基层央行深化审计整改的实践与思考

田长慧

[摘要]目前基层央行在审计整改中还存在思想认识不到位、整改过程敷衍了事、治标不治本，导致屡查屡犯、屡审屡犯的问题层出不穷。本文从基层央行在审计整改中存在的问题出发，从完善机制、压实责任、构建整改合力的角度对深化审计整改进行了实践探索，并就进一步深化审计实践做出了积极思考。

[关键词]基层央行   审计整改   实践

基层央行作为人民银行的基层组织，承担着贯彻和执行货币政策、提供金融服务、维护辖区金融稳定的重要职责。内部审计作为基层央行的内设职能部门，为促进各项业务安全运行、维护基层央行健康履职提供重要保障。审计整改作为内部审计工作的重要一环，是审计工作质效的最终反映。从近几年的审计实践发现，基层央行审计整改还存在一系列问题，直接影响了审计监督效能的发挥。

一、基层央行当前审计整改中存在的主要问题

（一）审计整改缺乏制度约束，可操作性差

目前，《中国人民银行内审工作制度》对审计整改仅规定了整改报告的报送时间要求、内审部门可对被查单位执行“内审结论和处理决定”的情况进行后续检查等内容;《关于深化人民银行内审工作的指导意见》对各单位建立健全整改工作机制提出要求，但并未对审计整改工作机制建立、整改职责划分、整改效果监督、整改结果运用等内容进行细化，导致基层央行相关部门在落实审计整改实践中标准不一、各行其是，问题整改效果并不理想。

（二）思想认识不到位，被审计单位主动落实整改的意识不强

由于思想认识不到位，审计整改经常敷衍了事，多数被审计单位存在“现场结束即审计结束”的思想，很大精力都用在了让发现的问题不被反映、不上报告方面，一旦问题确认，就连需要报送的整改报告也都需催促再三，具体整改过程、问题是否整改、整改是否有效、是否可持续不得而知。内审部门虽然也对部分项目进行了后续审计，但范围很小，对被审计单位影响不足，再加上缺乏有效的激励或约束机制，使被审计单位或部门主动整改、积极整改的意识并不强，审计整改通常会随着整改报告的提交而结束。

（三）内审人员“重审计、轻整改”倾向严重

目前县级支行已撤销内审人员，中心支行层面设有内审职能部门，除了负责辖区县支行的审计监督外，还承担中心支行同级监督职责，再加上总分行强化审计监督全覆盖的要求，审计项目愈加增多，但受限于审计资源、人员配备等，内审人员只能将更多的精力放在审计项目的开展上，缺乏对审计整改深层次的思考与关注，内审人员“重审计、轻整改”现象普遍存在。

（四）审计整改“表面化”现象严重，缺乏长效机制，问题整改“治标不治本”

目前央行将审计整改的状态划分为“已整改”“未整改”“无需整改”“长期促进”四种。由于基层央行内审部门开展的审计多为事后监督，审计发现的很多问题都属于“长期促进”问题，既成事实具有不可追溯性，一般是项目已结束或者审批流程已结束，再谈问题本身的整改已无意义，需要会同多部门共同研究对策，进一步从业务流程、制度建设、体制机制等层面解决，整改难度相对较大。囿于精力、难度、利益等因素考虑，被审计单位往往会选择“表面整改”，问题整改“治标不治本”现象普遍。

（五）审计整改“软约束”，责任追究缺失，整改效果差，整改结果未得到有效运用

目前，基层央行内审部门只有审计建议权、无问责权，虽然发现的问题较多、责任人也比较明确，但缺乏与巡视、纪检监察和组织人事部门的沟通与联合，并没有采取有效的责任追究措施，内审部门无法对被审计单位施加压力，审计整改效果并不会对被审计单位或部门的相关人员产生实质性影响，导致整改效果差，屡查屡犯、屡审屡犯的现象普遍存在，审计整改结果并未得到有效运用。

二、进一步深化审计整改的实践与探索

2018年以来，中国人民银行淄博市中心支行持续贯彻落实人民银行总分行不断深化审计整改工作的精神指示，在中心支行党委的重视和强力推动下，在相关部门的协调配合下，整改机制不断建立健全，整改责任不断压实靠紧，整改合力不断汇合集聚，构建了审计整改长效工作机制，充分发挥了审计“治已病”的作用，有效服务和保障了辖区各项业务安全合规运行。

（一）主要做法

1.党委重视、高位推动，压实领导责任。一是将审计整改与主题教育的开展结合起来，以高度的政治觉悟和责任感推动审计整改落实。要求各部门全面梳理审计发现，主动对号入座，认真检视问题，把落实审计整改工作作为提升“不忘初心、牢记使命”主题教育成效的务实举措。二是将审计整改工作作为中心支行重点工作抓紧抓实，成立以行长任组长、相关行领导为成员的审计整改领导小组。行长全面负责审计整改工作，分管行长负责组织分管部门研究落实问题整改的方案与措施，督导分管部门将审计整改落实到位。对涉及审计对象较多、问题较重、风险较大的重要审计发现，由行长或者分管行长组织召开审计整改专题会议，安排部署问题整改工作，确保审计整改到位。

2.内审部门担当作为，压实整改牵头责任。一是細化和完善审计整改工作机制，将审计整改贯穿于整个审计流程中，与审计项目同部署、同开展，改变内审人员“重业务、轻整改”的现状。在审计项目进点会上，向被审计单位负责人和业务部门负责人传达审计整改的重要性及整改要求;在现场审计项目开展中，对于即查即改、边查边改的问题，只要审计结束前完全整改到位的不作为问题发现、不在审计报告中反映，鼓励审计对象主动整改、积极整改;在审计报告中，突出问题整改分析，专题反映以往审计发现问题的整改情况、屡查屡犯的问题情况。二是实行问题整改“销号”+审计整改“回头看”机制，动态监测审计发现问题的落实情况。建立审计整改问题台账，以“审计对象+审计项目”为单位，制定问题清单，采取审阅资料、飞行检查、现场验收、后续审计等形式，定期、不定期地对被审计单位的整改情况进行抽查。对于积极整改真正解决问题的实行销号，整改完成一项、销号一项，确保不遗一事、不漏一项，问题全部整改。三是实行审计建议制度。对审计中存在的普遍性、典型性、风险性问题，内审部门采取定期编发《审计建议书》的形式在全辖进行风险警示，把事后监督变为事前提醒，引导业务部门自查自纠，自觉推动问题整改。

3.强化约束，压实被审计单位的整改主体责任，保障整改实施。一是实行重要审计发现约见谈话制度。明确被审计单位主要负责人为审计发现问题整改的“第一责任人”，对于在审计过程中发现的违法违规问题、屡查屡犯问题、涉及金额较大或者影响较广泛的重要审计发现，由中心支行纪委书记以谈话的形式约见被审计单位的主要负责人，要求其对问题发生的原因、拟采取的措施、对相关责任的处理等内容做出解释说明。同时根据审计发现问题性质，纪委书记可以要求纪检监察部门参加，对被审计单位负责人做出问责处理，从严压实“一把手”责任。二是实行审计整改“清单制”，压实被审计部门负责人和相关责任人的直接责任。收到审计整改通知后，被审计部门应全面梳理审计问题，建立“问题”清单，分类、逐条制订整改方案，明确“整改五项”，即整改人员、整改任务、整改措施、整改期限、整改责任人，并经上级业务主管部门批准后发送相关部门，便于掌握整改情况，及时开展督导。

4.条线助力，聚力靶向问题整改，压实业务主管部门的督导责任。业务主管部门对审计整改负有直接督促指导责任。一是实行问题分类指导机制。明确中心支行业务主管部门对辖内支行审计整改的检查、指导和督导责任。业务主管部门负责全面审核下级被审计部门提交的审计整改方案，并根据问题性质因地制宜、分类指导：对由于被审计部门自身疏忽或者违规操作导致的问题，负责指导被审计单位整改;对问题在被审计部门但属于业务条线内的制度缺陷问题，负责健全完善相关规定办法，堵塞管理漏洞;对需要由多部门共同解决的问题，负责牵头建立协同机制，统筹协调其他部门，明确各自职责，共同推动整改;对历史遗留问题，负责采取相应管理措施，密切关注风险动向，需要依政策择机处理;对涉及体制机制、需要结合体制改革逐步解决的问题，及时向相关部门反映。二是实行条线考核机制。中心支行定期会对县支行进行“目标管理先进”考核，由人事组织部门牵头召开考核会议，各业务主管部门共同投票决定。将审计整改落实情况纳入条线考核范围，对审计整改进行刚性约束，有助于推动整改真正落实。

5.定期对审计整改落实情况进行评估。一是实行内审发现问题整改评估制度。每年年末，内审部门会组织相关人员对当年辖内审计发现问题的整改情况进行全面评估。评估实行百分制考核，根据被审计单位提供的审计整改报告和相关整改证明材料，从整改的组织落实，整改材料的完整及时，整改措施的针对性、有效性等方面进行评估计分，据此确定评估结果，并在全辖进行通报，起到鞭策、激励作用。二是实行内审考核、问责建议制度，将审计整改与履职问责、绩效考核、干部任用、创优评先和职称晋升挂钩。在对审计整改进行评估的基础上，内审部门每年会从审计发现问题数量、整改评估结果、屡查屡犯、责任落实方面对审计对象进行综合考量，提出考核处罚建议，同时提交人事组织部门和纪检监察部门，便于对被审计单位和个人进行绩效问责、评优评先。

（二）取得的成效

1.被审计单位主动整改、积极整改的意识明显增强。通过建章立制，压实整改责任，层层传导整改压力、分解整改压力，提升了审计整改的积極主动性，促使被审计单位或部门逐步从“要我改”转变成“我要改”。

2.提升了问题整改的效率和效果。通过对辖区2017年以来审计整改情况进行分析梳理，发现审计问题整改率已实现逐年上升。借助上级主管业务部门的力量和专业指导，对问题进行分类处理、对症下药，充分发挥条线管理职能，使因制度缺失不利于管理、因体制机制原因出现的问题能够从根本上得以解决。比如，针对县支行大型修缮项目审计中发现的集中采购程序规范、施工现场管理不到位等普遍性问题，中心支行会计财务部门专门印发《中国人民银行淄博市中心支行维修改造项目管理操作规程》文件，对辖区修缮项目进行统一规范和管理，防止同类问题再次发生。

3.促进审计整改的组织化、流程化。从党委带头优化整改、内审部门牵头落实整改、被审计单位实施整改、业务主管部门指导整改，到相关部门激励整改，上下联动、协同发力，既实现了审计整改与审计过程的高度衔接，又促使审计整改落实形成一套链条体系，为高质量完成整改工作提供了坚实的制度基础和组织保障。

三、进一步深化审计整改的思考与建议

从深化审计整改的实践来看，通过厘清整改责任、建立机制保障的整改体系，使审计整改上下贯通、协同发力，令问题整改能动真碰硬，整改全过程畅通，最终实现问题整改真正落地生根。

（一）加强顶层设计，强化制度约束

首先，人民银行总行层面应建立健全审计整改的相关制度或操作规程，进一步明确审计整改职责履行、问责权限及处理办法，把问题整改切实关进制度的“笼子”，使基层支行落实审计整改时有据可依、有据可查，提升审计整改的执行力。其次，基层支行应结合辖区实际，细化整改办法和措施，因地制宜、因行施策，提升审计整改的针对性与有效性。

（二）明确层级责任，提高审计整改的效果

审计整改不是内审部门的“独角戏”，需要党委支持、各部门齐抓共管、各司其职，以形成监督合力。基层党委应对审计整改负责，及时听取审计整改汇报，对整改不力的部门与人员要加大通报力度，督促相关部门落实整改;业务主管部门应加强对本专业领域内审计问题整改的指导，做到举一反三，加强管理，促进问题从根源整改;对拒不整改、屡查屡犯的部门或人员应由纪检监察部门依法追责问责，强力推动整改落实。

（三）奖优罚劣，扩大审计整改结果的运用途径和范围

《审计署关于内部审计工作的规定》明确规定，内部审计结果及整改情况应当作为考核、任免、奖惩干部和相关决策的重要依据。人民银行相关部门应充分贯彻这一要求，结合自身实际，制定审计发现和整改结果运用机制，明确整改结果的适用对象、适用情形及适用办法，实行奖优罚劣，切实扩大成果运用途径和范围，使职工的切身利益与审计整改效果直接挂钩。

（作者单位：中国人民银行淄博市中心支行，

邮政编码：255000，电子邮箱：1046979461@qq.com）

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