区域差异化综合绩效考核路径探索

□ 王春河 于 意 周晶琳

一、区域差异化综合绩效考核的研究背景及概念

（一）区域差异化综合绩效考核研究背景

20世纪末到21世纪初，我国经济高速发展，可观的经济数据成为各地追求的政绩目标。部分地方政府为了在短期内取得经济大规模发展和高增长，在对所辖区域开展综合绩效考核时，主要以经济指标作为评价标准，并且较多采用“一刀切”的方式将目标任务强制压给基层，对各区域在经济基础、资源禀赋和社会条件等方面的差异关注较少。这种考核方式，在短期内刺激了主要经济指标的大幅增长，拉动了地方经济的快速发展。但“一刀切”的经济指标考核方式，使区域间陷入了同质化竞争的恶性循环，一定程度上导致了地方经济发展模式单一化、缺乏特色、活力渐失。党的十八大以来，中央提出要改革政绩考核体系，进一步完善发展成果考核评价。2013年12月，中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，要求进一步完善政绩考核评价，根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标，对开展区域差异化综合绩效考核提出了明确要求。

2019年，国家开始以全国统一性和区域差别化相结合的原则，对各地高质量发展绩效进行综合评价，标志着综合绩效考核工作进入新阶段，也为差异化考核提供了重要遵循。2020年10月23日，中组部部长陈希在深入贯彻落实《党政领导干部考核工作条例》电视电话会议上强调，要实行分类考核，强化精准性、体现差异性；要根据各地区资源禀赋、基础水平、发展阶段、主体功能区定位的不同，合理确定考核内容，分类设置考核指标和权重，防止“一刀切”“一锅煮”。翌日，中组部印发《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，强调高质量发展综合绩效评价要体现不同区域特点，突出考核深化供给侧结构性改革，推动构建新发展格局，切实转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革等的实际成效。

上述一系列部署，为综合绩效考核工作的优化改革进一步指明了方向。在高质量发展的新形势下，各地积极探索创新综合绩效考核新模式，区域差异化考核也成为其中一个重要课题和研究方向。

（二）区域差异化综合绩效考核的概念

区域差异化综合绩效考核没有明确的定义，根据实践中的理解和掌握，我们认为，区域差异化综合绩效考核即“体现区域差异”的考核模式，是一种将差异化因素融入区域考核的做法。这种“差异”既可以体现在不同的考核内容、指标权重和计分方法上，又可以体现在不同的考核方式和结果运用上，使区域综合绩效考核工作既关注全域工作的推进落实情况，又兼顾各地不同的经济基础、资源禀赋和社会条件，以求更加准确、公平地评价各区域的经济社会发展实绩和工作成效。

（三）区域差异化综合绩效考核的研究前景

我们将区域差异化综合绩效考核作为一个重要课题进行研究探讨，其目的主要包括3 个层面。

1.进一步优化改进区域综合绩效考核工作

考核作为检验经济社会发展实绩的标尺，其基本要求是“客观、公正、准确”。在综合绩效考核实践中，由于被考核的各区域在经济基础、资源禀赋和社会条件等方面存在差异，这就给考准考实带来一定困难，同时也不可避免地出现个别考核对象对考核结果提出质疑。因此，要在坚持共性考核的基础上，根据不同区域的发展基础、区位特点和功能定位，通过指标设置、赋分权重、考核方式等方面差异考核的办法，既保证面上整体工作的推进，又突出区域实际，确保考准考实各区域的发展实绩，进一步提高综合绩效考核的科学化、规范化水平。

2.更加有效地助推全域中心工作落实

考核作为促进落实、助推发展的重要抓手，其关键是要发挥好“围绕中心、服务大局”的作用。在区域综合绩效考核中，各区域具体情况不同，推动中心工作的要求也不尽相同，因此，不能搞“齐步走”。我们可以通过差异化考核的手段，将本地党委政府的决策部署和战略规划“化整为零”，引导激励所辖区域立足自身实际、加快特色发展，有效调动起区域干事创业、共谋发展的主动性和积极性，从而达到“1+1>2”的效果，以各区域的特色发展推动全域整体发展进程，实现中心工作的全面推进和决策部署的有效落实。

3.引领形成符合高质量发展要求的新发展理念和正确政绩观

实行区域差异化综合绩效考核，最终目的是以考核树立风向标、树立良好的导向，通过立足实际、关注特色、注重个性的差异化政绩考核方式，从根本上改变各级党委政府对于发展的片面理解，从而使其不再盲目地追求高速度、大规模、快增长的模式化发展，转而积极探索创新适合本地区发展的新路子，逐步树立起“立足区域优势、力促特色创新”的发展理念和显绩潜绩并重的政绩观念。从这个方面来讲，实行区域差异化综合绩效考核，实质是对科学发展理念的引导和正确政绩观的践行，是对经济发展新常态下政府社会治理模式的创新探索和有益补充。

二、青岛市推进区域差异化综合绩效考核的探索

近年来，青岛市按照上级关于改进推动高质量发展的政绩考核要求，结合实际，对10 个区市综合绩效考核体系作出了调整和优化。鉴于各区市的基础条件、资源禀赋以及经济社会的发展定位不尽相同，青岛市在体现共性考核要求的基础上，按照“因地制宜、因时制宜、突出特色、综合发展”的原则，依据各区市经济基础、发展潜力、功能定位和产业特点，对区域差异化综合绩效考核进行了积极探索和实践。

（一）考核内容“灵活设置”

根据各区市经济社会发展水平以及资源禀赋、地理区位的差异，分别设置各有侧重的考核内容，有效避免了“一张试卷大家考”的情况。为确保考准考实，尽可能降低人为因素干扰，青岛市依据各区市经济社会发展数据，遵循数据驱动研究范式，采用聚类分析的方法对区市情况进行研究比对。首先，青岛市从产业结构的角度，对10个区市进行了聚类分析，结果显示：市南、市北、李沧、崂山、城阳5 个区作为一类，共同组成了青岛城市中心体系，产业结构以第三产业为主，要打造新时代引领全市高质量发展的现代化主城区。青岛市对其重点考核现代服务业发展等指标，取消乡村振兴、脱贫攻坚等指标。黄岛、即墨、胶州3 个区市作为一类，是青岛环湾都市3大主城片区，产业结构以第二、第三产业为主，其发展的主要方向是产业层次的提升，因此青岛市对其设置规模以上工业增加值、技改投资、两化融合发展等指标；平度、莱西2 市作为一类，是青岛都市圈两大独立的综合性节点城市，需提高城市综合承载能力，青岛市则对其设置乡村振兴、交通基础设施建设等指标。

（二）赋分权重“高低有别”

对共性考核的指标，设置不同的考核权重，以考核的侧重点体现出各项工作重要程度的差别，做到“重点考、考重点”。在对各功能区考核中，青岛市从功能定位、发展侧重、产业结构等方面对各功能区进行了分析比对，将主导产业相对明显、科技研发活力较强的轨道交通产业示范区、金家岭金融聚集区、国际邮轮港区、蓝色硅谷核心区等功能区作为一类，加大高新技术企业、研发投入强度、人才发展成效等指标考核权重，引导各功能区塑造科研优势，为全市经济增长培植内生动力；将产业结构复合性较强、经济活力相对更高的自贸片区、上合示范区、经济开发区、高新技术开发区等功能区作为一类，重点考核实际利用外资、进出口额等指标，引导其加大对外开放力度，为全市经济社会发展多做贡献。

（三）目标值“量体裁衣”

对“规定动作”指标目标值的设置，青岛市按照该项工作的全市部署及年度计划，结合区域发展功能定位，以各区市该项工作近3～5年进展情况为参考，综合确定各区市的年度目标任务；年终考核时根据完成情况对目标值制定情况进行评估，若目标完成率超过120%，视为目标设置不合理，青岛市将对目标制定单位年度考核成绩予以扣分。区县考核中，对实际利用外资、单位GDP 能耗水耗、污染防治、新增高新技术企业等指标，均实行“差异化”的达标制考核，按照不同区域的实际情况设置该指标的具体目标任务。这种“差异目标值”的做法，重在考核各区市与自身发展的纵向比对，充分考虑到了区市的发展基础和工作实际，既能有效激励各区市积极进位争先，“跳一跳，摘桃子”，也能最大程度地调动相对弱势区市的干劲，以差异化的达标考核推动全市层面工作的整体落实。

（四）个性指标“扬长补短”

在区市综合绩效考核体系中设置单独的主导产业指标。聚焦各区市发展定位和市委、市政府确定的主导产业，考核产业集聚度、营业收入增长率等内容，引导构建分工有序、互补发展的产业布局，形成产业核心竞争力，提升发展能级，推动集群化、高端化发展。如崂山区是青岛金融业集聚区，同时坐拥崂山旅游风景区，重点发展现代金融、现代旅游等主导产业；胶州市拥有比较雄厚的制造业产业基础，同时作为交通和物流枢纽，适合重点发展现代物流、机械设备制造等产业；平度市、莱西市第一产业占比较高，依托农产品产地和农村劳动力，食品饮料行业发展成为主导产业之一。同时，设置“区域发展战略落实情况”指标，各区市根据自身发展规划和工作实际，制定区域发展战略，自主申报2 项特色工作。年终全市组织第三方专家组，对各区市落实区域发展战略、实现特色发展情况，进行评价打分，引导各区市树立“功成不必在我、功成必定有我”的正确政绩观。

通过实施区域差异化综合绩效考核，进一步改进优化了综合绩效考核工作，更加充分地发挥了考核的导向、激励和推动作用，有效引导各区市实现特色创新发展，有力助推了全市经济社会高质量发展，为加快建设开放、现代、活力、时尚的国际大都市做出重要贡献。

从各地的实践中，我们发现，与传统考核相比，差异化的考核具有更强的导向性、实效性、激励性。

一是更好地引导错位竞争。通过差异化考核，能够使各区市立足区域功能定位和自身实际，进一步明确各自发展的着力点和突破点，有效避免区市陷入“贪大求全、顾此失彼”的尴尬局面，最大程度激发各区市经济社会发展活力。通过树立考核“风向标”，引导各区市进一步强化“一盘棋”思想，充分利用自身优势和资源禀赋，加快实现特色创新发展，切实保障对本地党委、政府区域战略部署的有力落实，形成以区市工作重点突破带动全局性工作整体推进的良好格局。

二是更好地突出考核实效。根据各区市经济社会发展的具体情况，分别设置合理的考核内容、指标权重和计分方式。实行差异化考核，能够更加突出考核的科学性和针对性，使考核结果更加客观、准确地反映出各区市经济社会发展的实绩，让先进区市有动力、后进区市有压力，进一步增强了考核实效，考核工作的科学化、规范化水平显著提升。

三是更好地激励创先争优。差异化考核的方式，打破了“一张试卷大家考”的大锅饭机制，从而更好地引导各区市扬长避短，既能够有效防止重复建设，提高资源的利用效率，也有利于避免同质竞争，促进区域实现错位发展。从而最大程度地调动各个方面工作的主动性和积极性，使各级各部门干有方向、干有重点、干有热情，在全市上下营造出“积极作为、进位争先、比学赶超”的良好氛围。

三、部分省市区域差异化综合绩效考核做法及经验启示

（一）部分省市的先进做法

近年来，全国各地积极优化改进政绩考核，并在区域差异化综合绩效考核方面进行了许多有益的探索和创新。

江苏省：立足区域差异，精准设置指标。强化分类设置，明确共性指标和个性指标分值比例为8：2，在强调全面发展基础上，鼓励差别发展。对设区市的考核对标国家考核指标、突出引领性指标，比如，高新技术制造业投资占工业投资比重、政府债务率、营商环境指数、空气质量指数等指标权重设定在4%以上。同时通过个性指标的设置引导地区差异化发展，对苏南地区增设总部经济、产业创新中心等指标；对苏北地区则强化铁路、机场等重大交通基础设施建设指标，提高低收入人口脱贫、经济薄弱村消除等指标权重，增加农村住房改善指标。

重庆市：以差异化综合绩效考核引领4 大功能区发展战略。将全市划分为“都市功能核心区”“都市功能拓展区”“城市发展新区”“渝东北生态涵养发展区”4 个功能区域，通过实行差异化综合绩效考核的方式，引导实现个性化发展。在新的考核导向下，各区域有了自己的发展定位，GDP 不再是盲目追求的目标，尤其是与主城区经济社会发展水平差距较大的渝东北地区，不再过度追求高增长、大规模，而是在生态保护方面找到了发展“自信”。区域差异化综合绩效考核既促进了4 大功能区的科学、快速发展，又传导了压力、激励了干部，营造了良好的政治生态。

宁夏回族自治区：根据区域定位建立差异化综合绩效考核机制。在考核体系中设置共性指标和其他指标，对共性考核指标，做到“一碗水端平”；对其他考核指标，坚持找准侧重。对沿黄地区重点考核创新驱动、区域协调发展、生态环境、资源利用、改革开放、增收富民等；对贫困地区重点考核脱贫攻坚、生态保护、民生保障、特色改革等；对工业园区和开发区等则实行突出外向型、科技型的不同特点，加大改革创新、技术改造、低成本化改造、质量效益的差异化考核。

（二）经验启示

1.差异化考核是“共性”基础上的“个性”

所谓差异化，体现的是个性。唯物辩证法告诉我们，个性与共性是相互依存的，个性是相对的、有条件的，是共性基础上的个性，要受到共性的制约，共性和个性可以在一定条件下相互转化。就一个城市来讲，其辖区内的每个县市区地理条件、资源禀赋、经济基础和社会环境都不相同，这决定了它们都有着个性化的发展特色和功能定位；但同时，作为一个城市的组成部分，各个县市区又必须服从于这个城市整体发展的规划和布局。因此，差异化考核是在共性考核基础上的差异化，要以共性考核评价作为前提，既要突出考核的针对性，有效督促各地区更好地发挥自身区域优势、实现特色发展，又要统筹推进基础性、共性方面的工作，在实现“特长更长”的同时“补齐短板”，确保全局性工作的整体推进。

2.区域差异化综合绩效考核必须有明确的依据

实行差异化考核，不能单纯地为了差异而差异，选取什么样的指标作为差异指标，差异化目标值和权重怎样设定，采取怎样的差异考核方式，这些方面都必须坚持一定的原则和标准。一是要依据区域的经济基础和产业发展方向。以该区域经济发展的基础条件，以及自然资源的具体情况为依据，重点考核该区域的产业发展情况，如农业示范区、工业聚集区、服务业发展先行区和高新技术开发区等，促进各区域立足实际，推动经济实现特色发展。二是要依据区域功能定位和资源禀赋。以该区域的自然条件、资源禀赋，以及在地方发展中的具体功能定位作为依据确定差异化考核内容。三是要依据党委政府的整体规划和统一部署。如五年发展规划、年度中心工作和发展目标、重要决策部署及重点任务等。

3.区域差异化综合绩效考核需要在实践中不断改进完善

区域差异化综合绩效考核是一项复杂的系统性工程，需要在考核工作实践中不断改进完善。当前各地考核工作中，我们认为还有以下几个方面有待做出改进。一是差异化考核的方式有待多元化。多数地区综合绩效考核中，对不同类型的考核主体未做区分，没有实行分类分组考核，这方面可再做进一步研究。二是差异化考核内容设置有待优化。部分地区在考核中仅对个别指标设计了差异化考核指标，对各地资源禀赋、发展水平、功能定位的考虑还不够充分，同时在指标的权重分配等方面尚没有进行差异化设置，这些方面可进行优化探索。三是考核结果的差异化运用不足。多数地区在考核中仅侧重于指标设计、内容设置及目标值等方面的差异化，对于考核结果的差异化运用关注较少，差异化考核的实效还没有得到充分地发挥。

四、高质量发展导向下区域差异化综合绩效考核路径思考

（一）考核对象分组分类

近年来，各地普遍实行统一考核、综合排序，在考核实效和助推全域发展方面，都取得了一定成效。但不能否认，分组分类实行考核，仍然是区域差异化综合绩效考核的重要方式之一。各地在综合绩效考核工作中，可根据发展水平、资源禀赋、发展潜力等方面数据，采用系统聚类算法对被考核区域进行分组分类（见图1），分别进行考核评定，可进一步增强考核评价的区分度，使考核成绩更具有可比性，考核结果更加公平合理。如对沿海区域，集中发展涉海行业的，重点考核海洋经济的发展情况；对处于交通枢纽，可集中发展港口贸易、运输物流等行业的区域，重点考核进出口、物流；对自然环境较好，设为生态旅游度假区的区域，重点考核休闲养生、旅游文化、生态建设等内容。

图1 考核对象分组分类示意

（二）考核权重差异分配

按照总体战略规划，依据各区域不同功能定位、资源禀赋和发展特色，在各板块和具体指标的权重分配上有所侧重，通过权重的差异化分配，突出不同地区的考核重点，做到“重点考、考重点”。对发展层次相对较高的区域，可加大科技创新、产业结构优化升级、总部经济、人才引进、社会公共服务、社会民生改善等方面的指标权重，引导形成支撑和带动区域经济发展的中坚力量，使其充分发挥其辐射带动作用；发展处于第二梯队的区域，具备较强经济基础、技术创新能力和较好发展潜力，可将权重向规模以上工业产值、传统产业转型升级、重点项目建设、固定资产投资、战略性新兴产业发展、城镇化、乡村振兴等方面的指标倾斜，引导发展成为落实区域发展总体战略的支撑力量，进一步提高其对全域发展的贡献度；对受自然条件限制、不宜高强度开发的区域，可设置生态文明建设（如生态系统生产总值GEP）、节能减排、精准扶贫等相关指标并赋予较高权重，对一些工业指标可以考虑降低权重，鼓励区域集中精力发展优势产业、彰显区域特色，引导该区域发展成为环境保护、生态涵养的基础力量。

（三）考核方式针对施策

不同的考核指标，各地区之间的差异程度、可比程度各不相同，采用单一的考核方式，难以做到考准考实。针对这个问题，可综合运用多种考核计分方式，尽可能提高考核精准性、科学性。对固定资产投资、规模以上工业增加值等主要经济指标，采用功效系数法进行考核，即第一名得满分，最后一名得最低分，其他地区按比例计分，引导各地区积极赶超进位；对污染防治、安全生产事故控制等差异较大的指标，采用梯次赋分法进行考核，即合理设定基础值和挑战值，完成基础值得基础分，达到挑战值得满分，其他按比例计分，鼓励各地区加压奋进，挑战突破；对工作计划完成情况、综合工作评价等难以量化的考核指标，采用第三方评价法，组织相关领域专家学者对指标完成情况进行评价打分。

在评价具体考核内容并不相同的指标时，青岛市对考核系数进行了构思，即针对某项工作的差异性，采取设置难度系数的办法来缩小差异性、增强可比性，间接进行考核分类。如从创优性、攻坚性、创新性、效益性4 个方面计算评价系数（见表1），在核算成绩时以乘系数的方式适当增减得分，从而最大程度地保证考核的公平、合理，进一步提高考核结果可比性和准确性，也能够更加有效地调动各地发展的积极性和主动性。

表1 评价系数量化标准

（四）考核结果科学运用

考核结果的运用代表的是一种导向。实行区域差异化综合绩效考核，能够更加清晰地研判出各地区在经济发展、产业转型、社会民生、生态保护等各个领域的工作实绩。科学运用这些考核结果，能够最大限度地发挥考核的激励引导作用。例如在经济社会发展领域，对各地分别设立单项奖，对在某一领域做出突出贡献或者实现显著提升的地区，可给予单项奖励，进一步激发其发展积极性；在全域长期发展规划、发展战略部署推进落实方面，对于推进迅速、落实有力、成效明显的地区，可给予专项表彰，充分发挥考核的“助推器”作用，引导各地加快转变思路、突出优势产业、致力长远发展。同时，切实将考评结果科学运用到干部选拔任用、升降去留、监督管理的全过程，真正将差异化考核和干部选拔任用工作有机结合起来，充分发挥考核的“指挥棒”作用，以“能者上、优者奖、庸者下、劣者汰”的正确用人导向，激发各级各地广大党员干部干事创业的热情，引导他们形成正确的政绩观念和科学的发展理念。