党建引领基层社会治理的实践探索与路径优化

2021-09-10张传能林青洁

三晋基层治理 2021年1期

张传能林青洁

〔摘要〕基层社会治理是国家治理体系的组成部分，党建引领基层社会治理是遵循党的性质和宗旨、坚持党的全面领导地位、贯彻基层党组织的功能、顺应社会多样化变化的必然选择。党建引领基层社会治理实践中比较成熟的探索有北京的“街乡吹哨、部门报到”、深圳罗湖的“支部建在小区上”、浙江的“枫桥经验”升级版等案例。针对目前基层党组织存在的政治功能发挥不充分、干部队伍薄弱、制度机制不完善、社会动员力不足等问题，基层党建引领基层社会治理的优化路径，要通过突出政治属性、提高队伍质量、健全制度体系、统合社会治理力量，来构建共建共治共享的社会治理格局。

〔关键词〕基层党建；社会治理；党的领导

〔中图分类号〕D267〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）01-0013-05

党的十九届四中全会提出要推进国家治理体系现代化和治理能力现代化，坚持和完善共治共享的社会治理制度，构建社会治理新格局。基层社会治理是国家治理体系的重要组成部分，基层社会稳定健康发展事关国家整体发展的全局。而基层社会治理需要多方主體共同参与治理，这就需要一个具有权威且公平公正的主体来协调各方利益关系。基层党组织扎根基层且代表最广大人民群众的根本利益，因此由党建引领基层社会治理，不仅可以让基层治理焕发新活力，还可以进一步加强党的自身建设。

党建引领基层治理是指党组织带领群众探索合法途径来解决社会矛盾、提供便利服务、维护社会发展，并形成制度化规定，构建法治社会。当前，各地区基层党组织引领社会治理探索出诸多成熟案例，但也存在不少问题。本文通过对党建引领基层社会治理的成功经验和问题进行分析，提出相应的优化路径。

一、党建引领基层社会治理的逻辑

党建引领基层社会治理是党的性质和宗旨的体现，也是坚持党的全面领导地位的需要。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，代表中国最广大人民的根本利益〔1〕。中国共产党是长期执政的马克思主义政党，人民性是马克思主义政党的特性。社会治理关系着社会是否稳定、人民的利益诉求是否满足、人民是否感受到幸福。这决定了党要担负起社会治理的重任，以党建引领社会治理现代化。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。坚持和完善党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在〔2〕。坚持党的全面领导地位，就要坚持党对国家各个领域的领导，这决定了党领导社会治理的必然性。

党建引领基层社会治理是顺应社会多样化变化的选择，也是强化基层党组织功能的要求。改革开放以来，基层社会流动性、自治性增强，随着市场经济、群众自治、外出务工、教育普及等政治、经济、文化活动的开展，尤其是互联网的迅速发展，我国社会涌现出新经济、新生活、新组织、新职业。步入新时代，我国社会主要矛盾发生了转变，基层治理也面临许多新难题。基层社会治理难题具有历史性、多样性、顽疾性，而基层党组织扎根基层，了解基层，是中国共产党组织动员群众、联系服务社会、团结凝聚基层的基本单位。正如习近平总书记指出的，基层党组织是贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”，要把各领域基层党组织建设成为实现党的领导的坚强战斗堡垒〔3〕。因此，推动我国基层社会治理的现代化必须要通过发挥基层党组织的职能与优势来实现。同时，基层党组织通过引领基层社会治理也能加强自身建设，更好地发挥政治功能。

二、党建引领基层社会治理的实践探索

（一）“街乡吹哨、部门报到”———北京

“街乡吹哨、部门报到”由北京市平谷区“乡镇吹哨、部门报到”发展而来，起初是为解决辖区盗金挖山、盗偷砂石等违法行为而开展的工作模式。“哨”即工作令，“吹哨”的工作内容围绕群众所需、工作重点、应急处置三个方面。“部门报到”是指党员以及相关工作人员深入基层，及时解决问题〔4〕。具体指在职党员到社区报到，政府职能部门的党员到街乡报到。从根本上讲，就是要坚持党的统领作用，以问题为导向，联合多元力量解决基层社会治理难题。

“街乡吹哨、部门报到”的治理模式特征是向下赋权。赋予街乡党（工）委在管辖范围内社会治理方面的权力，使街道发挥基层治理的主导权。朝阳区通过构建“一轴四网”四级党建工作领导小组，凝聚辖区多元力量，引领社会力量参与社会治理。“一轴”是指区、街道、社区、网格四级区域性党组织构成领导核心轴；“四网”是指在四级党组织中构建组织体系、工作体系、服务体系和保障体系网络〔5〕。由基层党组织以区域化党建整合治理资源，领导、协调各行政部门与其他社会力量，实现合力办公、高效办公。

（二）“支部建在小区上”———深圳罗湖区

罗湖辖区内存在居民小区数量多且类型复杂，小区管理人口多，居民诉求多、矛盾多，物业与业委会“两维管理”等治理问题。罗湖区在松园社区成立鸿翔花园小区党支部，书记由小区物业主任担任，党支部委员由业主委员会、居民、楼（栋）长、在职党员担任。小区党支部化解了很多小区内部矛盾与治理难题，进而罗湖区区委将小区党建进行推广，形成了“支部建在小区上”的罗湖基层党建经验。

深圳罗湖党建引领基层治理的模式有以下特点：一是以居民小区为单元设立居民小区党支部。根据小区的具体情况，构建居民小组、业委会、物业服务企业和小区党支部“四位一体”党建组织结构，通过小区党支部内部的协调沟通来解决小区的四个不同组织之间的利益矛盾。二是明确小区党支部的治理核心地位。通过政策文件明确小区党支部领导各类组织的工作机制，赋予小区党支部权力，并规定相应的制度和职责。三是党支部搭桥，各方协商、决策方案、监督落实；小区党支部联络街道党工委、社区党委以及行政部门，共同解决小区辖区外的事务〔6〕。

（三）“枫桥经验”升级版———浙江

“枫桥经验”源于20世纪60年代在浙江枫桥区实行“发动和依靠群众，矛盾不上交，就地解决”的工作方法。2013年，习近平同志号召全国学习和推广“枫桥经验”。浙江省依据改革开放以来的新变化、新问题，将“枫桥经验”注入新的内容，创新社会治理方式，推出了“枫桥经验”的升级版。

一是构建社会管理综合治理模式。设立乡镇综治中心、县级调解总会，推行社会管理项目化。二是发展新型“就地化解矛盾”的工作机制。党组织按照“立足于早、立足于小、立足于激化前”的原则解决一般性矛盾；按照“人民调解、行政调解、司法调解”三种途径解决基层社会问题。三是组织基层政法队伍。建立“枫桥式”派出所、司法所、检察室、法庭等基层政法机构，来增强维护基层社会稳定性的力量。四是增加公众参与度。村里党员干部带头，动员群众参与治理，并赋予调查员、协调员、志愿者等身份，使村民有使命感，以饱满的激情参与到基层治理中〔7〕。

从以上各地的探索可见，党建引领基层社会治理的模式并没有同一化，各地在具体方法上均以问题为导向，以成功经验为参考，探索出具有地区特色的社会治理模式。各地的探索的共同性是，坚持基层党组织的领导核心地位，坚持人民的主体地位。

三、党建引领基层社会治理面临的现实问题

（一）个别基层党组织政治功能发挥不充分，削弱了基层党组织在基层社会治理中的领导核心地位

政治功能是党的根本性功能，而基层党组织往往被人看成是发展党员、教育党员的组织，这种片面认识忽视了基层党组织在基层社会治理中的领导核心地位。具体表现在，基层党建引领社会治理过程中，“部分基层党组织存在‘重业务而轻政治’的现象，在‘两个维护’和‘四个全面’方面存在知行不一、表里不一、言行不一的现象，在贯彻民主集中制上存在表面讲民主、不敢讲原则、不善讲规矩的现象”〔8〕；此外，还存在部分基层党员不能很好地认知自身职责，不能有效提升自己的素质与能力，不能很好地完成政治任务等。

（二）个别基层党组织干部队伍薄弱，制约了基层党员干部在开展基层治理工作的能力提升

部分基层党组织干部队伍薄弱，主要体现在三个方面：其一，党员队伍综合能力不强，尤其是带领群众发展能力弱，协调能力欠缺，在群众中威望不高，不能很好地协调基层各项事务和矛盾，对于上级党组织交代的任务也不能很好地完成；其二，农村部分年轻党员选择外出务工或自己做生意，而疏于参与党组织的事务中，党组织日常事务的主力军大多都是中老年龄段的党员，缺乏新鲜血液；其三，部分基层党组织只一味注重发展和扩大党员队伍，而没有定期组织党员干部和党员学习党的基本理论、基本路线、方针、政策以及党纲，再加上有些党务工作者本身缺乏自我管理的意识，不能自觉加强学习和提高自身的能力，这就导致基层党员干部在开展具体工作时不能按照党的治理政策提出自己的思路和见解。基层党组织干部队伍薄弱，制约了基层党员干部在开展基层治理工作的能力提升。

（三）个别基层党组织工作机制不完善，影响了基层治理的规范化进程

工作机制的完善是党建引领基层社会治理高效稳定运行的保障。当前基层党组织在引领社会治理实践过程中，因工作机制不健全，使得基层党组织难以完全依据完善的工作机制来管理社会、经济、政治、文化、生态等事务，未能切实做到依规章办事，影响了基层治理的规范化进程。具体表现为：一是在权力运行规范化方面，基层党组织面临着权责不匹配的问题，权力有限但事务繁多、责任重大。同时也面临着权力边界不够清晰，各个主体之间职权范围划分模糊，政事不分、政企不分、职责交叉等问题没有得到很好的解决，滥用权力的现象时有发生。二是在党员的培养管理方面，少数基层党组织仍然存在“任人唯亲”的现象，管理党员松散，疏于组织党员培训学习。三是在党组织的权责体系建设方面，权力、监督、责任三者没有有机地整合起来，随着权力的逐渐规范化，与之相适应的监督体系和责任体系也需要进一步的完善。

（四）个别基层党组织社会动员力不足，导致了基层党组织在基层社会治理中不能有效发挥好服务群众的职能

打造共建共治共享社会治理格局，需要基层党组织主导，多元力量共同参与。但在实践中常常出现基层党组织一头挑，社会力量参与度并不高，导致基层党组织在基层社会治理中无法发挥好服务群众的职能。一方面，随着社会的个体化发展，个体之间的疏离感越来越强，这就导致他们对政治、公共社会管理缺乏热情；另一方面，部分基层党组织的社会动员能力不足，不能有效动员社会力量积极参与社会治理；部分基层党组织缺乏开展群众喜闻乐见的组织活动能力，不能有效地整合社会治理资源，充分调动社会组织的积极性，影响了社会治理的实效。

四、党建引领基层社会治理的路径优化

（一）突出政治属性，强化基层党组织政治功能

1.加强政治建设。新时代基层党组织要引领社会治理现代化的任务，应坚持以治理问题为导向，从个体、群体和组织三个层次来加强基层党組织的政治建设〔9〕。个体层面通过正面支持来强化基层党员抗压性，避免心理失衡。党组织要时常了解党员的心理变化，并实行弹性的激励政策，使党员时常保持精神愉悦、干劲满满现象。群体层面要坚决抵制党组织内小团体、小山头现象的出现，完善自举豁免机制，抵制腐败团伙，并培育理性认识、政治原则性，抵制人情关系，形成良好的群体规则。组织层面要担负起培养、教育党员的职责，定期上好党课，发挥好基层党组织的政治功能。

2.涵养政治生态。政治生态是政党长期执政形成的政治环境和状态，是党风、政风和社会风气的集中反映。政治生态的好坏直接表现在党的日常工作水平和态度，而基层党组织的工作直接接触群众，为群众服务，是党在基层的旗帜，关系到群众对党的评价与信任。保持良好的政治生态是基层党组织常抓不放的重要工作，要从涵养积极健康的党内政治文化做起。一方面，要做到凡事讲政治，坚决抵制淡化政治、不讲政治的言行，坚决抵制党内形式主义、官僚主义作风，坚决抵制和稀泥、明哲保身的念头，严格遵守党的政治纪律和政治规矩。另一方面，强化基层党员的宗旨意识，树立正确的权力意识，权力来源于人民，要服务于人民，维护人民的合法利益。端正工作态度，转变工作方法，牢记党的初心使命。初心使命的常态化教育能够使广大基层党员干部追求精神价值，自觉同政治背叛、腐败贪污和道德沦丧等破坏党内政治生态的行为作斗争。

（二）提高干部队伍质量，促进基层党组织整体能力提升

一是要选优配强基层党组织的领导班子，重视“带头人”建设，选配综合能力强的人担任党支部书记，农村带头人要具有声望并具有带头致富能力。选人用人突出政治标准，拓宽渠道，把对党忠诚、能力过硬的退伍军人、个体商户、大学生以及务工返乡者吸纳进来，并依情依规依能力提拔为干部。二是要加强党员干部思想建设和提升实践能力。加强对基层党组织干部的培训，尤其是强化负责人的学习培训，提升基层党员干部的政治本领和专业本领，提高综合实践能力。三是要激发党员工作积极性。通过弹性奖励和保障政策，让党员干部敢去干。基层工作繁重，给予相应的福利待遇，使基层工作人员对工作保持乐观向上的心态。完善晋升机制，充分激发基层干部的积极性和创造性。四是要选拔有能力的党员进行专业性知识的学习培训，专职专岗，下大力度培养专业性工作人员，吸纳专业社会工作人员，帮助党组织协调处理事务。

（三）健全制度体系，保障基层党组织长效规范化运行

制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，制度优势是一个政党、一个国家的最大优势〔10〕。全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度〔11〕。一是要建立健全党组织工作运行机制，設置党组织内部的工作分工，理顺党组织与其他工作部门的关系，建立一整套协调利益关系、处理人民内部矛盾、维护社会稳定的基层党组织工作机制，并将制度与工作合理结合保证权力的合法运行。二是要建立健全党组织培养、管理党员机制。制定合理的培养、管理和考核规划，拓宽培训内容和渠道，制定正确的指标，以及弹性化的考核指标，制定党员激励制度，增强党员的积极性。三是要提升党员干部对制度的认同度，自觉遵守规章制度，以规办事，并有效完成工作任务。四是要完善落实监督追责制度。不能让制度只浮于纸面上，而要真正实施落实。党组织带头人要以身作则，推动制度落地，奖惩结合，增强制度遵守的自觉性。上级党组织要实行不定期监督，督促党员干部担当责任，使干部发挥实干精神。拓宽群众监督渠道和媒体监督渠道，实现党内、党外多重监督，确保权力运行制度化、公开化。

（四）统合社会治理力量，提升社会动员力

1.聚合党的外围组织。党建引领基层社会治理，党组织在自身队伍壮大的同时，也要开展群众工作和社会工作，因此要依靠党的外围组织。党的外围组织主要是指群团组织，在“政治—社会”关系结构中，群团组织发挥着联结政党和社会的桥梁和纽带的作用〔12〕158。基层党建工作需要广泛的社会动员，群团组织则是党的左膀右臂。尤其对于城市基层党组织而言，群团组织是城市基层治理的重要力量，是党重要的社会基础与阶级基础。未来要将群团工作纳入社区党建工作范畴，注重发挥群团组织的服务作用、枢纽作用、整合功能和延伸功能〔12〕159。

2.整合辖区治理力量。党建引领基层社会治理，就是要通过党组织这个轴心，整合社会各方力量，实现共建共治共享。社会各方力量包括辖区单位、社会组织和人民群众。辖区单位主要包括体制单位和“两新”组织，具有地缘上的优势和与群众的联系优势，是党组织引领社会治理的重要力量。专业的社会组织涉及领域多且有职业化的工作人员和志愿者，在某一领域具有专业化能力，专业治理能力强，是党组织服务群众的重要帮手。非专业的社会组织主要因兴趣而组织在一起，是人民群众自下而上联系起来的，形成共同参与和互帮互助的功能性的组织。基层党组织可以通过这类组织实现对群众的组织动员。党组织对个体的动员难度相对较大，主要通过党员的示范带动作用去影响群众个体参与。

3.密切党群之间联系。党员干部是人民公仆，应该以“是否牢记主仆关系、践行执政宗旨，是否做到心系群众、服务人民，是否恪守为民之责、履行为民之职”为标准，时刻提醒牢记党与群众之间的关系，坚持人民立场，维护人民利益，用正确的态度解决群众事宜。党的基层组织要拓宽群众诉求反映平台，树立群众利益无小事、人民利益大于天的观念，动态掌握群众诉求。党组织要深入基层，切身关心群众生活，事关群众的事情，就要同群众商量，倾听群众意见，达成利益共识。要积极向群众宣传党的政策，取得群众的支持，切实拉近党与群众的关系，增强基层党组织在群众中的组织力和感召力。

4.建设基层公共文化。公共文化是中国特色社会主义文化的组成部分，对基层治理起软性作用，党组织必须要重视并引导基层文化的发展。一是要坚持以社会主义核心价值观引领公共文化建设，建立文化长廊，宣传党史、近现代史、新中国史和改革开放史。二是要扩大主体参与文化建设。设置群众文化专题板块，鼓动群众参与文化创作，促进文化创作主体的扩大，才能推动基层文化多样化发展。三是要丰富基层文化活动。开展才艺晚会、电影放映、知识讲座、小故事会、书画展出等文艺活动，调动群众参与积极性。四是要加强文化产业性建设。联合专业文化人士，结合区域特色，形成合理的文化格局，最终形成独特的地区公共文化。开展不同种类的文化活动，不仅满足基层群众不同文化需求，同时也有利于社区文化呈现多样性发展。在推动文化建设的同时，不仅要在辖区内部搭建文化交流平台，而且要主动对外交流，加强辖区与辖区之间，辖区与文化部门之间的互动。

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〔5〕张勇杰.多层次整合：基层社会治理中党组织的行动逻辑探析———以北京市党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革为例〔J〕.社会主义研究，2019（06）：125-132.

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〔8〕袁建伟.问题视阈下党的政治建设研究〔J〕.中州学刊，2019（07）：16-21.

〔9〕潘博，王立峰.新时代基层党组织政治建设的现实问题与推进路径———基于组织行为的分析视角〔J〕.南昌大学学报（人文社会科学版），2020（03）：17-26.

〔10〕习近平.在“不忘初心、牢记使命”主题教育总结大会上的讲话〔N〕.人民日报，2020-01-09（02）.

〔11〕新华社.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〔J〕.共产党员，2019（23）：4-14.