政企政事分开改革对国有林区的影响*

曹玉昆，郭红岩，邱越，朱震锋

(1.东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040；2.黑龙江省中国特色社会主义理论体系研究中心，哈尔滨 150001；3.丰林县新青镇 党委，黑龙江 伊春153036)

为了加快林区经济转型并促进林区森林资源逐步恢复和稳定增长，2015年中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》。已有研究紧紧围绕国有林区改革的实施效果及其影响展开了丰富的评价和研究[1-10]，在重点国有林区转型发展方面，国有森工企业转型能力的提高至关重要[11-13]；实施天保工程能够明确重点国有林区改革的方向和定位、转变人们的思想[14-15]；在解决民生问题方面，国有林区改革进程不仅对职工家庭人均收入变化产生了明显的影响[16-17]，且提高了职工的工资性收入水平[18]，但职工家庭可支配收入增长仍然缓慢[19]。此外，关于改革后的路径研究，学者们对国有林区社会治理[20-21]、社会救助[22]、职工转岗适应能力[23]、职工培训[24]、体制创新[25-27]、公共服务[28]等方面有所探讨。但是，政企政事分开改革作为国有林区改革中的重要一环和森工企业走出转型困境的必要手段，已有研究鲜有涉及。一方面，政企政事分开改革是国家坚持分类指导、精准施策的原则，统筹重点国有林区改革的内容，重构国有林区管理体制的重要方式，使国有林经营管理体制实现了首次重大转变；另一方面，国有林区实施政企政事分开改革后应如何谋求经济转型和可持续发展也成为社会广泛关注的热点。2018年10月19日，黑龙江伊春森工集团有限责任公司正式成立，开启了伊春国有林区政企政事分开改革征程；随后，伊春国有林区严格遵循《国有林区改革指导意见》开展重新调整行政区划、移交森工企业的办社会职能和行政权力等工作，逐步实现政府、企业和社会各负其责，加快森工企业的市场化运作，改制改革林区所办企业。因此，以伊春国有林区为研究对象，基于2019年5～10月通过实地调研和问卷调查向当地林业局、林场职工、林场管理人员等搜集与改革总体方案落实情况、职工诉求等相关的资料，分析政企政事分开改革进展及其对伊春国有林区的影响，提出完善改革的对策建议，以期为探索未来深化管理体制改革路径提供理论借鉴。

1 国有林区政企政事分开改革

1.1 重新调整行政区划

2019年7月13日，黑龙江省伊春市政府依据国务院批复的《黑龙江省伊春部分行政区划调整方案》，将行政区域调整为4个市辖区、1个县级市以及5个县，调整前后各行政区域的划分范围以及具体调整情况如表1所示。截至2020年1月，新设的4个县4个区11个镇13个街道办事处组建完毕，标志着1市1县15区的行政格局彻底结束。

表1 伊春国有林区行政区划调整

1.2 全面推进办社会职能移交

伊春国有林区按照政企政事分开改革的要求，首先，开展基础性清查工作，建立基本台账；然后，完成中期部署任务，召开改革会议成立领导小组并制定配套子方案；最后，全面推进办社会职能的移交，对于政策未明确的职能机构，先由区政府行使资产、机构和人员的管理职能，待政策明确后再逐步移交，确保办社会职能全面、规范、彻底移交。截至2019年7月，检察院和法院在领导小组的统筹部署下移交完毕，分别由黑龙江省人民检察院林区分院、黑龙江省林区中级人民法院垂直管理。林业公安局仍由森工企业管理。教育职能的移交情况分为三种：⑴一次性完成移交，如新青林业局、带岭林业局等；⑵只完成中小学的移交，如五营林业局、桃山林业局等；⑶教育职能均未移交，如红星林业局等。因此，森工企业在准确把握改革精神的基础上，积极推进办社会职能的全面移交，但是移交未彻底进行，企业仍需承担许多社会服务机构的支出，对改革进程产生负面影响。

1.3 着重推动行政权力移交

由伊春森工集团的铁力林业局有限责任公司、朗乡林业局有限责任公司、双丰林业局有限责任公司、桃山林业局有限责任公司组成的“南四局”在2018年9月率先完成林业局有限责任公司的挂牌运营，随后开展行政权力移交。以“南四局”为例分析移交属地政府行政权力情况，具有较强的代表性。“南四局”移交的行政监督检查和行政处罚这两种行政权力类型事项的数目最多(表2)，表明森工企业在不断“分化、解除”行政权力，力求加快构建精简高效的运行管理体制。铁力林业局移交事项总数最多，达到77项，占移交前承担行政权力事项的65%以上，即过半数的行政权力移交完毕，推动了森工企业整体的“去行政化”进程。

表2 “南四局”移交给属地政府的行政权力/件

1.4 政企政事分开改革措施需调整

在国有林区政企政事分开改革过程中，存在民生政策有缺漏、改革人员安置问题突出、应急处理运行机制不完善、企业张力不足等问题。因此，为了促进国有林区政企政事分开改革的顺利施行，应从以下3个方面着手及时调整政企政事分开改革的相关措施。

1.4.1 明确森工企业经营机制

森工集团是实施天保工程政策的主体，体现了国有资本投资运行公司的特殊性。但是，未能有效解决由林区长期实施政企合一管理体制而形成的体制性、机制性、结构性和社会性等矛盾，如何处理生态保护与经济发展之间的协调关系以及森工企业是否继续将集中力量发挥三大效益作为主要目标暂时并不明确。新组建的森工集团存在参与自主市场化经营的能力较弱，资金、人才、技术和经营等资本较为薄弱，承接政策和风险的能力有待提升，经营机制缺乏明确方向且与林区当下社会发展方式严重不匹配等诸多问题。因此，在未来的改革配套措施中，应进一步完善森工企业的经营机制。

1.4.2 完善人员配套安置政策

如何妥善安置涉及改革人员以及如何平稳过渡移交人员身份是推进办社会职能移交工作亟需解决的问题，原因在于人员编制的确定和安排极其复杂。以五营林业局为例，2007年以前，该林业局的教师均为企业编制，工资来源为天保资金，由于缺乏相应政策指导移交工作进程缓慢；2007年根据森工总局(现龙江森工集团)划分的标准展开教师身份转变的过渡，通过审核标准的265位教师于2008年正式转为事业编制，其余500多位教师则分为3种情况进行安排(表3)，直至2019年1月1日五营林业局的教育职能才移交完毕。可见，移交人员身份的平稳过渡需有配套政策协调。同时，通过深度访谈可知若身份过渡处理不当可能会引发矛盾继而发生上访事件。所以，政府应因地制宜地制定人员身份认定考量和安置政策，并完善动态调整机制，避免改革进程出现新的问题，严重影响改革的初衷。

表3 五营林业局教师身份过渡安排

1.4.3 控制改革总成本

森工企业移交办社会职能，需要政府提供巨额资金支持才能保证移交的顺利进行。以改革较为成功的吉林森工集团为例，2005年吉林森工集团将教育职能移交给属地政府，当时尚未停伐，因此教师的工资由森工企业承担。2006年吉林森工集团移交办社会职能时吉林省政府拨付了4亿元的改革成本[29]。此外，政企政事分开改革完成后还涉及到企业负债的承担、国有资产的分配等复杂状况。为此，应该拓宽资金来源，汇聚政府、森工企业、社会的力量，共同解决改革成本过高的难题。

2 政企政事分开改革对国有林区的影响

2.1 政企政事分开改革加速了国有林区与地方的融合

林区与地方生产要素流动不均致使经济水平差异较大是制约国有林区发展的重要原因。以伊春国有林区为例，国有林区政企政事分开改革通过重新调整行政区划，首先为解决行政区畸形化、小镇化创造了有利条件；其次改善了行政区划布局分散、资源分散的实际问题，使国有林区解体并被纳入国民经济和社会发展总体规划。行政区划重新调整后，一方面所辖县区财政逐步实行财政统筹，经费纳入地方政府财政预算；另一方面，移交后的教育、医疗等单位的资金来源为政府拨款事业单位专项资金，初步实现了财政来源多元化，有助于形成人流、物流、资金流的有效流动和聚集，从而推动其转型发展。

2.2 政企政事分开改革完善了森工企业管理体系

森工集团是国有独资公司，建立了完备的经营主体，推进动能转换，为做大做强林区实体经济提供重要保障；其内部管理体系逐渐呈现“归属清晰、权责明确、流转顺畅”的特点，并构建了法人治理架构。此外，政企政事分开改革构建了市场载体、持续优化营商环境，促使森工企业吸收和组织更多的社会资本，同时增强了投资者的长期预判，推动多元化发展与合作。以伊春国有林区的新青林业局为例，该林业局是较早改革的试点之一，2017年12月新青林业集团有限公司和7个子公司挂牌成立，建立了董事会、监事会、经理层，配齐了公司党委书记(兼董事长)、总经理、党委副书记(兼纪委书记)、常务副总经理和中层干部，现代化林业经营主体初具规模，从2018年起就已经推进集团公司以资产委托经营、购买服务、市场化运作等方式进行运营。

2.3 政企政事分开改革提高了职工的心理预期

国有林区在落实政企政事分开改革过程中秉持“以人为本、确保稳定”的重要原则，以民生问题为重大导向，尤其是统筹推进“三供三治”(供水、供热、供气；污水治理、垃圾治理、庭院及老旧小区整治)基础设施建设，以及农村(林场所)环境整治，使林区职工的居住环境逐年改善。以伊春国有林区为例，至2018年年末，林区累计改造林业棚户区36.5万户，惠及林区群众75万人。同时，通过随机访谈结果可知大部分受访者认为改革能够促进历史遗留问题的解决，有利于建设具备特色优势的森工企业，对深化改革充满信心，从而激发了森工企业市场化运转的积极性和活力。为进一步探寻政企政事分开改革对林区职工心理产生的影响，于2019年在伊春国有林区展开问卷调查了解职工对相关政策了解情况、改革参与情况以及身份转换适应情况。结果表明，67.8%的受访职工表示对改革政策完全了解(表4)，35.56%的职工对身份转换感到非常适应。因此，虽然过半数的受访职工对改革政策有较为深入的了解，但大部分职工对于身份转换的适应程度较低。同时，在访谈中能够了解到，许多职工对改革后续工作能否有序推进和相关社会保障政策能否配套落实感到担忧，导致消极情绪的出现。

表4 政企政事分开改革对林区职工心理影响的程度/人

3 启示

3.1 着力保障职工妥善安置

虽然伊春市政府采取统一安排、统一把关、统一口径、统一发布的“四个统一”制度以保障有序有效开展政企政事分开改革的后续工作，但为了最大程度消除政企政事分开改革对职工带来的消极情绪仍需加强职工社会保障方面的建设。首先，应通过对森工企业实地调研后，结合实际来明晰涉及改革人员的安置政策。具体而言：在安置政策中，应明确编制数量、转岗情况、待遇变动等，并完善相应的法律法规作为坚实有力的约束手段。同时，安置政策中还应灵活确定人员身份认定标准，建立动态调整机制，尤其是有关林业编制人员身份的认定，尽量减少相关人员的抵触心理。其次，应通过在森工企业专门成立监管小组加强职工档案管理工作。指导从事重体力劳动的职工填写规范、正确的工作档案并建立专门数据库分类保存。若出现职工档案显示累计从事特殊工种不满10年的，应当允许职工提供工资表、工票等佐证材料证明其工龄以及工作内容。以此确保在一线岗位工作且常年从事重体力劳动的职工能够享受提前退休政策，进而有效缓解森工企业富余职工的安置压力。

3.2 强化政府宏观管理职能

准确定位各级政府的职能在政企政事分开改革中具有关键的作用，能够有效推动政府和森工企业的分设分立和各自运转。具体而言，市级政府应发挥改革主体意识谋求经济转型与发展，区县级政府应及时根据政策文件继续推进其余办社会职能的移交。各级政府通力合作，将有关经济社会发展的职能不断完善，大力促进教育、卫生、科技、文化等公共事业的发展，扩大就业，提供社会保障，提高公共服务水平，着力推动政府职能和管理向提供优质高效服务、强化社会管理和公共服务转变。

3.3 加速区域经济融合进程

解决改革成本是将办社会职能移交的必要保障。但是，仅依靠政府和森工企业远远不足以支付巨额的改革成本。政府应为企业逐步解决人员安置、身份转换问题，使企业能够轻装上阵、将更多的营利投入扩大到再生产中。企业才能够以改造提升为定位，以市场需求为导向，逐步提升市场占有率和竞争力，进而为招商引资、吸纳社会资本提供充足的准备条件。改革后的森工企业、林场还应按照国家对主体功能区的要求，与林区小城镇建设紧密结合，实现基础设施和公共服务的共享和高效利用，继续推动林区与城镇的一体化进程。

3.4 完善应急处理运行机制

市区两级政府在现行制度的基础上应加快建立并健全各项应急机制，尤其是完善针对行政区划调整后的群众信访维稳应急处置机制，做到紧盯关键环节、重点事项，及时化解工资发放、冬季取暖等实际问题引发的不稳定因素。同时应增强行政调整后新成立政府的稳定性和政府应对各种突发事件的能力。加强林区社会治安综合治理，加大打击和防范工作力度，争取早日建设保障林业局公司依法依规、高效顺畅运转的体制机制，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的良好工作局面。