活力与秩序：基于信息化的高校校院两级财务管理体系构建

李 杨

（淮北师范大学 财务处，安徽 淮北 235000）

校院两级管理是我国高校治理现代化的重要模式，越来越多的高校为了激活二级学院的办学活力，更好地适应经济社会对高等教育的挑战，纷纷将管理重心下移，出现了校级权力下放的风潮[1]。但受传统习惯性思维和权责意识的影响，在具体实施过程中出现了“下放基层的事权越来越多，财权越来越集中于上级”的问题[2]，从而使得二级学院的办学活力并未得到彻底的释放。研究表明，合理的财权配置能够明显促进办学绩效的提升[3]，当前校院两级管理机制改革的关键点正是在于经费配置方式的选择[2]，建立事权与财权相统一的财务管理体制，不仅是实现学校财力资源有效配置的重要前提，也是实现校院两级管理，确保改革顺利进行的关键[4]。《高等学校财务制度》规定高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制，规模较大的学校可以实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。根据全国教育经费执行情况统计公告，2019 年高等学校生均一般公共预算教育经费为23453.39元，比2010年生均9589.73元增长145%，事实上，当前包括很多地方普通高校在内的高校，无论是经费规模、资产规模还是在校生规模上都已经大幅提高，集中管理的模式已不再适用，推行与校院两级管理相匹配的财务管理体制改革势在必行。

然而，校院两级财务管理体制并不是简单的在学校层面和二级学院之间按照财权与事权相统一的原则进行分权。一方面，学校的权力分散在各个职能部门，当改革触及既得利益时，相关部门一般不会主动放权，甚至采取措施变相抵消改革成果[5]；另一方面，即使权力得以顺利分配，如果不加以统筹规划，又容易促使校内各单位各自为政，只重视部门的经济利益而忽视学校的整体利益[6]。可见，校院两级财务管理体制改革实际上是高校管理层、职能部门、二级学院三者之间的博弈与制衡，传统的财务管理体制已经无法与校院两级管理更高的要求相适应。信息技术的快速发展使得事权和财权关系的重构成为可能，能够为校院两级管理过程中出现的问题提供有效的解决方案。熊思东指出，新一代信息技术正深度融入高等学校并得到广泛应用，深刻影响着高校管理服务的观念与行为，传统管理的制度与治理等面临着历史性变革与挑战[7]。在此背景下，财务信息化平台的加入，能够有效梳理各方关系，既能增强高校管理层政策的执行力度，又能对二级学院进行有效的监督和服务，最终可以促进高校校院两级管理改革目标的实现。

本文在分析当前财务管理体制存在问题的基础上，针对校院两级财务管理的更高要求，提出了一个基于信息化的校院两级财务管理体系，该体系从顶层设计出发，探讨了以学院为主体的预算体系、内控建设、绩效考核，并分析了信息化推动业财融合的机理，为高校校院两级财务管理改革提供了一套具有可操作性的改革方案。

一、当前高校财务管理体制存在问题及原因

（一）存在的主要问题

1.高校宏观的财务统筹失位

如前所述，由于当前并没有真正形成“统一领导、分级管理”的财务管理体制，造成许多高校对资金的调控能力不足，大量经费被条块分割。因此，经费的管理权分散在高校各职能部门，而具体事务的执行却在二级学院，高校在宏观上既无法准确掌握学校整体财力在各职能部门和二级学院的分布和应用情况，又缺乏实施统一管理和宏观调控的有效手段，从而产生了高校整体预算执行效率低下、财政资金被收回、未来财政拨款指标下降、结构性资金紧张等一系列财务风险。

2.职能部门的财务职责错位

在高校现行财务管理体制中处于核心地位的职能部门，在运行过程中并没有完全按照校院两级管理的目标和要求，真正把工作职能转变到“服务、监管、考核”上来，造成相应的预算管理存在因财权事权匹配不够而执行效率低且难以有效改进的困境[8]。主要表现在三个方面：一是在预算编制时热衷于立项分钱；二是在预算执行时习惯于用业务管理、专项统计等要求制定经费管理办法，导致经费管理“政出多门”影响了学校预算管理、财务审批、会计核算等制度的执行；三是在高校经费考核中，职能部门既是经费的执行者又是经费的管理者，更是绩效指标的主要制定者、考核者，多重身份必然让非财务管理的职能部门错位地行使财务职责。这种错位阻碍了学校财务整体的有效运作，并且抑制了二级学院的办学活力，造成了职能部门的机构臃肿。

3.二级学院的财务职能缺位

高校的二级学院虽然承担着大量的教学、科研、学生管理、学科建设、人才引进等工作，但与事务相匹配的经费却需要相关的职能部门二次分配或者直接由部门审批才可以使用，二级学院既不能直接向财务部门申请专项预算，又不能直接使用预算经费，更不能对本学院的经费进行统筹，造成二级学院在财务工作中职能的缺位，不能发挥主观能动性。现实中出现有的优势学院“坐等收钱”，却不知道钱从何来，也不知道应该花到哪里去，而有的落后学院则“等米下锅”，有多少钱办多少事，两种情况都严重地制约了二级学院的办学积极性。

（二）主要原因

1.财务管理在高校治理体系中处于从属地位

李华军基于54 所高校的问卷调查结果显示，当前高校管理层对财务治理的重视程度不够，尚未将财务管理提升到高校治理层面，造成高校经费使用不规范、财经违纪和腐败案件等问题屡禁不止[9]。可见，部分高校管理层对财务工作在高校治理中的基础性和关键性作用认识不足，认为财务部门只是报账的后勤服务部门，忽视了财务对战略决策的参谋作用以及会计对经济业务的监督作用，从而对财务管理体制的完善、会计队伍的建设等都没有给予足够的重视，造成高校的财务管理水平进一步下降。如此循环，只能让财务工作愈发边缘化，既影响财务部门发挥应有的职能，客观上又泛化了其他职能部门对经费的管理权限，是职能部门财务职责错位的根本原因。

2.预算管理不适应校院两级管理的要求

现行高校预算主要存在编制不科学、执行无刚性两个问题，这两个问题是影响校院两级秩序的关键。一是预算编制不科学，高校在预算编制时“重立项、轻论证”，在预算分配过程中没有落实零基预算制度，没有将存量资产、预算执行率等与预算分配相结合，而且预算管理覆盖不全面，没有实行全口径预算，甚至有些高校由于收入管理、项目管理、合同管理的不规范，形成了很多依据奇葩、用途不明、性质不清、历史悠久却没有纳入预算管理范围之内的项目；二是预算执行刚性不足，部分高校对预算的严肃性认识不够，依预算办事的观念淡薄，对维护预算的权威性不重视，在执行中弹性过大，刚性不足，无预算办事、超预算支出、领导随意开口子的现象屡见不鲜，使预算执行结果与年初预算相差较大。

3.内部控制落实不到位

在财政部和各级教育主管部门的推动下，高校内部控制建设的重要性得到普遍认可，大部分高校也已经至少完成内部控制基础性建设工作。但在惯性思维和经验主义影响下，高校管理层对内部控制的理解仍不深刻，停留在保护资产安全的层面，忽略了其在提高办学效益、增强办学活力上的作用，因此很多高校的内部控制建设只是各个孤立制度的罗列，忽视了各项制度在经济业务流程中的衔接，造成内部控制体系内各方管理力量彼此间缺乏联系与制衡。这种没有联系和制衡的内控制度天然存在缺陷，不能与高校管理体制相适应的内部控制建设无法从根本上保障学校财务管理质量。

4.各类考核指标体系中缺失财务指标

高校的部门年度考核、个人评优评先、干部任职考核与提拔等各类考核体系中，很少有预算执行进度和资金利用率等财务指标，这种弱化财务指标的考核体系会传递给二级学院一个危险的信号，即如果给学校造成投入资源的浪费，对部门和个人的绩效影响都不大。奖惩机制得不到有效落实，校院两级责任目标的传递路径就会不通畅，不能实现校院两级协同发展的目标。

二、基于信息化的高校校院两级财务管理体系构建

财政部2021 年3 月发布的《会计改革与发展“十四五”规划（征求意见稿）》提出要积极推动会计工作数字化转型，将会计信息化工作规范的适用范围扩展至行政事业单位，实现会计信息化对会计核算流程和单位业务活动的全面覆盖。信息化无疑成为实现校院两级财务管理的重要抓手和平台，本研究针对校院两级财务管理存在的问题，充分利用财务信息化平台，优化现有财务管理体制，构建了校院两级财务管理体系（如图1所示）。该体系通过完善事权与财权相结合的制度和组织体系建设，加快转变高校内设部门的管理和服务职能，明确学校层面的宏观管理和统筹协调职能，减少微观的、具体的管理工作，理清学校与二级学院之间财务管理的分权界限，确立二级学院在高校财务管理中的主体地位，进一步下移财务管理重心，在最大程度调动学院办学主动性、积极性和创造性的基础上，又能维护校院两级管理的运作秩序，真正使二级学院成为拥有财务自主权的实体，形成学校决策监督、部门服务考核、学院自主统筹的校院两级财务管理体制。

图1 基于信息化的校院两级财务管理体系

（一）树立全面财务理念，加强高校顶层设计

深化校院两级财务管理体制改革是高校治理体系现代化建设的切入点，是牵一发而动全身的系统工程，必须加强顶层设计，统筹兼顾各项改革措施，以一种自上而下推动改革的方式形成对二级学院自主发展的有力支持。

1.形成财务参与决策的良性机制。把战略决策有财务参谋、经济活动有财务参与、绩效考核有财务参数、考核结果有财务运用的财务理念融入到高校管理层的决策过程中。当前促进高校管理者财务观念转变的方式不多且力度不够，促使校院两级形成深化改革的合力还需在制度上加以规范。

2.科学构建高校内部治理架构。主要是统筹学校、职能部门与二级学院之间的经济权限，确立二级学院在校院两级财务管理体制中的主体地位，淡化职能部门的微观管理职能，优化资源配置体系，减少职能重叠和资金使用的“碎片化”。

3.完善与校院两级财务管理体制改革相配套的制度体系。通过制度建设再造管理流程，加强对制度执行的监督与问责，维护财经法规制度的严肃性，使财经纪律成为校院两级管理的硬约束，促进财务制度向治理效能的转换。

（二）确立学院主体地位，构建综合预算体系

实现从“校办院”到“院办校”的转变，最核心的就是对传统预算管理模式的改变，构建以二级学院为主体的编制预算模式，将学校与二级学院之间的目标契约，以预算的方式加以确定。作为二级学院，应当在学校整体规划和资金总量的调控下，按照“基本定额保障、绩效目标引导、激励竞争提升”的编制原则，结合自身发展需求和可支配资源，编制包含基本运行定额预算、发展目标项目预算、竞争提升性项目预算的学院综合预算。

以二级学院为主体编制预算，必须摒弃传统的“以拨定支”“以收定支”编制增量预算的定式思维，取而代之以“绩效目标”为导向，将与事权相匹配的财权重心下移，降低学校及职能部门直接管理的经费比例，只保留基本人员工资、校级奖励、专用基金、校级部门运行、预算准备金等经费。在目标导向下，学校只需在预算全过程中发挥指导、监督、绩效考核的职能，为二级学院合理执行预算保驾护航。想方设法增加二级学院可使用经费的总量，并在合法合规的前提下，最大程度地提高二级学院对其各类经费的统筹使用权力。

构建以二级学院为主体的预算体系的核心是再造校内预算编制流程。在预算编制过程中，根据学校战略规划明确资金的投向，增强资金整合的黏合力，充分发挥职能部门专业能力和二级学院的积极性。具体而言，预算编制工作的第一步由财务部门作为学校层面的代表，根据学校顶层设计确立的目标，预测并辨别学校下一年度不同属性、不同渠道的各类资金总量及其使用规定，处理好学校内部管理和发展的需要以及财政部门预算的相关要求，统筹构建下一年度的校内预算资金总框架，并确定保障性的校级经费和各单位公用运行经费的标准和总额；第二步，规划、教学、学工、科研、国资、采购、后勤等职能部门参与进来，发挥自身的专业能力，根据学校下一年度的重点工作计划确定校内各类专项经费的标准、使用范围、考核目标，并且结合财务部门核定的资金总量，制定以绩效目标为导向的发展类经费、以鼓励竞争为目的的提升类经费；第三步，财务部门汇总上述经费预算后，向二级学院下达编制年度预算编制通知，并提供可选择的项目种类和标准，明确专款专用和统筹使用的范围，由二级学院以“菜单式”的方式进行预算申请，经各项目管理部门审核；最后，由财务部门汇总二级学院编制的预算，在此基础上汇总编制学校预算，按审批流程通过后，批复给各单位执行。

（三）完善内部控制建设，规范经济业务流程

内部控制建设贯穿高校经济事项的规划、决策、实施和控制全过程，是高校各项管理工作有序开展的保障。二级学院的内部控制是高校整体内部控制的组成部分，随着校院两级财务管理体制改革的不断深化，二级学院拥有了更多的经费自主权，完善对二级学院的内部控制显得尤为重要。

二级学院内部控制建设同样要以经济事项发生为起点，对业务流程中的每个部门和岗位的职责进行识别和梳理，特别要关注重要活动、重点业务、关键领域以及跨部门业务的衔接环节。根据对业务流程的识别，确定各业务流程的风险节点，建立风险点清单，并且针对各风险点的实际情况，逐一制定与风险特征相适应的控制措施，与学校的部门管理、职责分工、业务流程等方面相呼应，形成相互制约和监督的二级学院内部控制机制。

落实校院两级财务管理体制改革，还需要高校注重健全二级学院的议事程序和权限，包括二级学院的学术委员会、教代会对学院的办学方向、发展规划、财务预决算等重大事项进行审议；大额收支由党政联席会议审定后由院长签批等等。健全学院层面内部控制建设能保障二级学院的经费使用合规合理，更重要的是可以有效控制其损害学校整体利益的短时行为，确保校院两级协同发展。

另外，内部控制建设是一项需要逐步健全的系统工程，需要高校管理层坚定持续地推行，以及各职能部门和广大教职工的共同配合，根据内外部环境的变化动态地调整和完善内部控制标准。

（四）建立财务绩效评价，提升资金使用效率

高校管理层可以通过设定好的财务绩效指标体系评价学校对二级学院的经费投入、过程、产出绩效，真实反映二级学院的财务状况、经费和资产的使用效率、管理水平、干部履职，引导和规范二级学院的办学行为。高校需要构建适应校院两级财务管理体制要求的财务绩效评价体系，从而使校院两级财务管理体制能够发挥更大的作用，保障财务管理体制的改革成效，激发二级学院的办学活力。

“双一流”战略催促高校向高质量内涵式发展转变，对于财务绩效的评价要更能体现高等教育发展的规律。根据学校总体的发展规划和年度工作计划，在综合考虑不同学院和学科发展差异等具体情况的前提下，采用财务与非财务指标相结合、定性与定量指标相呼应的多维度评价模式，尽可能全面、准确地反映二级学院的资金利用效率。

无论绩效评价指标或者评价模式如何设定，其最终的绩效评价结果应当得到重视和运用，这样才能形成完整的绩效评价闭环。高校需要设立系统的绩效评价结果应用机制，首先要统一评价标准、规范评价流程、明确评价结果运用范围；其次要细化评价结果在预算、部门（院系）考核、干部评价与选拔、个人评优评先等方面应用的具体内容和流程；最后建立奖惩机制，发挥高校监（巡）察和审计等部门的监督职能，加大对违规违纪行为的问责，同时对财务绩效评价结果优秀的部门和个人给予表彰，进一步激发二级学院的办学积极性。

（五）构建财务信息平台，推动财务业务融合

《中国教育现代化2035》提出了教育现代化的十大战略任务，加快信息化时代的教育变革便是其一。本文构建的校院两级财务管理体系正是建立在高校财务信息化平台之上，充分体现了利用现代化技术推动业务发展的理念。财务管理是高校信息化建设最早涉足的领域之一，财务信息平台已经在高校得到基本普及，因此具有广泛的应用基础。深化校院两级财务管理的改革措施，包括综合预算体系的构建、内控制度嵌入经济业务流程、绩效考核的数据分析等都可以在高校已有的财务信息平台上进行扩展和应用。除了技术上满足要求外，信息化时代更需要的是“大数据”思维的运用，能够借助管理会计工具解决实际问题，确保学校层面、职能部门以及二级学院之间相关数据能够有效流转、有序共享，形成学校与学院协同发展的最优方案。

高校业财一体化的融合不是单一具体的项目，而是通过现代化信息技术逐步地将高校所有的教学、科研、管理等工作整合到一起，消除传统的数据孤岛。高校所有部门都可以通过信息化平台全面参与，综合考虑各个部门的信息化需求和学校整体数字化建设的规划，在此基础上统一数据标准，搭建相应的信息化系统。会计具有全面性、连续性、系统性、综合性等特点，并且会计本质上还是一种权力机制，会计信息系统可以被视作单位内部的一种权力配置模式[10]，因此财务部门完全可以作为高校综合信息数据管理部门，成为高校业财融合的实际推动者。高校管理层和二级学院可以通过财务信息化平台增强各自对相关信息采集能力，在学校数字化建设的整体规划下，建立与教学、科研、人事等职能部门的广泛联系，实现各业务信息系统相互之间的连接，为校院两级管理提供有力的信息支撑。

三、结论及建议

高校发展的内生动力来源于基层的活力，而发展的秩序需要通过财权配置进行规范。研究认为，在信息化时代，高校校院两级管理的事权与财权分配有了新的运行基础和新的运行体系，目标导向下的综合预算管理有助于打破校院间的传统桎梏，学校层面的战略目标通过权力下放得以向下兼容，二级学院的自主发展也能够通过监督考核体系向上负责，形成各司其职、边界清晰的组织架构。

为实现高校在校院两级管理模式下活力与秩序的平衡，更好地为高校治理现代化服务，本文提出以下建议：一是进一步增强高校管理层的财务意识，通过设置总会计师、组织专题培训、提高财经管理委员等下设机构权力的方式，将财务的意见带入到决策中，提升高校统筹资源和抵御风险的综合能力；二是推进高校的“去行政化”改革，用战略控制的方式替代资源控制，确定校院之间权责利清晰的边界，激活二级学院自主发展的内生动力；三是在资源分配更加透明有效的情况下，二级学院也要努力提高自身的预算编制水平，结合校院发展目标做好财权与事权的匹配，并且接受学校层面的内部控制约束和绩效目标考核，实现校院之间的激励相容；四是统一高校各职能部门的数据标准，构建涵盖财务、资产、人事、教学、科研、管理等的综合财务信息平台，加强数据的应用和共享，把财务信息平台建设为业务与财务之间的桥梁，助力业财融合一体化进程；五是加强财务信息化人员的核心素养的培训，提高利用大数据挖掘管理价值、解决实际问题的能力，加快高校财务由核算会计向管理会计转型，更好地参与到学校的战略决策中去。