择。合规是企业经营的底线，也是生命线。“互联互通”合规，应该成为企业的基本意识、正常经营的基本要求。毫无疑问，当下中国虽然掀起新一轮反垄断浪潮，但是，并不能因此认为进入了强监管时代。当下我们也不可能进入强监管时代，因为，参照一下欧美企业，比如苹果、特斯拉等在中国的合规意识和合规措施，再参照一下中国企业比如华为、抖音、联想等在欧美的合规要求，目前法律对中国互联网企业的合规压力和水平，都明显低于上述两者。而且，中国网络治理制度水平整体上依然显著低于欧美国家，而且监管能力也还需要慢慢培育和建立。因为网络治理的强监管，需要与制度水平和制度能力相适应，更需要与社会整体发展水平、企业发展水平等全局性的能力和水平正相关。目前，无论是中国的制度水平，还是我们制度落地的能力，以及企业的合规能力，都承受不起强监管。目前的监管比过去要求高了、压力大了，比较之下提升了，但是依然还处于浮出水面的初级阶段。

随着2021年8月《个人信息保护法》的出台，中国网络治理制度框架才算基本成型。而“互联互通”这样深层次的问题，很难通过我们运动式的整治得到根治。因此，要形成“互联互通”长治久安的新常态，一方面需要进一步完善制度建设，同时需要真正将《反垄断法》《反不正当竞争法》等现有制度有效激活，形成执法力度和行业威慑。当然，另一个维度也非常关键，那就是中国互联网领军企业的全球化进程。中国互联网企业能够在欧美等强监管市场中经历各种洗礼，可以更好地提升企业的价值观和合规意识。

但是，时不我待，“互联互通”问题作为困扰中国互联网和广大网民很多年的“疑难杂症”，还要求我们需要将“互联互通”问题的认识提升到新的高度，我们需要在制度建设上拥有全新的范式和适应新时代新形势的“立竿见影”“一锤定音”的法律利器。

七、“互联互通”新格局与治理的新范式

互联网的“互联互通”问题不仅是市场竞争和商业规则的问题，而且是人类数字时代基础设施演进和发展的趋势和方向。媒介哲学家约翰·杜翰姆·彼得斯(John Durham Peters)提出“基础设施型媒介”“媒介即基础设施”(Media as Infrastructure)，并提出基础设施主义(Infrastructuralism)等概念来定义新的数字时代。他认为基础设施可以被定义为：各种大型的、具有力量放大的能力系统，它跨越巨大的时间和空间将人与机构联系起来[35]。今天的互联网，无疑就是这样一种“巨大的能力系统”。彼得斯还表示，因为基础设施往往平淡无奇，很难引起人们关注，而只有在出现故障时，它们才能成为公众谈论的对象。只有我们失去了，才知道它的重要性和不可或缺性，就像互联网的“互联互通”一样，我们早已习惯并熟视无睹。“当‘一切皆可互联’，当平台企业在模糊的市场边界中实施自己的开放战略，平台注定在开放中走向对行业其他创新者的业务侵蚀，并走向‘垄断’形态。”[36]随着超级平台“围墙花园”越垒越高，我们才越来越明白拥有开放的“互联互通”是多么重要、多么宝贵。

所以，我们看待和解决“互联互通”问题，必须具备全球视野，必须站在人类文明进程的新境界上，才能抓住问题的本质，了解问题本身的重要性和紧迫性。

今天“互联互通”已经成为一个时髦词，也因为泛滥而越来越成为一个语义更加不清的“筐”。基于历史的演进历程和当今互联网发展的现实挑战，我们不妨将“互联互通”问题进行分类分层，以便更好地把握主要矛盾，对症下药，有的放矢。

总体而言，“互联互通”可以分为三个层面的主要问题(见表2)。基于历史、技术和业务逻辑，“互联互通”问题自下而上，从旧到新，从初级到高级，包括电信层面的“互联互通”，互联网层面的“互联互通”和数据层面的“互联互通”。与互联网五层架构类似，下一层次的“互联互通”都是上一层次“互联互通”的基础。没有下一层次的“互联互通”，就无法保障上一层次的“互联互通”。同样，上一层次的“互联互通”，具有穿透性，都可以有力促进下一层次的“互联互通”，都是下一个层次“互联互通”的升级和升华，是人类数字时代基础设施“能力系统”提升的标志。自下而上的支撑与自上而下的穿透，使得三个层次相互交织，相互联动，构成了整个数字时代基础设施的基本架构和运作机制。

表2 “互联互通”三层次

针对不同层面，有着不同的问题性质和治理机制。电信层面的“互联互通”经历了一个世纪的演进和发展，基本尘埃落定，相关的制度和规则已经基本成型，也形成了基本上可以在制度层面“互联互通”的国际准则。而互联网层面的“互联互通”恰是这一轮全球互联网反垄断风暴亟待解决的核心问题。相信经历这一轮的治理，互联网的“互联互通”将会形成一系列的规范和制度，逐渐进入新常态。与此同时，经历了21世纪10年代移动互联网时代，20年代技术发展已经进入智能物联时代，传统以“锁定”互联网用户为目标的互联网“围墙花园”，作用力本身也将下降，万物互联的数据成为新的竞争和角逐重点。因此，数据层面的“互联互通”日渐上升为新的矛盾焦点。万物互联，数据层面的“互联互通”将是新的治理挑战。如果说美国1996年《电信法》是治理电信层面“互联互通”问题的制度样本，各国《反垄断法》是治理互联网层面“互联互通”最关键的法律，那么，迄今为止，2020年12月欧盟发布的《数字市场法》草案[37]，是最强有力的破解数据层面“互联互通”问题的利器。与2018年欧盟颁布的GDPR一样，有可能成为下一个十年世界各国立法的样板。制度本身是公共物品，相互借鉴，相互学习，是自然而然的。

作为具有多元性、复杂性和国际性的“互联互通”问题，虽然需要多层次的治理工具多管齐下，但是，更需要“一锤定音”的制度利器。《数字市场法》就具备了这样的特征。《数字市场法》删繁就简，抓大放小，通过“守门人”制度，把月活跃用户超过欧盟人口10%的超级平台作为治理对象，超越了传统复杂而模糊的相关市场界定等方式。《数字市场法》确认平台作为私人规则制定者的权力，但需要承担额外的责任，通过遵守立法草案中规定的具体义务，确保一个开放的网络环境，对企业用户和消费者保证公平，对所有人的创新开放。

《数字市场法》最大的意义，就是实现了全球范围数字治理的第一次重大范式转变，形成真正分权制衡的常态化治理机制，而不再依靠《反垄断法》等事后执法的范式。通过赋予“守门人”在日常运营过程中实施某些行为的7项积极义务和避免从事某些不公平行为的9项禁止性义务，以及面向欧盟委员会的2项申报义务，确保数据市场的公平性和开放性。事前就通过平衡各方权力，制衡和分解了平台的垄断，保障数据的“互联互通”，同时也确保了互联网层面的“互联互通”。将过去单纯依靠行为主义执法，转向同时使用结构主义的日常治理。将治理重心从事后监管前移到事前监管。使竞争秩序和用户权益的维护转向常态化经营之中，而不是事后的法律救济。《数字市场法》将数字治理制度创新的范式转变步伐大大推进。

总之，解决“互联互通”问题，不能故步自封，不能只是立足于解决眼前问题，而应该更富有前瞻性和全局性。我们有理由期待中国版的《数字市场法》早日问世。数字时代中美欧的竞争与博弈，既是发展与创新层面的，更是制度层面的，借助我们的制度优势，我们应该可以后来居上。“互联互通”问题，既是挑战，更是机遇。人类网络命运共同体，既要在发展和创新上实现超越，也要在开放、共享的价值观上引领，更要在制度创新方面捷足先登。技术和业务层面的“互联互通”本质上是治理制度层面的“互联互通”。技术和制度的“互联互通”缔造了互联网，定义了人类整个数字时代。面对新形势下越来越严峻的挑战，我们需要结合中国发展的现实与未来走向全球的战略，提出行之有效的对策建议，为人类网络命运共同体赋予中国价值观。中国独特的制度优势，为我们提供了难得的契机。

(浙江传播学院互联网与社会研究院院长助理钟祥铭、常务副院长徐忠良和互联网实验室范媛媛对本文亦有重要贡献，特此致谢)

注释：

① 参见Wikipedia: Interconnection.https://en.wikipedia.org/wiki/Interconnection。

② 详见美国《1934年通信法案》，Communication Act of 1934. https://transition.fcc.gov/Reports/1934new.pdf。

③ 详见美国《1996年电信法案》，Telecommunication Act of 1996. https://transition.fcc.gov/Reports/tcom1996.pdf。

④ 详见国际电信联盟报告： Minehane S W. Introduction to Interconnection.ITU. https://www.itu.int/ITU-D/treg/Events/Seminars/2005/Thailand/08%20Legal%20Theory%20and%20Practices%20-%20Interconnection.pdf。

⑤ 详见世界银行报告：Intven H, Tetrault M. Telecommunications Regulation Handbook.The World Bank. https://www.itu.int/ITU-D/treg/Documentation/Infodev_handbook/3_Interconnection.pdf。

⑥ 详见美国联邦通信委员会：Generally Expanded Interconnection with Local Telephone Company Facilities.Federal Communications Commission. https://www.fcc.gov/document/expanded-interconnection-local-telephone-company-facilities-6。

⑦ 详见Searls D.(2008) The Splinternet. Blogs.harvard.edu/doc/2008/12/16/the-splinternet/。

⑧ 参见Wikipedia: Tim Berners-Lee; Berners-Lee T.Answers for Young People. World Wide Web Consortium.https://www.w3.org/People/Berners-Lee/Kids.html。

⑨ 详见Tim Berners-Lee. The next web. TED2009. https://www.ted.com/talks/tim_berners_lee_the_next_web。

⑩ 具体《互联网宪章》内容详见Contract for the web. https://contractfortheweb.org。