公共机构人员借调现象及其规范——基层央行人员借调现象探析

□ 包鸿敏

借调，就是一个单位借用其他单位的工作人员而不改变其隶属关系，也就是被借调人员的行政、人事关系都在原单位，工资、奖金、补贴以及其他福利待遇都由原单位发放。被借调人员与借调单位仅存在工作关系，要接受借调单位在业务上的指导和管理，根据借调单位的安排进行工作。借调作为一种人事安排，是包括机关、事业单位和国有企业在内的公共机构的一种普遍现象，其在一定程度上缓解了借调单位人员数量与业务发展需求不相适应的矛盾，但也因为其本身的非正式性，存在政策、法律、操作等方面的风险。

目前国内对人员借调问题的深入研究不多，研究对象主要集中在基层公务员队伍。欧小蓉[1]认为目前存在的借调依据借调时间来分，主要为临时性“解忧”借调和较长时间的“顺手”借调，临时性借调主要是因为一些上级单位编制控制严格，一旦有人被抽出去学习培训或者挂职锻炼，就需要向下级单位借调人员，避免工作出现断点。较长时间借调主要是因为一些单位使用下级借调人员成为习惯，能减轻单位工作负担，“借而不想还”；依据有无关系来分，主要为“有关系”者托关系的“主动”借调和“无关系”者因自身能力较强的“被动”借调，“有关系”者因基层工作条件较差，就寻求各种关系以借调的名义到条件更好的上级单位工作，适当操作后直接调入该单位。“无关系”者多半属于技术型人才，借调单位借用他们处理一些技术含量较高的工作较为省时省力，且通常他们做完临时性工作后会回到原单位。依据借调单位与被借调单位的关系来分，主要为上下级单位借调，比如某校教师借调至某县教委，以及实权单位对非实权单位的借调，如某区组织部从其他单位或者部门借人等。刘雪娇[2]对政府机构借调现象进行特征分析，认为现有借调涉及人员和部门数量较为庞大，临时编外人员比重较大；借调主要集中于执法执纪部门和乡镇政府机关，以及年轻且文化程度高的教师群体；借调仅侧重于工作管理，在组织活动、思想教育上往往存在借调单位对被借调人员不愿意管理或放任不管的情况，形成“两不管”现象等特征。周李[3]、潘润娇等[4]从借调单位、被借调单位、被借调人三者角度出发，分析借调现象产生的原因。借调单位方面，主要是编制紧张、技术型人才缺乏、人员年龄结构不合理等原因，难以应对任务重、难度大、专业性强的新业务；被借调单位方面，主要是完成上级要求、方便日后业务沟通、增加上级支持等原因，也不乏出于担心得罪上级单位的心态；被借调人方面，主要是提升自身工作能力、扩大社会交际圈等原因，同时不失为一种转换工作、变换身份的跳板。对如何改进借调情况，维护政府机关、事业单位正常工作秩序，研究人员一致认为改进编制管理是第一要务。此外，对如何解决借调乱象，研究人员也进行了诸多深入探讨。周程[5]认为要进一步完善公务员“能进能退”用人机制，对不能胜任本职工作的公职人员，要建立退出机制，规范退出行为，对有能力并适合上级单位工作的人员，要通过考录或调动等合法的正式途径开展激励。胡长江和万崇英[6]认为要提高基层公务员待遇，与上级机关单位保持一致或有所提高，加强对基层公务员的培养锻炼，让基层公务员有期盼，主动留在基层。宋刚[7]认为要制定具体可行的借调管理政策，明确借调条件、借调时限、借调程序、被借调人员考核管理工作等具体内容，做到规范借调。李洪青[8]认为要充分发挥组织功能，坚持党管党员、党管干部，扭转借调中重工作轻思想、重使用轻管理的负面现象，从思想源头上加强借调干部管理。

随着经济社会发展，近年来Z 省人民银行系统业务量增长显著。截至2020年年末，全省各项存款余额、贷款余额、境内外上市公司数量、证券业和保险业规模都位居全国前列；普惠小微企业贷款延期还本付息政策和信用贷款支持计划两项直达实体经济货币政策工具，均居全国第一。2020年办理企业出口贸易融资业务量、跨境收支顺差和结售汇顺差居全国第一。同时Z 省也是全国金融改革试点项目最多、内容最丰富的省份之一，金融综合改革、农村金融改革、小微企业金融改革、国际贸易改革金融专项、普惠金融改革、绿色金融改革等百花齐放。业务量显著增长的同时，人员借调现象也随之增多。本文通过对Z 省人民银行系统向金融机构借调人员的情况进行调查，分析人员借调的利弊以及需要关注的问题，探索改进人员借调管理的具体举措，使制度得到进一步完善、管理得到进一步规范、风险得到进一步防范，也为基层人民银行（以下简称“基层央行”）乃至其他国家机关单位有效调配人力资源提供可参考建议。

一、Z 省人民银行人员借调现状

（一）借调现象主要发生在地市县层级

从机构层级看，借调现象主要发生在地市中心支行和县（市）支行，借调人员占全省的98%，省会中心支行和副省级城市中心支行借调情况较少。其中，地市中心支行占比19%，平均每个地市中心支行借调5 人；县（市）支行占比79%，平均每个县（市）支行借调2.5 人。

（二）借调来源主要集中于国有商业银行和农村合作金融机构

向金融机构借调的人员中，30.5%来自国有商业银行，借调后主要分布在地市中心支行一级，35.6%来自农村合作金融机构，借调后主要分布在县（市）支行一级。其他借调人员则分散来自股份制商业银行（4.7%）、城市商业银行（18.6%）、村镇银行（9.3%）、邮储银行（1.3%）等其他金融机构（见图1）。

图1 被借调人员来源情况

（三）借调人员行为主要集中于金融管理和服务岗位

金融服务岗位人员借调较为集中，营业管理、发行保卫等人员借调占比超过借调总人数的一半，其中营业管理部门人员借调最多，占比达38%，发行保卫占比15%；金融管理岗位人员借调情况也具有一定规模，如信贷调统岗位人员借调占比17%，外汇管理岗位占比11%；在内部综合管理部门中，除办公管理外，人事、宣传群工、纪检监察等综合部门人员借调情况较少（见图2）。

图2 被借调人员借调使用岗位情况

（四）借调人员 “短借长用”现象比较普遍

借调人员的约定借调期限集中分布在1年及以下的短期借调和5年以上的长期借调，呈现近“V”形分布（见图3），其中借调期限在1年以上的占比75%。借调期限最短的为3 个月，主要是由于借调岗位原人员休假，或为完成突击性任务，临时顶岗以缓解短期人员紧张状况，一般分布于信贷调统、外汇管理等岗位。借调期限最长的为20年，一般固定在保卫值班、后勤服务等工作人员平均年龄较大的岗位，少量分布于征信查询、营业管理等岗位。

图3 被借调人员借调期限情况

（五）借调方式的不统一

人员借调一般是通过书面、口头通知两种方式进行。以书面形式进行借调的，通常由人民银行人事部门向金融机构出具借调函，签订借调协议，同时对借调人员进行基本信息备案；以口头形式进行借调的，一般由借调部门与金融机构的有关部门协商沟通，约定借调期限后直接口头通知。

二、人员借调产生的原因

近年来，人员借调已经成为基层央行较为普遍的现象，被借调人员也成为一个不可忽视的特殊群体。究其原因，主要有以下几个方面。

（一）借调单位的原因

一是人员长期短缺。近年来，随着经济快速发展和经济金融一体化程度不断提高，全省各单位的业务量增长迅猛。与之相对应的，近年来全省到龄退休较为集中，造成基层央行正式员工数量与业务量发展需求不相适应。同时，年纪轻、学历高的业务骨干主动离职引发的优秀人才流失，加剧了这种结构性矛盾。二是临时性、专业性工作需要。因工作人员外出学习培训、工作交流或女性工作人员产假休息等情况，加上近年来因金融改革任务加重，临时性、创新性工作激增，现有人员难以在规定时限内完成工作任务，需要额外借调人员以保证工作顺利开展。与此同时在工作任务对人员的专业性要求较高的情况下，与新进员工相比，借调人员具有一定的工作经验和工作能力，能够较快上手，更好地推进工作开展。三是政策层面没有明确限制。向金融机构借调人员之所以能够普遍存在，除了工作任务繁重、人员编制限制等客观需要以外，还在于这种制度安排具有一定可行空间。当前，人民银行系统对向金融机构借调人员没有明确的制度规定，从而造成人员借调的随意性较大。而借调单位不需要负责被借调人员工资福利的现实，让借调作为一种便利且“实惠”的用人方式，成为基层央行的重要选择。

（二）被借调单位的原因

一是便于业务沟通。基层央行因业务量大、人员紧缺，除必要工作外，工作期间往往没有太多时间以线上方式对金融机构开展业务指导。金融机构通过向基层央行派出被借调人员可以直接与央行职能部门取得面对面联系，直接进行业务咨询，畅通业务联系渠道。二是便于获取信息资源。通过直观接触，被借调人员现场开展业务学习，更好地熟悉央行工作环节、流程和要求，将相关重要信息反馈至原单位，减少原单位日常工作中因报送资料不准确、不齐全造成的业务退返，提高双方的工作实效。三是便于骨干培养。金融机构的业务与央行的业务存在一定相通性，也因为被监管与监管身份的不同，具有较大的差异性，许多央行特色业务，如货币政策、外汇管理、反洗钱、征信管理等，往往只有在央行工作才能窥其一二。通过被借调人员在央行实打实的业务锻炼，金融机构也可以高效率、低成本培养多岗位能手、复合型人才，为业务骨干的培养提供便利。

（三）被借调人员的原因

一是提升个人能力。被借调人员通过在央行的工作锻炼，跳出在金融机构的日常固定化、机械化、程序化操作，开拓国际化视野和创新性思维，大幅度提升工作能力和业务水平，扩大工作圈、生活圈和交际圈，为日后回到金融机构的提拔和晋升增加概率。二是减轻工作压力。基层央行一些重要业务岗位因人员身份限制，不得使用除正式员工以外的其他类型人员，因此大部分被借调人员在央行岗位上，一般不承担中心工作，更多涉及基础性的业务操作岗位，如办公文印、图表制作、信息查询、设备管理、值班执勤等，被借调人员在借调期间的工作压力和工作责任相对较小。且大部分借调部门对被借调人员都不会以正式员工的标准进行工作考核，考核内容和范围均相对有限，因此被借调人员的考核压力也通常较小。三是方便家庭生活。因每个县（市）只有一家基层央行，所以基层央行大楼通常都设在所在地较为中心地段。而金融机构业务因为面向社会公众，网点覆盖必须做到多而广，因此很多金融机构网点要延伸至偏远地区。部分家庭地址较为中心的被借调人员，通过借调至基层央行工作，大幅度缩小了工作单位与家庭所在地的距离，避免上下班长时间通勤，方便了日常生活。

三、人民银行与其他机关单位人员借调对比

（一）借调对象不同

人民银行的系统独立性和业务特殊性，使得其对借调对象的要求与其他机关单位大相径庭。人民银行作为国务院组成部门，在国务院领导下制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务。作为国家金融管理和货币发行的机构，既是管理金融的国家机关，又是管理国库的国家银行。人民银行分支机构实行“行员制”，工作人员性质既非公务员又非事业单位工作人员，这些特征决定了基层央行的工作人员的主要工作内容与其他机关单位相比，存在较大程度的差别。且近年来每家地市中心支行平均人数130 人左右，每家县（市）支行平均人数20 人左右，所有单位都存在人员编制紧张情况。因此，当基层央行出现工作任务重、时间紧、人手不足的情况时，很难向其他机关单位发起人员借调，也很难向人民银行下级单位发起借调。因金融机构范围广、覆盖面大，即使到了县（市）一级也有较多网点工作人员，且金融机构工作人员熟悉金融业务，熟知人民银行性质，因此向金融机构借调人员也成了基层央行较为可行的选择。

（二）被借调人员工作内容不同

人民银行与金融机构之间存在“监管”与“被监管”的对立性，因此向金融机构借调人员开展工作时，一般不将被借调人员安排在重要业务岗位，也不得安排在涉密岗位和要害岗位，被借调人员主要负责信息收集与整理等外围工作。其他机关单位因被借调人员主要来自下级单位（也有个别同级别的实权部门向非实权部门借调），本身就处于同一个工作系统，绝大部分的工作任务上传下达，基本不存在对借调人员保密的状态，因此被借调人员从事的工作即为借调单位工作人员的日常工作，也包含了一定的涉密工作。特别明显的区别是，在人民银行的被借调人员一般都是低技术型员工，个别岗位对学历的要求仅大专以上，而其他机关单位的被借调人员有很大一部分为技术型人才，专门用以攻克重要系统性问题，在工作模式上等同于原单位的技术骨干，接触到的通常也都是重要核心工作。

（三）借调的目的不同

基层央行向金融机构借调人员，唯一的目的就是缓解人员紧张，为正式员工减轻一定的工作负担，使他们可以有更多时间和精力投入重点工作和改革性工作。在借调过程中，基层央行对被借调人员不进行重点培养，仅要求其熟悉基本业务制度、工作流程和工作要求，其保质保量完成基础工作即可。一般在借调部门结束阶段性工作后，就要求被借调人员返回原单位工作，即使是长期被借调人员，其工作关系也不可能转入基层央行。其他机关单位的借调，其一是解决编制紧缺问题；其二是通过大力培养和长期锻炼，以基层遴选、工作调动等方式，将优秀人才吸纳到本单位工作，实现被借调人员组织关系、行政关系、工资关系的真正调动，从而达到人才的互通有无和灵活流动的目的。

四、人员借调的积极作用

（一）丰富了用人方式

基层央行的主要用人方式包括行员招录和聘用制员工招聘，这两种方式都是在人民银行总行的指挥下进行，从宣传报名、笔试面试到体检考察等各个环节，都要经总行的统一安排或批准，因此整个招录或招聘时间跨度较大，特别是更为严谨的行员招录流程，往往需要半年以上的时间。人员借调作为一种快速高效补充人员的形式，相比人员招录和招聘具有更大的灵活性，丰富了基层央行的用人方式。借调单位在人员紧张的情况下，特别是遇到紧急性、临时性的重大任务，如新的业务系统开发和上线运行、综合性检查、上级单位布置的专项工作等，较短时间内无法通过新员工招录和招聘进行人员补充和调配，通过借调则可以方便、快捷、有效开展工作。

（二）提高了用人效率

近年来，基层央行人员招录专业呈现多样化发展，其中法律、管理、理工科、中文、小语种、安全保卫等专业人员对经济金融知识了解相对较少。经统计，近年来基层央行新录用人员中，71%为应届毕业生，工作经验基本为零，即使求学期间有过实习经历，实习过程也是“坐下来”多“干起来”少；29%的社会在职人员中，1/3 以上新录用人员为非国家经济部门或金融机构的从业人员，过往的工作经验里未接触过金融管理。与这些新录用人员相比，借调人员具有一定的金融相关工作经验，和业务操作类岗位的匹配度相对较高，即“拿来可用”，一定程度上提高了用人效率。

（三）培养了人员才干

被借调人员通过在基层央行的基础业务锻炼，进一步提高了金融理论水平和业务实践水平。被借调人员通过金融机构到人民银行的岗位变化，从被监管者转为临时监管者，从汇报者转为汇总者，思考问题的角度得到转换，从而发现一些原本处理工作不周到、不全面的地方。同时，打破原有的惯性思维，在新环境、新岗位上发现解决问题的新思路，增加思维的灵活性，开阔眼界，得到历练，开发自身潜力，提高个人综合能力，避免在原岗位上思想僵化、才力枯竭。

（四）推进了信息交流

信息作为现代社会的重要资源，对工作的开展乃至系统的稳定至关重要，这与在金融市场上如果出现信息不对称，就可能引发金融风险是同样的道理。通过人员借调，可以在基层央行和金融机构之间架起一座沟通的桥梁，实现不同系统之间的信息互通和资源共享，提高了信息传递的效率。同时被借调人员能够更直接高效地学习央行政策，领会精神，加强了金融系统对重要信息的准确理解，促进资源优化组合和工作的协调配合，有利于推动政策落地，从而进一步提高工作效率。

五、人员借调中值得关注的问题

（一）借调程序不规范，容易产生政策风险

近年来，中央对机构编制管理工作的要求越来越严格，《人力资源社会保障部 中央组织部 中央编办 财政部关于建立机关事业单位防治“吃空饷”问题长效机制的指导意见》规定机关事业单位一般不得以日常工作为由借调人员，因完成专项工作或重点任务确需借调工作人员，须经借出、借入单位领导集体研究，并按照干部管理权限履行审批程序，明确借调期限，借调期满后继续借用的，须重新履行审批手续。从当前人员借调情况来看，一半以上单位均未做到程序规范，与上述规定精神不完全符合。

（二）借调制度不统一，容易产生法律风险

经统计，目前10%左右的单位已制定了人员借调管理制度或办法，其余单位均未明确管理方式和标准，现有的简单流程无法满足规范化管理要求，实施有效管理仍存在一定难度。随着借调人员数量和频率的增加，一旦发生借调人员违规违纪，甚至用工意外等诸多不可预见的问题，容易引发矛盾纠纷或涉诉风险。

（三）借调人员存在差异性，容易产生操作风险

目前向金融机构借调人员中，42%为大专及以下学历，总体文化水平不高。97%为金融机构的业务操作型员工，素质参差不齐。同时，个别借调单位还存在被借调人员根据金融机构自身工作需要，频繁流动更换的情况，出现工作不止、借调不止和工作交接不止等问题，造成工作的延续性较差，进一步加大了内部控制出现差错的可能性，一定程度上影响基层央行高效履职。

（四）借调使用较随意，容易产生泄密风险

尽管向金融机构借调人员，可以有针对性地培养一些深入了解央行业务的金融机构工作人员，提高金融机构在营业管理、外汇、征信和信贷调统等各方面的业务水平，但也增加了个别用工单位因人员紧张，在长期使用被借调人员后模糊借调岗位，将被借调人员安排到只允许使用本单位正式员工的岗位可能性，存在较大的风险隐患。基层央行拥有包括货币政策、汇率政策、金融数据、金融机构商业秘密在内的大量涉密和敏感信息，被借调人员可能缺乏保密意识，无形中提高了涉密信息外泄的风险。

（五）借调管理不到位，容易产生声誉风险

被借调人员的行政、工资和党组织关系均不在借调单位，日常工作情况通常不影响其在原单位的经济收入和正常晋升，即使工作中出现失误也难以对其严格问责。同时，被借调人员主要集中于金融服务岗位，直接与企业、群众打交道，在一定程度上体现央行对外形象，而权责不对等的现实状况导致他们的工作责任心、积极性和归属感不强，所产生的服务态度和服务质量问题不可避免地会对央行声誉产生一定影响。

六、相关建议及举措

借调现象由来已久，长期存在主要是由于借调的存在对缓解用人紧张、提高工作效率具有一定作用。因此，应该正确看待人员借调现象，不能搞“一刀切”的杜绝，在坚持“能克服则克服”“原则上不借调”的前提下，规范、引导和约束借调行为，最大限度地发挥其积极作用，减少负面效应。要逐步减少已借调人员使用，有效降低被借调人员可能带来的政策风险、法律风险、操作风险、泄密风险和声誉风险。既要立足当前被借调人员现状，积极构建“防火墙”，规范人员借调程序，加强被借调人员日常管理，防止现有被借调人员操作风险和业务风险；又要着眼长远，合理设置业务量与人员数量匹配度，逐步以正式员工替代被借调人员，优化人力资源配置，切实防范各类风险。

（一）科学设置业务量与人员数量匹配度

一是合理测算分支机构人员需求情况。以Z 省人民银行系统为例，可选取全省各业务条线10 个或以上具有代表性的业务量指标进行准确统计，如取货币信贷部门的货币政策分析报告数量、利率和信贷报表数量、再贷款和再贴现业务办理量等，征信管理部门的机构信用代码证发放数量、对征信机构的检查量、开展征信教育和培训数量等，将业务总量和人员总数作为基准比例，对各分支机构的业务量与人员数量需求进行相适性测算，科学合理控制人员借调数量。二是建立正式员工内部动态调整机制。打破员工“部门所有”的旧观念，坚持“以事定岗、以岗定人”，实行动态适应管理，使分支机构各部门的正式员工保持弹性。随着经济社会发展、部门职能的不断调整，履职效能与员工数量应相互协调、相互促进。根据各部门实际需要，及时对人员配置进行调整，盘活人力资源存量，更好提升基层央行履职水平。

（二）加强人力资源培训开发

培训是人力资源管理的重要内容，能够发现人才，使人力资源的利用达到最佳状态，是实现人岗匹配的重要途径。一是科学设置培训内容。针对不同岗位开展不同培训，如针对新员工开展基础业务、人事制度培训，针对窗口服务岗位开展精神面貌、文明礼仪培训，针对文电综合岗位开展公文流转、会务组织培训等。在设置培训内容时，要避免空学空谈，要坚持问题导向，务求实效，切实解决员工在工作中遇到的问题，最大程度地满足组织需要和个人需要。二是创新培训方法。结合近年来国家“过紧日子”的要求，充分利用好人民银行自主开发的网络培训App“央行网院”，实行线下培训与线上培训并行，降低培训经费的同时，大幅度提高培训覆盖面。实行理论培训与实践培训相结合，采用名师课堂、专业讲座、新闻发布会、案例教学法、情景模拟法、结构化研讨、辩论赛等多种形式开展培训，被动听课和主动参与相结合，寓教于乐，提高培训效率。

（三）完善考核机制

一是优化绩效考核制度管理。绩效考核要加大对业务骨干、岗位能手的倾斜，杜绝考核中的平均主义，让员工切身感受到“干多干少不一样、干好干坏不一样”，最大程度地发挥考核的正向激励作用，从而充分调动正式员工的工作积极性，降低优秀人才的流失率。在保障员工数量不变的情况下，大幅度提升部门工作效率和工作质量。二是科学设计考核体系。在以“德、能、勤、绩、廉”为主体的考核系统下，根据岗位职责，科学设置二级考核指标，增加对员工履职表现和实绩的考评，减少考核的主观性和随意性，增加考核的客观性和公正性。

（四）加强被借调人员管理

一是坚持“按需申请、从严控制”，借调前必须申明借调原因，明确借调岗位和期限，报单位同意后，再向金融机构出具借调函借调。二是坚持“守底线、防泄密”，被借调人员需经备案并签订保密协议后方可开展工作，借调期间不得从事涉密岗位及其他不符合规定的岗位工作。同时充分利用各种教育平台和培训机会，将被借调人员纳入政治教育、保密和业务培训范围，不断提升被借调人员综合素质和业务水平。三是根据“谁借调谁管理、有考核、有评价”的原则，由借调部门参照正式员工管理办法或用工单位的规章制度对被借调人员进行日常管理，并定期或于借调期满后向其原单位出具对被借调人员的鉴定反馈和综合评价。四是密切关注被借调人员工作及生活情况，特别是加强8 小时外管理，定期更新掌握被借调人员个人金融事项情况、家庭状况、社区或街道反馈等信息，防范8 小时外用工风险。五是加强人文关怀。借调部门要对被借调人员予以关心关爱，密切关注其人际交往和心理变化，积极解决其因借调而产生的实际困难和后顾之忧，提高被借调人员的归属感和认同感。

（五）逐步减少并取消借调

一是加大聘用制员工招聘，逐步替代借调人员。人民银行引入聘用制员工招聘，采用签订聘用合同的方式，满足了业务操作岗位用人需求，极大地缓解了分支机构用人紧张矛盾，建立了一支稳定专业的操作性员工队伍。聘用制员工招聘正式正规，管理规范统一，发展方向明确，有利于基层央行进一步提高履职成效。二是加强电子政务建设，减少人力投入。电子政务是运用现代信息通信技术和大数据原理，实现组织机构和工作流程重组优化。要加强电子政务建设，逐步实行网上办公、网上申报、网上查询，建立完善信息管理系统，强化信息和数据运用，提高工作效率，从而实现人力资源优化。