农村生态环境协同治理的理论逻辑与实践路径

向玉玲

〔摘要〕农村生态环境治理作为一项长期、复杂、系统性的实践活动，仅靠政府自上而下的治理模式已无法适应经济社会发展需求。浙江省衢州市柯城区坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，创新推出“一村万树”绿色期权模式，其生态环境协同治理的理论逻辑与乡村振兴战略总体目标互为表里、具有内在契合性。基于协同治理视域分析“一村万树”绿色期权模式的实践路径：通过以正式制度与非正式制度构成协同动机、多元主体参与构成四种协同“共治模式”结构、统筹协调与监督考核机制共同发力的协同过程等。从而实现由“美丽乡村”到“美丽经济”转型，为新时代推进基层社会治理体系和治理能力现代化提供了有益借鉴。

〔关键词〕农村生态环境治理；乡村振兴；协同治理；“一村万树”绿色期权模式

〔中图分类号〕X321〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）01-0036-06

改革开放以来，随着城市化进程的不断推进，由此衍生出的资源消耗和工业污染正逐步向广大农村蔓延，加之农村弱化的内生治理体系及粗放的生产生活方式等问题，成为制约乡村振兴发展的掣肘。党的十九届五中全会提出“生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善”的目标任务，凸显了农村生态环境治理的紧迫性。农村生态环境治理作为一项长期、复杂、系统性的实践活动，仅靠政府自上而下的治理模式已无法适应经济社会发展需要，迫切需要各类社会主体共同参与，发挥多主体、多领域、多种资源协同治理的作用，提升农村生態环境治理的有效性，共同探索乡村善治之道。

2017年6月，中国共产党浙江省第十四次代表大会明确提出全域建设大花园。浙江省衢州市柯城区坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，以“活力新衢州、美丽大花园”为目标，立足当地实际，从塑造风貌特色、盘活闲置土地、发动群众参与、提振乡村经济等角度出发，2017年在浙江省率先开展“一村万树”行动，创新推出了“一村万树”绿色期权模式，取得了一定生态效益和经济效益，也为我国乡村绿化建设提供了一种新模式。

一、协同治理的内涵及其在农村生态环境治理中的学术研究价值

（一）协同治理的概念及内涵

国内学者从不同角度对协同治理内涵作了诸多阐释，取得了丰硕的研究成果。比如，郁建兴和任泽涛认为协同治理需要发挥政府主导作用，通过构建制度化的沟通渠道和参与平台来加强对社会的支持培育，形成政府主导、社会协同、共建共享的社会治理新格局〔1〕。徐嫣和宋世明认为政府需在制度上作出相应的设计和安排，通过协商、协调等方式，充分发挥公民、社会、市场等主体参与到公共事务管理中以及提供公共服务的作用〔2〕。范逢春认为在多元主体协同治理过程中，要最大限度地发挥系统合力，必须要设计制衡机制，使其在生产、评估、问责等环节发挥监督作用〔3〕。综合学者们的研究发现，协同治理蕴含了协同方式、制度设计、监督等方面的内容，已有成果为系统研究协同治理的概念内涵、内部结构关系等提供了诸多借鉴。

（二）协同治理在农村生态环境治理中的学术研究价值

生态环境治理是践行协同治理的重要实践，学术界对生态环境的协同治理也进行了有益探讨。比如，胡乔石、杨剑基于乡村振兴背景，认为改善乡村生态环境，不能仅靠政府的管制，需要探索农村生态环境多中心治理模式〔4〕。田千山认为多元共治模式是生态环境治理的发展趋势，这一模式运用于实践中需要从理念、利益、共享、结构和制度等方面设计路径〔5〕。通过梳理相关文献发现，当前从协同治理视域研究生态环境治理的成果较少，缺乏协同分析理论框架，且尚未找到协同视角下聚焦农村生态环境问题的相关文献。基于此，笔者采用浙江省衢州市柯城区“一村万树”绿色期权模式案例，基于协同治理视域出发，以“为什么协同、与谁协同、如何协同”为分析框架，探索美丽生态与美丽经济协同共生的实践路径模式。

二、“一村万树”绿色期权模式的生态环境协同治理理论逻辑

农村生态环境治理是实施乡村振兴战略和建设美丽中国的重要组成部分，也是实施乡村生态振兴的第一场硬仗。农村生态环境不仅是“整”和“治”，其目的在于“用”和“管”。政府单纯依靠行政力量推动是难以建立长效机制的，还要调动农民参与的积极性，否则会造成有限资金的极大浪费和公共资源的配置扭曲。因此，浙江省衢州市柯城区为建立健全生态环境治理的长效机制，持续提升农村生态环境治理能力，探索开展了“一村万树”绿色期权模式，坚持政府主导，吸纳社会多元化主体参与，实行市场化运作方式，形成了多元协同共治的农村生态环境治理新格局，以农村生态环境治理助推乡村振兴。

（一）农村生态环境治理与乡村振兴互为表里

浙江省衢州市柯城区“一村万树”绿色期权模式种下的不仅是万棵树，更是将一种景观、两种产业和三种文化等要素融合发展的新形态。

第一，一种景观：改善乡村生态环境。浙江省衢州市柯城区针对过去就单纯绿化而搞绿化，村庄绿化缺失问题长期未有效解决以及农村突出的环境卫生、低端业态等问题，以农村生态环境整治为切入口，改变过去传统植树造林做法，遵循“一村一品”理念，在村庄周边、房前屋后等闲置地块上种上万棵以上珍贵、经济和彩色树种，在更大规模上和更高品质上产出质优物美的生态产品，既提升了村容村貌，改善了农村人居环境，又实现了生态文明带来的溢出效应，形成了自然生态环境改善与经济发展深度融合的绿色发展格局。

第二，两种产业：实现生态产品价值。“两山”转化的关键在于生态产品价值的转化，实现生态产品价值的内在逻辑是生态产业化———生态数字化———生态市场化，其中生态资源产业化是前提。浙江省衢州市柯城区突破传统产业模式，积极发展生态旅游业、生态服务业，将“一村万树”模式与发展旅游业、民宿业、餐饮业紧密融合。同时，借助专家团队力量，制定推出了生态产品价值核算技术规范，发布了“一村万树”绿色期权产品，构建购买生态产品的生态产业化路径，借助生态消费市场，由企业、机关事业单位、社会团体、家庭和个人等主体通过一定方式出资认购生态产品，从而实现了从“绿水青山”向“金山银山”的转化。

第三，三种文化：重塑品牌生态文化。文化是生态产业发展的资源基础，生态产业则是文化发展的重要载体，二者相互提升、互相渗透。为了有效解决生态产品文化元素较少、生态与文化脱节等问题，浙江省衢州市柯城区在开展科学选树种树时，深入挖掘各村的传统文化内涵，根据村庄所独有的文化内涵，合理确定树种，打造村庄文化品牌，突出优势与特色。比如，九华乡体现“禅”、石梁镇体现“橘”、万田乡体现“田”、七里乡体现“梅”等，很好地将当地文化特色嵌入生态资源中，进而转化成文化产品，从而提升了生态产品附加值，增加了综合效益。同时浙江省衢州市柯城区各地文化因“一村万树”绿色期权模式而得到了提升，既有效地传承与弘扬了当地历史文化，又让历史文化重获新生。

综上所述，“一村万树”绿色期权模式实现了生态振兴、产业振兴和文化振兴，并将人才振兴与组织振兴贯穿其中。该模式以农村绿化美化行动为逻辑起点，通过改善农村生态环境，实现了“美丽生态”与“美丽经济”的转化，再形成以“美丽经济”反哺“美丽乡村”的良性循环，进而实现了乡村全面振兴。

（二）农村生态环境治理与协同治理具有内在契合性

乡村治理既是国家治理体系的重要组成部分，也是实现乡村振兴战略的基石，完善乡村治理体系有利于推进国家治理体系与治理能力现代化。浙江省衢州市柯城区开展“一村万树”行动，是农村生态环境治理的重要实践。实现了从生态振兴到产业振兴、文化振兴的同时，离不开组织振兴的保障作用，组织振兴是乡村振兴的“牛鼻子”，其目的是建立更加有效的乡村治理新机制。基于农村生态环境治理的复杂性和系统性，以多元主体参与形成治理合力是提升乡村治理能力的必然要求。因此，创新农村生態治理机制是浙江省衢州市柯城区“一村万树”绿色期权模式实现乡村全面振兴的前提。在“一村万树”实施的过程中，浙江省衢州市柯城区坚持规划先行，全域统筹，充分发挥了政府主导作用，吸收嵌入村集体、农户、社会等治理主体力量。多个行动主体紧紧围绕以农村生态环境治理助推乡村振兴这一共同目标，为实现协同合作提供了前提条件。与此同时，不同的行动主体发挥着不同的作用，如政府提供政策支持、苗木和技术指导，企业出钱，村集体出地，农民出力或出地，各自预期收益也具有差异性，正是基于共同目标下的差异性为其提供了协同动力。为使各个行动主体有效运行，达到整体利益最大化，浙江省衢州市柯城区创建了“民办公助”“股份合作”“村企联合”“公司+农户”等四种共治模式，并配套出台资源整合、利益分配、监督等制度，协同治理正在成为以农村生态环境治理推动乡村振兴的“发动机”，让农村生态环境治理与乡村振兴更好地融为一体。通过上述文献梳理，协同治理理论所涵盖的治理主体、政策工具、治理机制、过程监督等理论框架，与浙江省衢州市柯城区“一村万树”绿色期权模式的实践逻辑具有内在契合性。

三、“一村万树”绿色期权模式的生态环境协同治理实践路径及成效

（一）一村万树”绿色期权模式的主要实践路径

2018年8月，浙江省推广实施“一村万树”千村示范万村推进行动。2020年12月，浙江省衢州市柯城区进一步创新推出“一村万树”绿色期权模式，打通了“一村万树”的资源、资产、资金通道，激发了多元主体的共同参与，构建出资源整合、多元主体利益联结与分配、协同过程中的监管制度，呈现了农村生态环境治理的协同作用机理（见图1）。政府发挥主导作用，提供政策与资源支持，并协同多方主体达成共识；村集体结合自身资源禀赋对社会力量吸收转化，配合政府使企业、农民对政策产生认同，从而提升参与的积极性；企业增加自身社会责任感，从“经济人”向“社会经济人”转换；绿色发展基金保障资金正常运转，实现认购资金的存储与增值。由此可知，政府、村集体、企业、农民等行动主体是一种相互协同与相互依存的关系，正是基于这一实践逻辑，以政府为主导，协同各方力量提升农村生态治理能力。

1.协同动力：正式制度与非正式制度构成行为动机。任何一种治理行为的产生、发展与运行都是基于特定的社会环境中，正式制度与非正式制度均是不同主体是否愿意参与协同推进行动的基础性条件。从微观村域视角来看，政府、企业、村集体、农民等主体是参与“一村万树”绿色期权模式的主要行动者，这些行动者在总体目标一致性的原则下又存在细微的差异性，这种差异性不仅体现在不同的行动主体发挥的作用不同，也体现在不同的行为主体对获取利益的预期不一致。为推进该项工作，浙江省衢州市柯城区委托专业机构编制了《柯城区“一村万树”全域绿化规划》《柯城区“一村万树”建设总体规划》，相继出台了加强绿色期权管理的系列规章制度，如《柯城区“一村万树”绿色期权实施意见（试行）》等，为全面推进协同治理提供了顶层设计，构成了多元主体协同推进农村生态环境融合治理的硬性要求。除了建立正式制度外，浙江省衢州市柯城区还非常重视建立良性非正式的制度。农民是农村生态环境治理的直接受益者，企业或村集体是利益的生产者、输送者和受益者，金融机构为企业或村集体正常生产提供资金支持，政府是农民与村集体、农民与企业、村集体与企业等关系建立与利益联结的推动者。浙江省衢州市柯城区政府为实现善治目标，将“一村万树”行动列入政府重点工作任务，明确创建责任主体，为农村、企业、村集体等不同主体的参与提供了技术指导，通过企业或村集体统一种植、统一管理、统一营销的方式，解决了农民独自大规模种植的资金与技术方面难题；保险费用由财政统一安排，消除了农民、村集体、企业等主体参与发展珍贵树种“一村万树”行动的后顾之忧；促使政府、企业或村集体、金融机构、农民等参与主体之间加强合作，建立起信任关系，建立协同推进农村生态环境融合治理的软性激励。这些正式制度与非正式制度的建立，共同构成了政府、农民、企业或村集体、金融机构等多元主体协同推进的行为动机。

2.协同结构：多元主体参与构成四种“共治模式”。所谓协同治理结构，是指协同行动主体间结成的力量关系，即在协同治理过程中结成的大小不一、强弱不等的结构〔6〕。为破除科层制长期运行所带来的弊病，浙江省衢州市柯城区在坚持发挥政府主导地位的同时，充分支持社会力量参与，让更多的工商和社会资本参与到“一村万树”绿色期权模式中。“一村万树”绿色期权是企业、机关事业单位、社会团体、家庭和个人等主体对“一村万树”进行天使投资，由浙江省衢州市柯城区有关村股份经济合作社出资认购一定数量的珍贵、彩色树木资产包，并享受约定时限期满后的资产处置权。目前共构建了两种设置模式（见表1），截至2019年底已有150余家企业认购了“一村万树”绿色期权包200多个，500多位个人认购了“一村万树”绿色期权单位近1500个，认购资金达800余万元，成功融合社会资本参与“一村万树”建设。

同时在此基础上，探索了多元主体协同推进“一村万树”绿色期权的四种模式：“民办公助（见图2）、股份合作、村企联合、公司+农户”。在这四种模式中，政府与企业、农民与村集体、农民与企业、村集体与企业等多种协同关系使多元主体之间紧密联系，构成了有限政府———企业———村集体———金融机构———农民这些相关利益主体良性运行架构，实现了不同主体间的角色嬗变，充分调动起村集体、农户、企业等社会力量积极参与。

3.协同过程：统筹协调与监督考核机制共同发力。协同过程是在协同动力（社会环境）和协同结构（构成模式）的安排下，多元协同主体进行互动的过程，包括资源整合、利益分配、过程监管等多方面内容〔7〕。在多元主体协同推进农村生态环境融合治理过程中，浙江省衢州市柯城区探索出一套操作性较强的协调机制与监督机制。在统筹协调机制方面，成立了专门领导小组和专家指导组，统筹协调推进和指导参与主体的认购、养护、销售珍贵彩色树木等工作，明确各级林业部门作为创建责任的主体。如探索建立“林长制”，构建区、乡、村三级“林长”体系，做好“一村万树”示范村和重点村的新植苗木后期管护；加强业务指导，强化“三分种七分管”理念；组织开展专业培训，并邀请省市林业专家对种植、养护技术进行现场指导。在奖惩监督机制方面，成立了由督考办、林业局等相关部门组成的考核组，将“一村万树”行动与“两美建设”相结合，组织开展赛土地政策处理、赛设计方案、赛树苗质量、赛科学种树、赛种植效果“五比五赛”活动。浙江省衢州市柯城区经验被全市推广后，“一村万树”工作被列入市政府督查办重点工作，设置了三方面考核，并配套出台了相关考核制度，由市政府督查办组织相关人员对推进情况日常督查，严格实行加减分制度。在协调机制推动下，有效整合了区域资源，提升了边角地、废弃地、荒山地、拆违地、庭院地“五块地”资源利用率，增加了村集体经济收入。同时着力构建协作监督考核机制，形成了统一、规范、高效的协同共治格局。

（二）“一村万树”绿色期权模式协同治理取得的主要成效及其因素

浙江省衢州市柯城区推出一村万树”绿色期权模式后，开启了“生态飞地”共建共治共享新模式，得到了国家级、省级有关领导的肯定，江苏宿迁、山东日照、山东济宁等多地来浙江省衢州市柯城区考察，该项工作被评为2019年度浙江省改革创新优秀实践案例，具有创新引领性和示范推动性。

第一，大幅度改善了村容村貌，农村人居环境整治成效显著。通过村庄有重点、有计划、有品位的种树，改善了自然生态，盘活了闲置资源。截至2020年4月底，全区已累计种植各类珍贵树、彩色树110万余株，打造117个示范村，盘活闲置农村土地1万余亩。如浙江省衢州市柯城区姜家山乡前昏村，120余户农户拿出自家闲置地入股，按照花园式布局，种下了万株海棠和苦丁茶，打造出了乡村版的“大花园”，被评为“浙江省森林村庄”。

第二，激发了村级发展活力，实现了集体增收与群众致富的双推进。“一村万树”绿色期权模式不仅将农户闲置土地、农村剩余劳动力盘活起来，同时也不断释放出生态红利，为乡村尤其是集体经济薄弱村开辟了自我“造血”新路径。如浙江省衢州市柯城区九华乡范村种下1.1万余棵浙江楠，借助绿色期权，首批认购为村集体经济增加了106万元的收益；浙江省衢州市柯城区万田乡荷塘村种下7000株桂花树和3000株桃树，大力发展民宿、农家乐和旅游业。在2019年“桃花节”期间，单日客流量超5万人次，每天收入达百万元。

第三，促进了多方主体深度融合，凝聚起干事创业合力。自一村万树”绿色期权模式开展后，百姓参与乡村绿化美化意识明显增强，对生态产品作用与价值的认知得到了提升，达成了生态优先、绿色发展的思想共识。同时，在推动绿色发展过程中，为社会资本下乡、乡贤回归等开拓了新渠道。

浙江省衢州市柯城区“一村万树”绿色期权模式能够整合各方资源，实现多元主体的协同共治，主要因素可归为以下几点：

第一，上下联动：坚持系统协调观念，科学抓好顶层设计。首先，该模式取得成效得益于国家政策对乡村振兴的大力支持。近年来，国家持续加大对“三农”扶持政策力度高质量推进农业农村现代化，为以绿色发展助推乡村振兴提供强有力的政策保障。其次，浙江省衢州市柯城区以国家政策为契机，在中央、省、市各级政府的支持下，抢抓改革创新大环境机遇，因地制宜，坚持走绿色发展道路，创新提出了“一村万树”行动计划，出台了一系列配套政策。最后，由浙江省衢州市柯城区主要领导亲自抓，坚持规划先行，成立了专门组织机构，并且委托专家团队科学编制整体规划，逐步实现全域统筹。

第二，协同共治：政府引导、市场运作、百姓参与，逐渐形成共建共享共治。一方面，浙江省衢州市柯城区以及各乡镇（街道）等基层政府充分发挥了政府对乡村振兴的引导作用，吸引相关部门、单位积极协作，学校、医院等单位参与到共建共植队伍中来，充分发挥了市场、社会、农民等多元主体的力量，实现了从外部激发向内在动力激发的转型，最终生成了乡村振兴的内在动力。另一方面，“一村万树”绿色期权模式，较好地理顺了政府、市场、社会各种利益主体之间的关系，如深化山海协作，推动企业广泛参与，通过项目结对，企业提供资金购买期权，村集体出土地、人工等种养成本，村民负责日常管护，实现了三方共赢，形成了政府引导、基层组织拥护、社会资本参与、农民自愿的良性互动格局。

第三，创新机制：探索“生态+市场”的生态产业化路径，建立科学生态产品价值评估机制。浙江省衢州市柯城区积极探索生态产品价值实现路径与方法，除了通过以生态旅游开发实现生态产品价值外，还构建了机关事业单位、企业、家庭、个体等主体购买生态产品等“生态+市场”的生态产业化路径。采取了与浙江大学团队合作开展GEP（生态系统生产总值）核算，通过专业团队的力量，明确生态产品所蕴含的货币价值，为生态产品市场交易提供科学依据，以生态系统价值核算助力生态产品价值实现。同时，根据GEP核算结果，联合当地农商银行开发“一村万树”绿色金融产品，搭建交易市场，建立绿色期权交易机制，打通了“生态+金融”的生态产品价值实现路径。

四、结语

浙江省衢州市柯城区“一村万树”绿色期权模式，通过盘活农村存量资源，引入金融资本和社会资本等新的增量资金，激发了多方社会主体的参与，为乡村振兴注入了新活力，探索出“美丽乡村”转换为“美丽经济”的新路径，是农村生态环境治理、乡村振兴的有效实践。浙江省衢州市柯城区“一村万树”绿色期权模式为农村生态环境治理提供了实践思路，基于区域间自然条件以及社会经济条件存在着差异性，主体协同结构与协同机制也会有所不同。因此，各地在推广过程中要因地制宜，以实现多元主体价值目标的前提下，可探索适合本地区多样化的主体协同模式。

〔参考文献〕

〔1〕郁建兴，任泽涛.当代中国社会建设中的协同治理———一个分析框架〔J〕.学术月刊，2012（08）：23-31.

〔2〕徐嫣，宋世明.协同治理理论在中国的具體适用研究〔J〕.天津社会科学，2016（02）：74-78.

〔3〕范逢春，李晓梅.农村公共服务多元主体动态协同治理模型研究〔J〕.管理世界，2014（09）：176-177.

〔4〕胡乔石，杨剑.乡村振兴：农村生态环境多中心治理的现实反思与路径选择〔J〕.安徽农业大学学报（社会科学版），2018（06）：33-39.

〔5〕田千山.生态环境多元共治模式：概念与建构〔J〕.行政论坛，2013（03）：94-99.

〔6〕汪锦军.构建公共服务的协同机制：一个界定性框架〔J〕.中国行政管理，2012（01）：18-22.

〔7〕马雪松.结构、资源、主体：基本公共服务协同治理〔J〕.中国行政管理，2016（07）：52-56.

责任编辑梁昀