文化保护与特色建设的小镇实践

王彦博 鲁朝汉

【摘要】文章以蓬莱为例，总结文化保护与特色建设经验，结合新形势下规划逻辑的转变，理性认知、发现问题，从社会治理的角度，阐明应通过加强宏观调控、健全制度引导、强化规划推动来解决，并将国土空间规划的指导性内容与规定性内容一起作为社会治理的依据，在实践中视具体情况不同确定相应的指导性内容的构成，以协调“保护”与“建设”之间的关系，从而更清晰有效地指导小镇特色培育。

【关键词】特色建设; 文化保护; 社会治理

【中国分类号】TU984.18【文献标志码】A

文化保护与特色建设在国土空间规划领域历来都是息息相关、密不可分的。在当下绿色、生态、高效、有机的规划思潮冲击下，有必要重新审视他们之间的关系。本文结合蓬莱实践，总结经验、立足当下、展望未来。蓬莱作为地名源自秦皇嬴政，城镇建设史源自汉武帝东巡，至今2 100余年，歷史悠久，文化积淀深厚（图1）。文化资源价值转换机制长期以来被历任城市决策者所重视：围绕海洋文化建设海上丝绸之路节点，围绕精武文化建设戚继光鼓励文化街区，围绕神仙文化建设八仙渡海口旅游景区。这是成就，成就之外站在新思潮视觉，问题依然存在，本文就现实境遇与治理对策两方面阐明。

1 文化保护与特色建设的现实境遇

1.1 建设速度需求的影响

改革开放四十年，经历了从重视发展速度到重视发展质量、从重视规模到重视品质、从重视建设到重视保护的转变，蓬莱亦然。对城镇GDP增速的追求提出的跨越发展思路，造就大量工业化生产思维主导的开发建设充斥在小镇建设过程中：大规模的拆除与重建、大尺度开敞空间与城市广场、钢筋混凝土连片落座、大规模魔纹绿化景观、诸多速生境外生态物种引入等等。

1.2 建设制度引导的影响

在我国，小镇本身是不具备公共财政能力的。实际运营中主要是通过县级以上政府的招商实现开发建设。问题有二：一是投资人注重市场回报、注重投资周期，必然影响公益性、生态性的保障;二是即使县级财政有公益性投入保障，也存在投资人与受益人主体不一致的客观情况。在国家国土空间规划法出台前，小镇建设依然依据的是与治理目标不匹配的制度体系。基于依法行政的原则，最新一轮蓬莱城市总体规划依据的仍然是《城乡规划法》，何况处于国家政策制度传导最底层的小镇。

1.3 建设逻辑转变的影响

逻辑转变重点是特色的有机生长思维重塑，即建设的是文化传承与发育的环境，为了保护而建设即为特色。基于此，需要建设的包括需要展现文化轨迹和文化断面的区域，包括历史文化街区、各级文物保护单位、历史建筑等等，目的是营造文化得以延续与生长的环境。蓬莱做法是将中心镇区分为三“城”：古登州城、水城及蓬莱阁、滨海沙城（图2）。

2 文化保护与特色建设的社会治理对策

2.1 加强宏观调控

以国家国土空间规划为引导，以省域国土空间规划为基础，调控特色小镇的指标供给，实施“门槛”把控。结合大数据的动态检测功能应用，跟踪评估国家级特色小镇建设水平，实施 “筛选”把控。建议参考借鉴历史文化名城的管理制度。实践也证明，蓬莱文化特色建设的成就与国家级历史文化名城的申报、建设、管理工作息息相关。

2.2 健全制度引导

鉴于目前我国的文化保护，虽有相关法律、法规以及国家技术标准统一约束，但仍然存在保护工作差异较大的现象，文化保护败笔累累的地区仍然存在。究其原因，是把国标这一最低的要求限定，作为了唯一的要求限定，搞一刀切，没有针对文化自身特点因地制宜的来进行，具体问题具体分析。这显然是不合理的。科学、合理的针对保护，必然会营造适宜的小镇空间尺度、延续街巷一贯的建筑肌理，方便生产、有利生活。同时，有利于将文化空间与特色空间有机结合起来，协调小镇建设与保护之间的关系，缓解社会矛盾。因此，制度刚性规控之外，需要引导。包括中央财政定向奖惩国家级特色小镇建设，确保专项资金专款专用。各省设立特色小镇主管部门，明确文化保护与特色小镇差异化规划、建设、管理标准，确保小镇特色治理有据可依。各地细化小镇特色塑造行动指南，强化落实，等等。定位蓬莱，文化主要在古城，古城也是文化要素集中度最高的地段，且与蓬莱阁景区、滨海区毗邻，文化保护有经济基础，易于实施，也是得益于国家级历史文化名城的政策扶持。此外，蓬莱自2009年始，围绕水城蓬莱阁复建项目成立了市级重点工程指挥部，统一协调政府职能部门，制定行动计划，强化实施，也为小镇特色建设积攒经验。

2.3 强化规划推动

突出规划的控制与引导职能。核心是控制，生长靠引导。两种手段应因时因地选择。在文化保护与特色建设中，抽象的控制性内容不足以对小镇形态进行有效的引导，体现环境风貌、空间尺度、建筑体量等的引导性内容则更能直接体现，达成治理目的。在蓬莱，特色空间形态就是通过强化建设项目“规划设计条件”中的指导性内容来实现，将项目“规划设计条件”中的指导性内容与规定性内容一起作为项目审批的刚性内容，重点是对影响整体的关键要素做出充分限定，对其他非重点要素给予适当弹性，以此使治理具有强操作性。同时，不同区域的更新改造项目的指导性内容构成通过绩效管制与规定管制加以调节（图3）。

2.4 杜绝大拆大建

像大多数城镇老区一样，蓬莱的文化保护范围与衰败的、破旧的城镇范围有重合，这是历史问题长期积淀的产物，也有社会发展速度过快的深层次原因。但是，有机生长思维之下，拆了就等于死了，死了还谈何生长。破败的可以更新、濒危的可以挽救，前提是控拆。通过功能的完善、景观的改造、结构的加固、基础设施的建设等来实现，重塑价值标准，延续小镇活力。在小镇街巷空间界面、文化属性、色彩材质等方面细化规划要求：从“文化保护、格局保护、用地控制、实施管理”四方面分类制定，具体包含地下遗址、地上文物古迹、历史文化街区、桥与井、非物质文化遗产、街巷格局、水系格局、空间景观、用地功能、环境容量、实施落实、维护管理12项管理细则。

3 结束语

生态兴文化、文化兴特色，特色小镇建设必须文化保护先行，文化保护是进行特色建设的重要抓手，是建设社会主义物质文明与精神文明的现实需要，且要以有机生长的形式来保护，从而实现特色小镇社会治理目标。转变思维、弥补过往，我们需要马上行动。

参考文献

[1] 阮仪三. 城市历史遗产资源的保护与合理利用[R]. 公竭资源环境发展报告， 2009.3.

[2] 孙倩， 李文， 胡仲军. 公共中心引导的城市针灸[J]. 中外建筑， 2012（12）.

[3] 孙齐. 价值的重现—城市历史遗产的再利用[J]. 城市环境设计， 2008（1）.

[4] 朱阳等.《蓬莱市历史文化名城保护规划》[Z].2008.10.