天保工程二期政策实施绩效实证分析*

秦利，张铭轩

(东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040)

生态环境为国家的发展提供了必要物质条件，森林作为资源丰富的生态环境系统，与国家可持续发展战略的实施息息相关。为了修复和保护森林资源，天然林资源保护工程(简称天保工程)于1998年首次在长江、黄河流域上中游试点实施，此后天保工程一期和二期也相继实施[1]。其中，天保工程二期建设期为2011—2020年，投入资金2 440.20亿元，覆盖全国17个省(区、市)的重点国有林区。天保工程二期预计新增森林面积466.67万hm2、碳汇储备量4.16亿t[2]，控制水土流失，丰富生物种类，同时保障林区转岗就业，新增岗位64.85万个，实现林区稳定发展。随着天保工程政策的实施，很多学者也开始展开对天保工程政策实施绩效评价的相关研究，主要从评价指标体系构建和评价方法两个方面进行。在评价指标体系构建方面，学者们分别从政府林业政策制定的角度[3]、民生保障角度[4]、森林管护角度[5]、农户认知角度[6]等方面来构建各地天保工程政策实施绩效评价指标体系，研究内容涵盖林权改革[7]、产业结构[8-11]与生态生产总值核算[12]等内容。在绩效评价方法相关的研究中，国内学者利用层次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)[13]、参与式方法[14]和数据包络分析方法(Data Envelopment Analysis，DEA)[15]等对各地的天然林保护等生态工程进行了效益考核，并针对考核结果给出相关建议。国外亦有相应的研究，国外学者利用地理信息系统-层次分析法(GIS-AHP)[16]、随机多准则决策方法(PROMETHEE)[17]、采用层次分析法和DEA结合法[18]等，对国外重点森林保护区进行了相应的绩效评价。以上文献分析表明，国内对天保工程政策实施绩效评价已开展的研究中，在研究对象方面，多集中于云南、山西等区域的天保工程一期上，而针对东北地区的天保工程二期政策实施绩效评价研究相对较少。如何构建符合伊春林区实际情况的综合评价指标体系，综合主观与客观数据，解决评价指标难以量化的问题，对伊春林区天保工程二期政策绩效进行综合评价已成为亟待解决的课题。因此，在文献研究的基础上，以伊春林区为例，运用模糊综合评价法从生态、社会和经济三方面对伊春林区天保工程二期政策实施绩效进行综合评价，并根据评价结果，有针对性地提出伊春林区下一阶段天保工程政策实施的建议。

图1 森林覆盖率模糊分布函数Figure 1 Fuzzy distribution function of forest coverage

1 数据与方法

1.1 研究区概况

伊春市位于黑龙江省东北部，拥有5个国家级自然保护区，经营森林面积3.86万km2，植被面积高达82.2%，木材储量为2.2亿m3。伊春市行政区划面积3.3万km2，经行政区划改革后设有1市5县4区，17个林业局公司。截至2019年末，伊春市总人口112万人，其中城镇人口91.8万人，乡村人口20.2万人。2011年天保工程二期正式在伊春林区开始实施，于2020年结束。

伊春林区天保工程二期政策重点主要体现在以下5个方面：⑴资金投入方面，截至2019年，国家对伊春林区天保工程二期总投入资金累计达320.09亿元，比天保工程一期多投入230亿元，增加了森林抚育经费、医疗经费、教育经费等，同时资金补助标准大幅提高，缓解了全面停伐造成的资金困难。⑵森林的抚育与管护方面，科学调整森林更新方式，加大森林抚育力度，不断提高造林质量，加大“严管林”工作力度，增强林政执法管理，打击盗伐行为和预防森林火灾等。⑶林区经济转型方面，在天保工程一期的基础上，发展优势特色产业，如森林生态旅游业、森林食品、森林药材等，推进绿色化转型发展。⑷民生方面，第一，提高基本养老统筹、基本医疗、失业、工伤、生育5项社会保险补助标准，完善社会保障体系建设；第二，通过开发岗位、开展活动、加强培训等有效措施，促进就业和再就业。⑸林区改革方面，2016年以来，伊春林区依照中央和省委指示推进国有林区改革[19]，成立了黑龙江伊春森工集团，同时进行地方机构改革，完成了市、县(区)党政机构撤销、整合和重新组建。伊春林区天保工程二期已接近尾声，对天保工程二期政策实施绩效进行综合考核评价问题亟待解决。

1.2 数据来源

定量指标数据如森林覆盖率、林地保有量、全市生产总值等采用2019年伊春市国民经济和社会发展统计公报[20]、2020年初伊春市政府工作报告[21]等官方数据。定性指标数据采用问卷调查形式，在2019年12月底，对伊春林区职工的基本生活情况和对天保二期政策实施的了解及满意程度进行了问卷抽样调查，并根据问卷调查得到的结果进行综合评判，以此得到相应指标的统计数据。问卷调查的主要内容包括：参与者个人信息、家庭基本情况、家庭收入结构与支出情况、对天保工程二期认识情况、天保工程二期政策满意情况等。问卷调查以伊春林区职工为发放对象进行随机抽样，覆盖伊春林区17个林业局公司，共发放1100份调查问卷，其中合格问卷达到1006份，合格比例为91.4%。

1.3 评价指标体系

1.3.1 评价指标体系的构建

层次分析法[22-23]作为一种可以将定量和定性指标结合的决策方法，能够满足对多元素相互关联复杂系统的分析需求。根据层次分析法，确定天然林保护工程政策实施绩效评价体系的层次和结构，即评价指标体系由目标层、准则层和指标层构成。

目标层(A)：天保工程政策实施绩效评价指标体系中目标层评价的主要目的是为了通过综合评价天保工程二期政策实施对生态、生产的各种影响和效益来准确衡量天保工程建设的效果。准则层(B)：把目标层分解作为准则，按功能反映天保工程二期政策实施绩效。按照森林所具有的效益，可以进一步把准则层分为三个主要的方面：生态效益(B1)、社会效益(B2)和经济效益(B3)。指标层(C)：确定并研究给出各种可能反映每类项目指标层的具体评价指标和变量，使之反映出天保工程二期政策实施绩效的评价指标具有可测性。根据伊春林区天保工程政策实施的特点，征询相关专家及学者的意见，运用德尔菲法[24]对构建的评价指标进行反复过滤，在充分调研相关资料的基础上，构建伊春林区天保工程政策实施绩效综合评价系统。

1.3.2 评价指标权重的确定

将建立的指标体系评分表发给20位林业领域专家及林业相关工作技术人员。依据1～9标度法，通过将指标一一对比来确定各个指标的相对重要程度，根据专家反馈的打分结果进行汇总处理，构造指标判断矩阵，进一步得到各指标层的权重，并对同一准则层下的权重向量进行归一化处理，最后检验判断矩阵的一致性。可以得到λmax=3.018 3，C.R.=0.015 8，小于0.1，满足一致性检验，其他指标权重的确定与此同理。伊春林区天保工程政策实施绩效评价体系各指标层各个评价指标的权重如表1所示。

表1 伊春林区天保工程政策实施绩效评价体系及权重

1.4 评价方法

1.4.1 评价方法的选取

天保工程二期政策实施绩效评价是一个多因素耦合的评价过程，评价因素数量多，评价标准不一，很难用具体的数值来进行衡量。模糊综合评价方法是基于模糊数学理论[25]，利用指标的隶属函数和评价权重的运算关系，对受多因素复杂影响的系统进行综合评价，不仅可以合理量化评价指标，确定模糊隶属度的等级，而且还可以综合各种种类和领域的指标，从而解决天保工程政策实施绩效评价判断的模糊性和不确定性问题。

采用从“非常好”到“非常不好”的五级量表对天保二期政策实施绩效进行指标评价[26-27]，设定绩效模糊评价集为V={V1，V2，V3，V4，V5}，相对应的评价等级集合为{非常好，比较好，一般，不太好，非常不好}。

1.4.2 模糊分布函数的确定

模糊分布即隶属函数反映了各个指标数值对应于各等级区间的上下界[28]。根据评价指标的分布类型，模糊区间可分为三类[29]。第一类是上升的半梯形分布，随着指标值变小，指标越接近一定水平；第二类是下降的一半梯形分布，随着指标值变大，指标接近一定水平；第三类是梯形分布，在一定范围内，指标值属于一定水平，离该范围越远，该水平的偏差越大[30-31]。

通过各评价指标各等级区间的上下界和各评价指标的模糊区间类型，构建各评价指标所属区间的模糊分布函数。森林覆盖率指标的模糊分布函数如图1所示。

对于客观数据方面，以评价指标森林覆盖率(C2)为例，以全省平均森林覆盖率41.90%为基准值进行参考，并综合往期工程的同项指标数据以及专家意见构建模糊评价区间(图1)。对于主观数据方面，以评价指标职工年均收入(C15)为例，依据调查问卷的统计结果，有11.83%的人评价其为“非常好”，10.74%的人评价其为“比较好”，32.90%的人评价其为“一般”，22.66%的人评价其为“不太好”，21.87%的人评价其为“非常不好”。按照此方法，可以得到其他指标的评价等级，得到每层的评价矩阵(Rn)，并得到指标值与模糊隶属度分布表(表2)。

表2 伊春林区天保工程二期政策实施绩效评价指标值与模糊分布

1.4.3 模糊综合评价的计算

由指标层计算出的权重组成权重矩阵(Ai)，由指标层模糊隶属度组成单层成功度评价矩阵(Ri)，通过矩阵乘法运算，计算得到准则层评价结果(Bi)。

Bi=Ai×Ri

式中Ai表示权重矩阵；Ri表示指标层成功度评价矩阵；Bi表示准则层评价结果。

再根据向量B1～B3，建立评价综合矩阵(R0)。

最后，对矩阵进行组合运算，得到目标层的总评价结果(B0)。

B0=A0×R0

式中A0表示准则层权重矩阵；R0表示准则层成功度矩阵；B0为最终目标层模糊评价结果。

2 结果与分析

经过计算，生态效益(B1)的模糊评价结果为[0.173 1 0.620 5 0.206 5 0.000 0 0.000 0]，社会效益(B2)的模糊评价结果为[0.199 2 0.154 6 0.350 8 0.294 3 0.000 9]，经济效益(B3)的评价结果为[0.023 4 0.021 2 0.501 4 0.410 8 0.043 2]。因此，可以得到综合评价的结果为B0=[0.126 3 0.320 1 0.337 4 0.200 9 0.015 2]，依照最大隶属度原则，伊春林区天保工程政策实施绩效评价总体情况为“一般”。B1的结果表明生态效益隶属于“非常好”的比例是0.173 1，隶属于“比较好”的比例是0.620 5，隶属于“一般”的比例是0.206 5，隶属于“不太好”的比例是0，隶属于“很不好”的比例是0。按照最大隶属度原则，生态效益指标的绩效评价为“比较好”。同理，社会效益指标的评价结果为“一般”，经济效益指标的评价结果为“一般”。

2.1 生态环境整体得到改善，但森林资源经营存在困难

根据模糊综合评价结果，伊春林区天保工程二期政策实施绩效中生态效益的绩效评价为“比较好”。其中调节水量这项指标在伊春林区天保工程二期实施以后，改善效果存在但并不显著，茂密的植被对局部气候和地下径流有改善作用[32]，但这一效果作用有滞后性且易受大气候变化干扰。虽然湿地面积所占权重较小，但仍能有效体现生态修复效果。伊春林区是三江平原的生态屏障，伊春林区建立了湿地长效保护机制，截至2019年年底，已建立6处湿地保护区，面积达30.6万hm2，对三江平原的气候进行有效调节[33]。在生物种类方面，由于伊春林区天保工程二期计划中完善了生物多样性保护体系，建立了自然保护区23处，面积70.3万hm2，同时配合“爱鸟周”、保护林蛙、驼鹿种群野外救护、红松认领等活动的开展，伊春林区内的生物多样性得到有效保护。

空气污染程度方面，2019年伊春林区环境空气质量共监测365天，有效天数358天，其中：一级223天，二级130天，环境空气质量指数(AQI)达标天数为353天，达标率为98.6%。良好的空气指标是得益于森林的空气净化作用和严禁焚烧秸秆政策，以往每到“烧荒期”，秸秆焚烧导致空气污染，威胁市民健康，天保工程二期实施以来严禁秸秆焚烧的同时鼓励新型秸秆处理方式，使大气环境得到有效改善。降低噪声，划定噪声功能区，创建了“安静小区”，2019年林区平均噪声53.2 dB，略低于全省平均水平54.4 dB，市民生活质量得到一定保证。

截至2019年，伊春林区森林覆盖率达到84.7%，相较一期工程结束时的2010年提高1.1%，相比黑龙江省平均覆盖率41.9%处于领先地位。2013年，伊春林区在全国率先停止了商业性采伐，将工作重心转向森林抚育。此外，伊春林区加大监管执法力度，打击违法占用林地行为和盗伐行为，让森林资源得到有效保护。林地保有量和活立木积蓄量，都较一期工程结束时有所提高，源于根据《天然林保护修复制度方案》[34]落实了森林资源管护经营承包责任制，同时实施森林防火“天眼工程”，加强森林管护工作，确保了天然林面积逐步增加、质量持续提高、功能稳步提升。

但在研究过程中发现森林经营仍存在困境。第一，森林抚育项目资金没有全部到位，导致龄组面积和林木结构仍然处于不合理状态[35]。以友好林业局为例，龄组结构方面幼、中龄林所占比例过大，面积占全局有林地面积82.7%、蓄积量占77.0%，商品用材林成过熟林面积和蓄积量仅占现有商品林区的2.7%和3.0%，表示可采资源严重匮乏。林木结构方面以阔叶林分为主，占森林蓄积量的38.9%；针阔混交林分次之，占森林蓄积量的31.1%；针叶林分最少，占森林蓄积量的30.0%，说明林木结构不合理，经济价值较低。第二，林区基础设施老化严重。天保工程二期实施以来，伊春林区虽不断给予基础设施建设和维护一定的资金投入，但仍旧不够，部分林区道路、防火等设施设备极为落后，年久失修，无法发挥功能。

2.2 社会效益表现一般，关键是社会保险补助资金不足

伊春林区天保工程二期政策实施绩效中社会效益的绩效评价为“一般”。结果表明，林区登记失业率为3.94%。在全面停伐后，大批林区职工面临下岗问题，天保工程二期不再安排国有职工一次性安置，而是通过森林管护岗位、鼓励创业、增加就业培训等措施，解决职工就业问题。然而，失业率仅从2011年的4.10%下降到2019年的3.94%，效果十分有限，对林区社会的稳定造成一定影响。

公众对天保工程和生态保护认知程度这两个指标的评价表现良好，这可能是因为在天保工程二期期间，伊春林区通过举办马拉松、全民健身和拍摄宣传片等手段宣传天保工程政策和环保理念，对生态文明的普及起到了良好的促进作用，这与市民对环境保护的关注度相对较低的结论[36]稍有不同，区别在于调查对象不同，伊春林区职工的生态保护意识较强，对天保工程二期认识较为深入。

养老保险方面，企业职工的养老保险覆盖面扩大，但根据黑龙江省政府下发的《关于报送2016年采取措施自行消化解决养老保险缺口资金情况的紧急通知》[37]，要求森工林区自行消化解决养老保险缺口资金，然而森工林区全面停伐后，失去主要经济来源，无力承担配套资金，导致出现较大的养老保险缺口。

医疗保险方面，尽管伊春林区职工的城镇居民医疗保险已经基本实现全覆盖，但国有退休人员基本医疗保险并没有纳入社保补助范围，也导致森工集团资金负担较重[38]同时造成伊春林区低标准运行保险待遇，林区社会保障无法正常开展。以上民生政策效果没有得到有效保障，将会对天保工程二期政策实施产生负面作用。

2.3 接续产业初具萌芽，但尚未形成规模化产业化

伊春林区天保工程二期政策实施绩效中经济效益的绩效评价为“一般”。结果表明，林副产品经济效益相较其他省市表现一般。伊春林区坚持“以管护为基础，大力发展林下经济”，但是由于当地收入低、劳动条件艰辛带来的劳动力外流，导致林下经济加工企业人才流失，同时造成现有职工工作积极性降低[35]。

资金方面，天保工程二期项目资金多用于森林抚育和保障林区因禁伐政策下岗职工的基本生活，对企业的补贴和投资资金有限，无法形成规模化、产业化的经营模式。

政策方面，国家对林区经济转型的优惠、扶持政策相对不足，尚未出台土地、税收、融资、技术支撑、项目投资等优惠政策。职工人均收入满意度较低，问卷调查结果表明，51.00%的受访者家庭经济收入水平位于2000～3000元/月，19.15%的受访者家庭经济收入水平位于3000～4000元/月，落后于哈尔滨市、大庆市等，人均收入处于黑龙江省中下水平，伊春林区人民生活幸福感较低。

生产总值方面，伊春林区自转型发展以来，主张以生态优先，旅游导向的绿色发展理念，天保工程二期带来的经济效益在逐渐体现，2019年伊春林区生产总值同比增长6.10%，居全省第3位，但总体发展偏慢，GDP总量和人均依然处于黑龙江省下游水平。

产业结构方面，天保工程二期实施后伊春林区经济转型步伐加快，优势特色产业发展潜力大，如药材、食品等林副产品加工产业的发展，森林生态旅游业作为第三产业主导比例增大[39]。2019年伊春林区的产业结构与2011年的相比，第三产业的比例增大，但产值、效益主要依赖于分散经营和原字号、初加工产品，缺少对优势资源深度开发的精深加工企业。

3 结论与建议

3.1 结论

从生态效益、社会效益和经济效益三方面构建指标评价体系，对伊春林区天保工程二期政策实施绩效进行综合评价的结果显示：生态效益“比较好”，社会效益“一般”，经济效益“一般”，综合效益“一般”。伊春林区在实施天保工程二期后，以往大规模的商业性采伐被全面禁止，生态环境得到有效恢复，森林覆盖率、活立木储蓄量明显增加，林木质量有效提升。天保工程二期的实施保障了伊春林区人民群众的生活，创造了一批岗位，解决伊春林区下岗工人的就业问题，扩大林区职工的医疗和养老保险覆盖范围，同时生态文明建设的理念已深入人心。但是，也存在森林资源经营困难，社会保险补助资金严重不足，产业结构不合理等问题，需要得到充分重视，才能尽快实现伊春林区全面转型发展。

3.2 建议

针对伊春林区天保工程二期政策实施绩效研究结果，进一步提出6点建议。

3.2.1 提高森林抚育补助资金和补贴标准

森林抚育资金不足是造成森林资源质量不高的主要原因，建议国家填补森林抚育资金缺口，并适度上调森林抚育补贴标准，同时扩大森林抚育补贴规模和范围，将低质低产林改造纳入抚育补贴范围，以此加快低质森林资源改造速度。

3.2.2 加强国有林区基础设施建设

国家应加大对国有林区基础设施建设的支持力度。林区基础设施建设要体现生态建设需要，应将电网、饮水安全、管护站点用房等基础设施建设纳入上级政府建设规划统筹安排，将国有林区道路按属性纳入相关公路网规划，加快国有林区棚户区改造和电网改造升级，加强森林防火和有害生物防治。

3.2.3 多途径保障改善民生

通过壮大产业规模，拉动产业经济增长，对职工的薪资水平进行调整。同时，继续加大国家对林区职工就业的扶持力度，继续实施森林管理保护以及中幼林抚育等护林任务，增加职工岗位；也可以在生态旅游业及服务行业增设岗位，进一步增加职工就业。同时，提高退休林业职工的医疗保险补助，将职工住房公积金纳入天保工程补助范围，切实做到“林区转型发展，既要保护好生态，也要保障好民生”[40]。

3.2.4 加大科技投入与完善人才引进的相关政策

林区的发展需要高层次复合型人才的加入，林区企业应完善林区人才引进的相关政策，高薪吸纳林学、食品、食品加工、产品营销、电子商务方面人才，不惜代价，逐步打造一支既了解林下经济又善于创新的人才队伍。国家需要对林区企业科技创新进行投入，鼓励企业进行科技创新，引进先进的技术和生产线，逐步形成林区产品技术开发优势。

3.2.5 进一步优化产业结构，鼓励发展林区接续产业

首先，国有林区需要对林区的森林资源产业和林下经济产业的未来发展进行总体规划，明确产业结构的优化方式；其次，要坚持在保护生态环境的前提下，大力发展接续产业，依靠地区资源优势，尽快提升自身的产业规模，进一步加大黑木耳、蓝莓等森林食品种植与加工项目建设，强力打造伊春冬季冰雪和温泉，夏季避暑、休闲、养生等优势森林生态旅游产业，并加快培育一批具有影响力的龙头企业和知名品牌。

3.2.6 发挥政府的宏观调控职能，优化资金配置

应发挥政府在政策实施中的主导作用，在保障生态改善的同时还要协调经济效益和社会效益的发展。在面对有限的资金投入时，政府要发挥宏观调控职能，优化资金配置，提高经费补助标准，实现森林抚育、接续产业和基础设施建设等方面的协调发展。