集体经营性建设用地入市问题及对策研究

摘 要：集体经营性建设用地入市流转为城乡统一的建设用地市场构建打开了新局面。该文分析了集体经营性建设用地入市前流转范围及交易主体、入市中交易平台及交易规模以及交易后收益分配等问题，并对逐步完善农村集体经营性建设用地入市机制提出了相应的对策建议。

关键词：集体经营性建设用地入市;土地市场;土地流转

中图分类号 F311  文献标识码 A文章编号 1007-7731（2021）17-0135-03

1 引言

农村集体经营性建设用地是我国建设用地的重要组成部分。长期土地制度的二元化发展模式，不仅割断了城乡土地自由合理流转，更驱使地方政府过度征地和逐利。以征收为流转形式的入市模式，不仅无法实现土地真正价值，而且在一定程度上使农民利益受损。城市化发展急需建设用地无法得到满足，而农村集体建设用地利用低效且无法释放潜力，传统的集体建设用地入市方式导致土地资源配置效率及公平双双受损。十八届三中全会明确提出允许农村集体经营性建设用地入市，2015年国务院拟授权33个试点县（市、区）行政区域内暂时调整实施有关法律，此举可以在一定程度上缓解当前建设用地的供需矛盾，不仅是农村集体土地入市的开端，也为农村土地改革的实施注入了新活力。2019年最新修订的土地管理法不仅删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定，而且增加了对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的新规定。集体经营性建设用地入市流转为城乡统一的建设用地市场构建打开了新的局面。

已有学者通过对经营性建设用地入市理论分析及实践经验的总结，发现入市所面临的问题主要集中在以下几个方面：（1）产权明晰问题。由于农民集体不是法律意义上的组织，不具有法律主体地位，因此集体建设用地存在的所有权归属不清、使用权受过多限制、处分权和收益权残缺等产权制度障碍问题阻碍着土地流入土地市场[1]。通过明晰土地产权，完善登记制度可完善集体建设用地入市的基础[2]。（2）收益分配机制问题。农村集体建设用地入市后存在收益分配问题，如何在利益主体之间进行合理的收益分配，目前并没有明确的分配机制，也没有相应的制度规范，这种情况下容易出现收益分配纠纷[3]。通过注重发挥市场在土地资源配置中的决定性作用可有效实现集体土地资产收益[4]，且应在公平的基础上兼顾效率，制定科学的流转利益分配机制[5]。（3）地方政府利益問题[6]。提出允许建设用地入市将会削弱地方政府的宏观调控权利，增加政府征地的难度，导致入市困难。通过完善公众参与机制，构建公平透明的流转决策机制可能会较好的解决[7]。（4）相关法律配套措施问题。目前的土地法规在立法、修订和管理上都存在一定的滞后性，对于入市中有关概念模糊、可操作性差等缺陷造成了集体建设用地使用权的缺失状态[8]，需完善立法对流转过程中的权利义务作详细地规定[9]。

可见，我国目前对于农村集体经营性建设用地入市机制仍处于相对初级阶段，其理论和实践都在进一步探索当中，其存在的问题不仅是全面展开土地市场改革的障碍，更是各个试点进行中需要着重解决的现实难题。因此，如何完善农村集体经营性建设用地入市机制，已成为土地制度改革实践急需解决的问题。

本文在明晰集体经营性建设用地入市的内涵及意义的基础上，按照集体经营性建设用地入市过程，分析了入市前流转范围与交易主体、入市中交易平台与交易规模，以及入市后产权确定与收益分配等问题，逐步完善集体经营性建设用地入市的提出对策建议。

2 集体经营性建设用地入市存在的问题

目前，集体土地的入市的各个试点正如火如荼进行。在《国务院关于农村征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》（以下简称《总结报告》）中，截至2018年12月23日，33个试点县（市、区）集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积超过6000hm2，总价款约257亿元。各个试点因地制宜、大胆探索，有效地推动了城乡统一的建设用地市场建设。在此过程中，一方面提高了农民土地财产的收入，另一方面增强了农村产业用地的保障能力，并且提升了农村土地利用和治理水平。但在取得显著成效的同时，也存在一些共性的问题。当前我国对入市问题尚无全国性的统一法律规定，仅有的一些地方性的法规和规章。集体经营性建设用地入市无法可依，在改革的进程中出现了较多问题。

2.1 入市前流转范围问题 根据十八届三中全会决议和国土资源部相关文件要求，集体经营性建设用地入市可与国有土地“同地、同权、同价”入市。按照现行政策，对于“同地”的界定，要求入市的地块必须符合土地利用总体规划和土地用途管制。一方面，我国土地利用规划只到乡镇一级，且规划重点在于耕地，对于建设用地的规划重视不足。乡镇规划也没有和土地利用规划做较好的对接，土地分类模糊，造成入市范围不明确。另一方面，符合规划并没有具体规定是现状用途还是规划用途，这衍生的问题则是入市范围是否包括增量土地，大量增量土地无序入市可能导致市场混乱，但是如果仅限于存量土地，入市土地难以成规模，限制了集体土地的供给。另外，入地范围还涉及是否包括宅基地及公益性建设用地。宅基地和公益性质建设用地大多是由划拨方式无偿获得，其流转受到了严格控制。宅基地长期以来承担着对农民的社会保障功能，但由于城市化发展快速，农民进城从事非农就业导致现农村宅基地大量闲置。与宅基地情况类似，也有部分公益用地存在闲置情况。这种禁止闲置的宅基地和公益性质建设用地入市流转也在一定程度上造成了资源浪费。

2.2 入市前交易主体问题 集体经营性建设用地入市之前，集体土地进入市场的唯一方式是通过征收，地方政府以国家的名义，根据公共利益需求，将集体土地从农民手中以强迫的方式征收走，并予以一定的补偿。征收后的土地转为国有土地进入市场流转，再由土地开发商通过开发投资的方式获得高额利润。在这个过程中交易的主体为地方政府、村集体、农民及开发商等多方。而集体经营性建设用地直接入市之后，交易出让方为村集体或农民，而受让方主体是仅限于政府，还是开发商或者其他主体也可以直接与村集体或者农民交易的问题，目前仍然存在争议。

集体经营性建设用地入市各参与主体都有各自的利益诉求，但地方政府依然是政策实施的主导者。如果受让方只为地方政府，那么这个过程中交易主体形式上为政府和村集体及农民协商，但实际上，相对于强势的政府，农民在这个交易过程中依然处于劣势地位，政府通常以行政干预的方式来解决问题，此时农村集体作为地方政府与农民之间的中介方，也极有可能不会为了农民利益与政府博弈，而是通过侵犯农民利益来谋取自身利益，农民在此过程中利益仍然受损。但如果入市后的受让方不仅局限于地方政府，多元主体直接进入市场，开发商或者企业等主体可以和农民直接交易，此时虽然农民的利益可以得到保护，存在最大问题的可能性则是对原有地方财政的影响，此时为了维持原有存量土地的价格，地方政府则可能对入市的土地设置各种障碍。土地的用途管制也可能成为集体建设用地入市一个主要门槛。

2.3 入市中交易平台问题 集体经营性建设用地交易平台作为交易主体之间的中介，为土地使用权的交易提供了一个有形或无形的市场。该平台除提供交易场所以外，还具有提供交易信息、办理相关手续以及土地交易代理等职能。目前，各个地区试点的发展进展并不一致，现有交易平台也没有统一。大致可以分为以下2类：一类为有形平台，指提供交易供需服务平台、招标平台、土地交易所以及土地专营公司等;另一类为无形平台，大多为政府主导下交易，也有通过引入社会资本作为中介完成的交易。

平台的构建主要是为交易双方提供公开透明的信息，促进交易的完成，并且在此过程中使交易过程更加规范化，交易双方的利益得到充分保护。但构建方式不同形成的平台类型有着不同的优缺点。以政府为主导的交易平台，往往根据市场变化做出科学判断，交易信息对称公开，且政府信誉较高，但由于缺少外部监督，其交易可能具有一定的行政色彩，导致资源无法达到最优配置。而引入社会资本的第三方作为中介交易平台可以给予农村集体建设用地供应主体更平等的交易地位，农民作为主体参与会带来交易积极性，但作为独立的市场主体，也承担着一定的经营风险。交易平台的不完善，促使农村经营性建设用地出现交易秩序混乱等问题，甚至出现了私下交易或违法交易。

2.4 入市中交易规模问题 由于对集体经营性建设用地的范围界定不清。乡村（镇）企业等具有生产经营性质的用地占农村建设用地的比例很小，且多集中分布于东南沿海发达地区的农村，广大内陆地区该类用地面积比较少。《总结报告》）中提到在33个试点县（市、区）实施的1275宗征地项目中，有918宗（占72%）集中在河北定州、上海松江、浙江义乌、福建晋江、山东禹城等5个试点地区。而各个试点也普遍反映出入市总量不大，单宗面积小，且受到区位因素的限制，分布较为零散，部分地块与宅基地混在一起，无法形成规模，导致无法集中规划并形成聚集效应。

入市规模与区位存在显著的相关性，区位好的土地由于增值潜力大，一方面对该部分土地的需求大，交易收入高，农民参与积极性也较高。而区位相对较差的土地由于规划用途不明确，土地价值相对较低，交易更是困难。而集体经营性建设用地在经济发展水平好的城乡接合部区域较为集中，远郊区域相对较少。由于我国长期遗留的农村产权归属不明晰的历史问题，部分集体土地依然存在所有权模糊、主体缺失、成员不清等问题，在一定程度上阻碍了土地流转，难以集中形成一定入市规模。

2.5 入市后收益分配问题 集体经营性建设用地入市后，形成以政府、农村集体以及农民3方为利益分配主体的新模式。传统的征地模式中政府获得大部分土地增值收益的分配方式已不现实，但若是将土地流转收益全部分配农村集体或农户个人，似乎也缺乏合理性。政府通过土地征收制度，限制了农业用地的非农业交易，并且以较低的价格获得了集体土地，从而使得市场机制在土地资源的分配中失效。集体经营性建设用地入市后，政府是直接通过土地交易额的分成参与分配，还是间接通过税收等手段参与分配？其他各利益主体之间参与增值收益又当如何划分分配比例？这些都是集体经营性建设用地入市亟须解决的问题。

3 完善集体经营性建设用地入市机制的对策建议

由于集体经营性建设用地入市改革将与征地改革联动，探索新的土地入市模式需解决入市前流转范围及交易主体问题，入市中交易平台及交易规模问题以及交易后的收益分配问题。因此，解决集体经营性建设用地入市问题的对策应着重考虑以下几个方面：

3.1 明确集体经营性建设用地入市流转范围 入市首先需要解决的问题就是明确流转范围。对于存量经营性建设用地来说，只要是符合规划和用途管制，并且符合用地条件和标准的存量集体经营性建设用地均可入市流转。而对于增量集体经营性建设用地来说，在成片开发建设区域将原村庄非经营性建设用地或者农用地规划为经营性建设用地的，对于因实施规划而变成的经营性建设用地，应当允许依法变更的增量集体经营性建设用地进入市场。

3.2 构建合理的集体经营性建设用地产权制度 当前农村土地制度改革当务之急是产权明晰。明确农村集体经营性建设用地所有权、使用权，通过土地登记确权颁证的方式，理清利益相关主体的产权界限。对确需变更土地使用性质的，可以由国家按照国民经济发展计划和土地利用总体规划，依法定程序变更土地性质。而对使用方为非公益主体的，除了要给集体和农民应有的补偿外，还需要向国家购买发展权。

3.3 创新集体经营性建设用地入市程序 建议创新通过互联网的方式将集体经营性建设用地市场有关信息通过于信息技术组织起来，发挥互联网信息平台对于资源整合作用，突破地域限制，解决交易对象难寻找，供求信息不对称的难题，以实现交易主体更广泛，交易信息更充分，交易过程更规范。

3.4 构建集体经营性建设用地入市收益分配共享体系 建议入市讲效率、征收讲公平的原则，科学计算2种方式所产生的增值收益，从在两者分配上确定一个相互之间的平衡点。其中的关键是适当提高农民和集体分享的增值收益比例，使农民切实体验到土地制度改革所带来的成果。同时，根据不同区域制定收益分配政策。对于政府投入较多并且收益较高的规划区内土地，政府可以占有一定的分配比例;而对于投入较少并且收益不高的城市规划区外土地，政府收益比例可适当调低。

基金项目：安徽省哲学社会科学规划项目：（AHSKQ2016D64：《安徽农村经营性建设用地入市的障碍及对策研究》）

作者简介：夏莲（1985—），女，安徽芜湖人，博士，讲师，研究方向：土地资源管理。  收稿日期：2021-06-11

参考文献

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[9]温世扬.集体经营性建设用地“同等入市”的法制革新[J].中国法学，2015（04）：66-83. （责编：张宏民）