乡村振兴背景下农村宅基地功能分化机理、规律及治理对策研究——基于资产专用性视角

林 超，陈卫华，吕 萍

乡村振兴是全世界范围内正在逐渐被重视实施的过程[1]，在这一过程中，需要紧紧抓住“人地钱”这条主线[2]，深化集体建设用地制度改革[3]，以“一盘棋”思维联动推进农村土地制度的各项改革[4]，农村宅基地制度亦不例外。长久以来，农村宅基地被视为农村社会的“稳定器”[5]，为农村居民提供了最基本的居住保障功能，成为农民躲避生存风险保有的最后落脚地，这是我国农村宅基地制度设计的初衷。但是伴随农村社会结构[6]、农户生计[7]、城乡关系转型[8]，越来越多的农户开始开发、利用宅基地从事农家乐、民宿旅游乃至“小产权房”等生产经营活动，这些利用行为表明农村宅基地功能出现了分化，已经从过去单一的居住保障功能逐渐分化出多种非居住保障功能利用形式[9]。但是，农村宅基地管理依然在坚持“重居住保障功能”的管制性制度，严重滞后于现实需求，导致农村宅基地治理失效[10]，造成了大量农村宅基地低效使用蔓延和违法利用的问题。因此，2020年新一轮农村宅基地制度改革试点在全国104个县(区)和3个地级市展开，旨在探索农村宅基地“三权分置”实现路径，在保障农民宅基地资格权的基础上，放活宅基地使用权，以适应当前宅基地功能分化现实。那么，在新时代乡村振兴战略背景下，认识宅基地功能分化现象，利用其功能优势，以推动乡村振兴战略实施就显得尤为重要。基于此，本文尝试从农村宅基地功能分化角度展开研究，以期为农村宅基地制度改革提供理论参考和借鉴。

一、文献综述

国内学界对农村宅基地功能研究主要从以下两方面展开：其一是侧重于经济学、管理学视角下的宅基地功能研究。几乎所有学者都承认农村宅基地主要包括居住保障功能和财产(资产)功能[11][12]。随着城乡经济发展，宅基地居住保障功能不断减弱，经济财产功能日益增强[13]，但农村宅基地管理观念与功能变迁并没有一致[14]，所以，应当对农村宅基地功能进行重构[15]，在对宅基地制度改革时应当考虑不同农户生计类型[16]和宅基地区位[17]，实施宅基地双轨制[18]。其二是侧重于地理学视角下的农村居民点功能研究。许多地理学者将农村居民点狭义理解为农村宅基地，或是认为农村居民点中占有主要部分的是农村宅基地[19]，认为不同的土地利用类型对应不同的土地利用功能，农村居民点(宅基地)包含不同土地利用类型，因此承载有多种功能[20]，主要包括生产功能、生活功能、生态功能和潜在功能[21]。有学者运用景观生态学[22]、参与式农村评估、ArcGIS[23]等方法揭示农村居民点(宅基地)功能演变规律，认为农村居民点生产功能会逐渐弱化[24]，生活功能会不断强化[25]，且这种变化主要受人口、经济、农业生产和政策因素[26]以及农户生计类型驱动[27]。

综上，学者们已经关注到农村宅基地功能分化与转型问题，但相关理论研究还较为薄弱，特别是经济学视角下农村宅基地功能分化理论研究还比较少，未能从理论上解释居住保障功能与其他非居住保障功能利用分化的内在机理[28]，所以，本文基于已有研究成果，运用资产专用性与可占用性准租概念，展开有关农村宅基地功能分化机理与规律研究，并提出农村宅基地治理政策建议。

二、农村宅基地功能分化机理

农村宅基地制度是中国特色土地管理制度的重要组成部分，最初是在城乡二元计划经济管理体制下，国家以最低成本实现对农村居民低程度、广覆盖的居住保障而建立的制度[29]。按照契约经济学理论，制度也是一种契约关系[30]。所以，农村宅基地制度可以被视为国家与农民之间签订的一份不完全契约，通过“福利分配、无限期使用、自建住房、限制流转”的契约设计，向农户提供居住保障服务的供给，带有非常强的计划经济色彩和政治权利意识。这种制度以计划经济体制为背景，以城乡二元土地制度为背书，强制性地将农村宅基地转变为一项具有特定身份和功能的资产，带有极强的资产专用性。

资产专用性是在不牺牲生产价值的条件下，根据资产可用于不同用途和由不同使用者利用的程度，分为场地位置专用性、实物资产专用性、人力资产专用性和特定用途资产专用性四类[31]。具体说来，农村宅基地具有人员、地理与用途专用性。人员专用性是指农村宅基地的分配资格必须为本集体经济组织成员，非本集体经济组织农村居民、城市居民都无法获得宅基地分配资格，同时宅基地流转也被限制在同一集体经济组织成员内部。地理专用性是指农村宅基地都是在农村集体所有土地上进行分配，不能在城市范围内划分，其利用方式和价值与所处区位密切相关。用途专用性是指根据现行制度设计，农村宅基地只允许被用于农村居房保障，不允许其他用途，严禁用于商品房开发。这些资产专用性使我国农村宅基地变为一项最特殊的制度安排[32]。

根据不完全契约理论，资产专用性产生专用性准租[33]，有可能导致投机主义行为。那么，交易中若要将这种投机主义行为由可能变为现实，需要同时满足以下几个条件：一是专用性投资；二是专用性投资产生了可占用性准租；三是一方可利用机会主义行为掠夺投资方的这部分准租[34]。在农村宅基地制度中，国家通过人员、地理和用途的强制性法律规定，已经相当于进行了资产专用性投入，那么，农户会衡量可占用性准租收益来采取不同的农村宅基地利用行为。当这种行为攫取了这部分准租金时，就违背了两者之间的契约，破坏了宅基地管理秩序。下文将从理论上分析农户宅基地利用行为，揭示宅基地功能分化机理。假定宅基地现期成本为100，且一直不变：

第一阶段：若宅基地用于居住保障功能收益是1 000，宅基地的现期准租金为1 000-100=900，而宅基地用于非居住保障功能收益为500，那么，对农户来说，居住保障功能收益大于非居住保障功能收益，最优用途为居住保障功能。农户不具备机会主义行为条件，依然会坚持居住保障功能方式利用。

第二阶段：若宅基地用于居住保障功能收益为1 200，则宅基地的现期准租金为1 200-100=1 100。同时宅基地用于非居住保障功能收益也为1 200，那么，可占用性准租为0(1 200-1 200=0)，农户没有强烈的意愿和动机去进行非居住保障功能利用。

第三阶段：若宅基地用于非居住保障功能收益为3 000，则宅基地的现期准租金为3 000-100=2 900。而宅基地用于居住保障功能收益只有1 500，那么，这意味着农户利用福利性质宅基地从事非居住保障功能开发利用，占有1 500(3 000-1 500=1 500)的可占用性准租。所以，只要宅基地无偿福利分配存在，农户在利用宅基地进行商业开发时，就不会支付最高租金[35]。

由上文分析结果可知，国家本意是通过福利分配宅基地，让渡准租金，使农户低成本获得居住保障收益。但是，随着外部条件的改变，农村宅基地最优用途与次优用途之间产生可占用性准租，即资源的现期收益与把该资源用于其他地方所获得的最佳收益之间的差额[36]。当这部分租金有足够吸引力时，农户不再拘泥于初始的居住保障功能利用，就会以隐性流转、违法利用等方式对国家进行“敲竹杠”行为以获取这部分租金[37]，所以，宅基地功能分化的本质就是农户利用宅基地资产专用性攫取可占用性准租的行为。

三、农村宅基地功能分化规律

上文分析中为了揭示农村宅基地功能分化机理，将农村宅基地租金假定为100，且一直不变(如图1左)。但实际上，农村宅基地租金是可变的(如图1右)。特别是改革开放后，由于城乡经济发展，农村土地租金变化巨大，所以，继续运用可占用性准租概念解读我国农村宅基地功能分化规律。

图1 农村宅基地功能分化规律

第1类地区，如上文第一阶段所描述，在0-T1区段内，农户居住保障功能收益远大于非居住保障功能收益，不存在可占用性准租。政府仍然提供福利性质的宅基地，农户也依然会坚持居住保障功能方式利用。我国中西部地区许多农村就属于此类，这类地区地理区位差、缺乏特色资源，产业主要是以农作物种植、家禽养殖等为主的初级农业生产，农户以农为生。对农户来说，以集体成员身份无偿获得宅基地，提供基本的遮风避雨之所，最优用途就是保障居住，除此之外，几乎没有其他功能，农村宅基地功能未出现明显分化。

第2类地区就是在T1点时，可占用性准租为0，农户住房保障与非居住保障收益基本相当，农户在居住保障和非居住保障功能利用方面没有明显偏好。这些地区一般在县城或中心镇周边，交通便利之处，土地租金已经有了涨幅，农户通常会逐渐废弃村内旧房，选择在交通沿线建设新宅，尝试将自住房用于小规模商业经营或是房屋租赁，但是仍无法完全摆脱农村宅基地住房保障需要。

第3类地区就是在T1至T2段内，可占用性准租不断增大，农户低成本获得农村宅基地，从事非居住保障功能开发利用，以攫取这部分租金。这些村庄通常在城乡接合部、大城市近郊、产业园区等区位较好的位置，非居住保障功能收益要远大于住房保障收益，农村宅基地的可占用性准租不断扩大，农户作为理性经济人，会通过房屋租赁、买卖、开办农家乐、从事观光农业、建度假公寓、经营民宿等各种投机行为，争夺这部分专用性准租。

第4类地区，随着土地租金成本上涨，在T2点之后，农村宅基地用于居民住房保障收益已经等于土地成本，那么实际上宅基地制度已经不存在资产专用性，成为一种通用性资产。宅基地制度设计初衷是政府以低成本土地来解决农村居民住房保障问题。但是如果当地的土地成本已经等同于甚至高于农村居民住房保障收益，政府作为理性经济人在进行成本核算后，容易产生违约行为。现实中，在许多大都市城区内或土地租金极高的区域，政府为了获得高额的土地收益，严禁村集体进行“小产权房”开发，大规模推动城中村改造、土地征收、城乡建设用地增减挂钩等。因为即便给予农民高额的货币补偿、安置回迁房或是社保，政府从宅基地获得的土地租金收益仍然要远远大于农村居民住房保障收益。农户同样为了获得巨大的土地收益，会不断要求提高土地补偿费甚至采取拒绝改造等抵制政府的行为，双方的行为都已经违背了农村宅基地制度设立的初衷，宅基地不再是农户的基本住房保障福利，而成为双方眼中丰盈的土地财富，他们通过讨价还价的市场行为，来博取更大的土地收益。

综上，随着时间推移，我国农村宅基地功能呈现出由单一居住保障功能向多种非居住保障功能分化的发展趋势，并且这种分化规律与当地的客观实际密切相关。这些规律不仅是宏观趋势走向，同样也能够解释局部区域，比如城区内、近郊区、远郊区，不同宅基地功能分化的规律。鉴于中国地域广大，区域发展差异明显，实际中两种功能的分化不可能存在明确的临界点，在大部分地区和一定历史时期内，农村宅基地居住保障功能与非居住保障功能仍处于相互并存的状态。

四、资产专用性与农村宅基地治理

根据不完全契约理论，资产专用性使契约履约过程中产生机会主义行为动机，需要选择最优的治理结构，以降低交易费用。治理结构分为层级治理、混合治理和市场治理，形成一条治理“光谱”[38]。随着资产专用性程度的增加，可占用性准租越多，机会主义行为就越严重，最终交易者更倾向于层级内部治理，如果资产专用性程度减少，可占用性准租越少，市场治理则更加适合[39][40]。根据上文研究，农村宅基地制度产生可占用性准租，农户根据租金大小采取不同程度的机会主义行为，表现为不同程度的功能分化，所以，需要选择合适的农村宅基地治理结构，以保障契约安排效率。

(一)居住保障功能为主阶段：内部层级治理

从0至T1阶段，农村宅基地用于居住保障是最优用途，资产专用性程度较高，更加适合层级治理，运用内部计划管理手段来减少投机行为。这种治理模式仍然适合中西部偏远、贫困地区，政府通过传统的“一户一宅”福利分配手段，降低农户生活成本，保障农村居民基本住房权益。但是，由于治理单位与产权单位不对位等原因，造成传统宅基地治理机制绩效低下[41]，突出表现为农户超标准占用，“一户多宅”、宅基地闲置等侵占准租金现象。

(二)居住保障与非居住保障功能兼具阶段：混合治理

从T1至T2，可占用性准租介于中间，农村宅基地既可以保持农村宅基地居住保障功能，又可以进行商业开发，宅基地利用行为完全依赖于周边环境和自身需求等复杂外部因素，更加适合混合治理。实践中，这种混合治理结构已经开始探索，许多村庄成立了由新乡贤、有威望村民组成的村民理事会，作为第三方主体弥补政府与市场机制的不足。通过理事会发挥村民自治的利益激励、社会嵌入、政策支持机制，在农村宅基地治理中取得了不错效果[42]。我国多数村庄集体经济空虚，村民自治组织缺乏，治理能力薄弱，所以，农村宅基地商业经营开发利用缺少规范和管理，商业开发收益被农户个人获得，但是，利用行为所导致的物价上涨、交通拥挤、环境污染、社会治安恶化等负面效应却由村庄承担[43]，严重损害了集体公共利益，使得村民对宅基地管理更加不满。

(三)非居住保障功能为主阶段：市场治理

从T2开始，可占用性准租降至最低，农村宅基地已经不再是提供给农村居民住房保障的专用资产，而是变为一项通用土地资产，只有运用市场治理手段，才能降低制度交易成本，提高土地利用效率，但是现行的宅基地层级治理模式与之完全不相匹配，仍然坚持农村宅基地只允许在同一集体组织成员内部流转、限制农村宅基地商业开发利用等非市场化管理措施，导致农村宅基地治理失效，突出表现为城中村、“小产权房”开发、宅基地隐形流转等现象。

由于不同地区村庄的农村宅基地功能分化程度不同，应当选择合适的宅基地治理模式。对于贫困、偏远地区村庄仍应坚持层级内部治理模式，坚持福利分配，提供农村居民住房保障。对占我国绝大多数的普通村庄，应当通过建立完善村庄自治体系，发挥村集体自治优势，规范管理农村宅基地利用行为，平衡居住保障与非居住保障开发利用。对少数发达地区、大城市周边或地租较高地区，农村宅基地应当完全采用市场化管理手段，才能根治宅基地利用乱象。

五、乡村振兴背景下农村宅基地制度改革建议

基于上文分析，本文提出“一体两翼”的农村宅基地制度改革思路，即以降低宅基地资产专用性为核心，以农村居住用地制度和宅基地治理体系建设为两翼，辅助宅基地制度改革，共同解决农村宅基地管理难题，助推乡村振兴战略实施。

图2 农村宅基地制度改革思路

(一)缩小可占用性准租空间，逐步取消农村宅基地无偿分配取得制度

在乡村振兴过程中要解决大面积的农村宅基地违法、违规利用问题，要从根源上削弱农村宅基地资产专用性，逐步取消农村宅基地无偿分配制度，使得可占用性准租产生的空间被压缩，减少农户投机行为动机。在宅基地取得阶段，总结“三块地”改革试点经验，在诸如浙江义乌、福建晋江等东南沿海经济发达地区推广农村宅基地“竞价择位”等有偿取得方式，鼓励农村闲置宅基地与农房内部流转，提高宅基地取得成本。但在诸如江西余江、山西泽州等中西部欠发达、贫困地区，应当充分考虑当地农户生计水平和土地资源禀赋，适度保留无偿分配。人地矛盾不突出地区，应当严格规划管控和面积审批，继续实施“一户一宅”的无偿分配形式，保障农村居民宅基地资格权益。人地矛盾比较紧张的地区，若无法实现“一户一宅”，则应探索其他途径保障农村居民“一户一房”，或是以有偿内部流转方式满足居住权利。在保有阶段，面向所有农户实施农村宅基地有偿使用制度，对贫困户、五保户等困难家庭可以列入免除范围或予以象征性收取。同时，对居住部分和非居住部分分别实施阶梯式收费标准。非居住部分起征额要高于居住保障部分。对“一户多宅”情况要积极实施宅基地退出制度和土地整治，减少侵占准租金行为，营造更加公平的宅基地分配使用环境。

(二)破除用途专用性，允许农村宅基地有偿非居住保障开发利用

根据功能分化理论分析，农户就是利用宅基地的资产专用性，以无偿或低价方式攫取非居住保障功能与居住保障功能之间的可占用性准租。所以，要实施乡村振兴战略，应当降低农村宅基地用途专用性，明确允许农村宅基地可以进行其他非居住保障功能开发利用，建立农村宅基地有偿开发利用制度。首先，在权利层面，允许农村宅基地非居住保障功能开发与利用。结合农村闲置宅基地及农房盘活利用，赋予外部主体宅基地使用权，允许其利用宅基地进行居住、商业、办公等，并可以进行抵押、转让等。如果是农户自己开发利用，应该向集体缴纳管理费，有偿购买村庄提供的水、电、道路、环保等公共基础设施与公共服务。其次，在管理层面，参照湄潭试点经验，对农村宅基地居住部分和开发经营部分实施分割登记，既保护了农村居民的住房保障权益，又方便了农村宅基地的后期管理。农户可以将开发经营部分用于抵押贷款。最后，要科学编制村庄规划，对宅基地面积、房屋建筑高度、村庄道路、供电、供水等公共基础设施比例等做出详细规定，为宅基地合理开发与利用提供可操作性规范。

(三)构建农村居住用地制度，保障农村居民多元化住房权益

削弱农村宅基地资产专用性不代表完全放弃其居住保障功能，在乡村振兴战略实施过程中，仍然需要切实保障并提高农村居民的住房权益。不仅要使农村居民“住有所居”，而且要改善农村人居环境，提高居住品质[44]。调研中发现，许多农村居民已经不满足普通农房的住有所居，而是希望可以享受到像城镇商品房一样的住房品质和公共服务，所以，许多村民，特别是中青年村民选择在集镇、县城购买商品房。其次，除了保障原住农村居民的住房，乡村振兴中“新乡贤”、返乡创业人才甚至城里人的住房需求也应该得到满足。可见，传统的农村宅基地制度已不能适应乡村振兴战略的新要求。所以，有必要剥离宅基地福利属性，构建与城市对等的农村居住用地制度，才能保证乡村振兴原住村民与新村民的住房权利。对应城市居住用地体系，农村居住用地也应包括保障房用地、政策房用地和商品房用地[45]，分别满足不同群体的住房需求。实践中，泽州、长垣、北流已经开始探索，在本轮“三块地”改革试点中，上述地区在集镇、县城周边等区域开展农村集体居住用地上的商品房开发，此举不仅满足了大量农村居民的改善性住房需求[46]，而且也为未来城乡住房融合打下了基础[47]。

(四)完善农村宅基地治理体系，保障农村宅基地制度改革平稳进行

乡村振兴的重点在占我国绝大多数的、可占用性准租介于中间的普通村庄，所以本文重点讨论这些地区村庄的农村宅基地治理。首先，村庄自治是最适合的农村宅基地治理单位。如果完全依赖基层政府管理，则无法兼顾到每个村庄发展的异质性，“一刀切”式的行政治理手段无法与村庄内部社会关系发生“化学融合”，不能真正了解底层农民的需求[48]。如果完全依靠市场治理，则会造成村庄内部割裂，破坏村庄非正式规则，使得村庄运行成本升高。所以，应当建立和完善村民自治组织，发挥自发性、组织性、协调性作用，提高农村宅基地治理水平。其次，要吸纳新乡贤、有威望村民、优秀党员、返乡大学生等多元化人士进入村民理事会等自治组织。充分发挥他们的资金、技术、智力优势，与广大村民广泛交流，制订符合本村的宅基地利用与管理方案。最后，要坚持农村宅基地治理服务于本村的原则。无论是为农村居民提供住房保障，还是开发利用宅基地，其最终落脚点是要提高本村村民生活质量，实现本村乡村振兴。所以，要将农村宅基地制度的准租金更多地保留在集体内部，无论是农村宅基地有偿使用费还是农村宅基地整治出的建设用地指标收益，都要用于发展村集体产业，抑或用于改善村庄人居环境，提高村民居住品质。

结论

农村宅基地制度是保障农民基本居住条件的基石，是维护乡村社会稳定的重要支撑。但是面对城乡社会经济发展条件的不断变化，农民对宅基地的非居住保障功能利用已经成为现实并将持续扩大，现行农村宅基地如何改革才能适应这一趋势成为关注的焦点。本文尝试运用资产专用性与可占用性准租理论，以农村宅基地功能分化为切入点进行回答，得到以下几点结论：(1)农村宅基地功能由单一居住保障功能出现租赁、办公、商业等非居住保障功能分化本质是农户攫取宅基地制度可占用性准租的机会主义行为。(2)农村宅基地治理失效的原因在于传统的宅基地层级治理模式无法适应当前差异化的功能分化趋势。(3)削弱农村宅基地资产专用性，构建农村居住用地，完善农村宅基地治理体系，可以有效提高农村宅基地管理水平，推动乡村振兴战略实施。