农村基层治理：成效、问题及对策

李敏 曹晓慧

〔摘要〕大力实施乡村振兴战略，全面实现乡村振兴，是习近平总书记新时代治国方略的重要内容。有效的基层治理作为乡村振兴的基础和保障性因素，在推动共建共治共享的社会治理格局中具有十分重要的作用。近年来，我国农村治理体系不断完善，农村基层治理取得了显著成效。但同时也要看到，农村基层治理中还存在着农村基层建设资金短缺、部分基层党组织作用发挥不强、少数干部基层治理能力不足等比较突出的问题。为此，应通过进一步畅通融资渠道、发挥基层党组织的政治引领作用、不断提高基层党员干部的基层治理能力等途径，有效开展农村基层治理工作，为全面实现乡村振兴和推动基层治理现代化提供坚实保障。

〔关键词〕乡村振兴；农村基层治理；基层干部；治理能力

〔中图分类号〕D422.6〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）01-0028-04

大力实施乡村振兴战略，其中农村基层治理有效开展是基础。当前，我国农村基层治理体系不断完善，治理水平不断提升，取得了显著的成效。但同时也要看到，我国农村基层治理还存在着一些亟待解决的问题。因此，在认真分析问题的基础上探寻推动我国农村基层治理高质量发展的新路径，加快农村基层治理现代化的步伐，是现阶段摆在我们面前的一项十分迫切且有现实价值的重要课题。

一、我国农村基层治理取得的成效

近年来，在各级基层党组织的有力领导下，我国农村基层治理成效显著，乡村面貌发生了明显改变，农村生产生活条件得到了显著改善，农村公共文化服务水平不断提升，极大地提高了人民群众的幸福感。

（一）乡村面貌发生明显改变

改善农村人居环境，建设美丽宜居的乡村，是乡村振兴战略的重要任务。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，把改善农村人居环境作为农村基层治理的重要任务。2020年中央一号文件指出，要扎实搞好农村人居环境整治，着力解决治理农村生态环境突出问题，大力推进“美丽家园”建设。近年来，各级政府按照中央加强农村人居环境整治的要求，加强领导、强化协作、积极创新、狠抓落实，通过广泛动员各方力量、优化整合各种资源，集中整治农村环境脏乱差的问题，乡村环境风貌有了很大改善。一是基本实现了农村生活垃圾处理的减量化、资源化和无害化。在基层党组织的带领下，村民参与垃圾处理的积极性不断提高，大多数农村都建立健全了“户投放、组保洁、村收集、乡镇转运、县区处理”的生活垃圾收运处置体系，设置了垃圾集中堆放点，及时、规范处理现有垃圾，实现了村容镇貌的整洁卫生。二是农村生活污水治理取得明显进展。许多农村实现了生活污水的统一规划和建设，尤其是随着低成本、高效率的污水处理技术的不断完善和成熟，以及农村用水宣传教育的不断加强，农民的用水习惯也在不断改变，农村的各类黑臭水体基本消除，生活污水未经处理乱排放的问题得到了基本解决。三是清洁能源利用率明显提高。在政府的大力推动和农民的积极响应下，在广大农村地区，畜禽粪污和作物秸秆实现了资源化利用，清洁供暖比重不断扩大，“宜气则气，宜电则电”的理念不断推广并得到有效落实，有效地改变了农村的大气污染状况。

（二）农村生产生活条件得到显著改善

完善农村基础设施，是实现乡村振兴、实现农业农村现代化建设新局面的必要条件。中央提出建设美丽乡村战略后，各级政府结合本地实际积极响应，农村基础生活设施得到显著改善。一是农村公路建设成就斐然。“十三五”时期，我国农村公路发展取得了历史性成就，截至2020年9月底，全国农村公路总里程达到420万公里，基本上實现了具备条件的乡镇和建制村通硬化路、通客车。如今我国以县城为中心、乡镇为节点、村组为网点的农村公路交通网络已初步形成，农村“出行难”已成为历史，广大农民的获得感不断增强。二是农村饮用水安全巩固提升工程取得较大进展。饮水安全问题直接关系到广大人民群众的健康，做好饮水安全保障工作是维护最广大人民群众根本利益的基本要求。近年来，农村集中供水率、自来水普及率、水质达标率有了很大提高，各基层政府下大力气有效增加水源供给，加快配套设施建设，强化饮水工程提质增效，实现了农村居民从“喝上水”到“喝好水”的重要转变。三是农村电网改造升级工程有序推进。近年来，农村电网建设与改造力度不断加大，实现了贫困村“村村通动力电”，电网薄弱、低电压等用电问题得到有效治理，农村供电能力得到显著提升，有效改善了广大农民的生产生活用电条件，充分体现了基层治理的成效。

（三）农村公共文化服务水平不断提升

在乡村振兴战略背景下，各基层部门积极响应中央号召，不断提升公共文化服务水平，并取得显著成效，有力地促进了农村文化繁荣与社会和谐。一是公共文化基础设施不断增加，服务内容丰富多彩。各地文化基础设施占地面积显著提高，许多农村建设了文化站、公共图书馆、农家书屋等，不少农村还建起了文化服务中心，为基层群众开展文化娱乐活动提供了场所。二是农村文化活动蓬勃开展。为焕发乡村活力，许多农村积极开展各种通俗易懂、群众喜闻乐见的文娱活动，如诗歌朗诵、广场舞表演、体育比赛等，丰富了群众的文化生活，使得人们在活动中感受到了时代的发展和社会的进步。同时，一些被人们遗忘的民间工艺、民间艺术也重新出现在公众视野，使传统民间艺术在新时代重新焕发出生机和活力。三是农村文化人才队伍不断壮大。2018年1月中共中央、国务院印发的《关于实施乡村振兴战略的意见》中，对培育挖掘乡土文化本土人才提出了明确要求。此后各地方政府加大了对农村文化人才的培养力度，纷纷采取政策扶持、经费支持等措施建立了文化人才选拔、引进、培养、奖励机制，各乡镇文化站也充分发挥主阵地作用，积极开展农村文化人才培训和民间文艺团体指导活动，为农村培训急需的文化人才，使农村文化人才短缺的局面有了很大改观。

二、目前我国农村基层治理中存在的问题

习近平总书记在2020年12月28日至29日召开的中央农村工作会议上强调，巩固和拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，是需要全党高度重视的一个关系大局的重大问题。从目前我国农村基层治理的发展现状来看，还存在着不少农村基层建设资金短缺、部分基层党组织作用发挥不强、少数基层党员干部基层治理能力不足等突出问题，影响了全面推进乡村振兴战略的进程。

（一）部分农村资金短缺制约了农村基层治理的发展

农村基层治理的持续健康发展离不开一定的资金投入。从目前状况来看，不少农村在基层治理过程中普遍存在资金短缺的问题，影响和制约了农村基层治理的质量和步伐。主要表现在以下两个方面：

一方面，农村基层治理资金来源渠道单一，制约了农村全面发展的步伐。当前，农村基层治理资金主要来源于以下三个方面，即地方政府和村集体资金投入、村民募集资金和引入社会资本。从当前状况来看，多数农村还是依靠单一的地方政府和村集体资金投入；在村民募集资金方面，村民主要依靠务农和外出打工，收入整体偏低，对基层建设力不从心；在引入社会资本方面，虽然农业农村部办公厅于2020年4月发布了《社会资本投资农业农村指引》，部分省份也发布了相关制度规定，引导社会资本投资农业农村，但受种种因素影响，目前总体上农村社会资本的引入还比较缓慢，短时间内难以缓解农村基层治理财力资源短缺的状况。

另一方面，农村基层治理的快速发展需求与政府有限的资金投入存在一定差距。农村基层治理的经费主要依靠政府财政投入，而近年来受地方政府财政收入影响，投入农村基层治理的经费相对有限。对于范围广、种类复杂的农村基层治理工作而言，有限的资金只能勉强维持日常的开支，难以保障基层治理工作的深层次推进和高水平开展。

（二）部分农村基层党组织作用发挥不强

习近平总书记在党的十九大报告中指出，党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。而在实际农村基层治理工作中，面对乡村振兴顶层设计和广大农民群众对和谐宜居村庄环境的发展要求，一些农村基层党组织还存在一定程度的软弱和涣散现象，战斗力不强、作用发挥有限，未能真正发挥组织力和凝聚力作用。

一方面，部分农村基层党组织在落实中央基层治理政策方面存在不坚决或者不到位现象。有的落实只停留在表面，只抓“点”，并未在“线”和“面”上下足功夫，整体效应发挥受到影响；有的在落实过程中刻板教条缺乏创新，或者重形式轻效果，既加重了群众的负担，也不利于在工作上取得实效。

另一方面，部分农村基层党组织存在弱化、虚化、边缘化问题。有的农村发展党员工作滞后，党组织队伍老龄化现象严重，年轻党员外出务工，留村的党员不能很好的起到模范带头作用，削弱了农村基层党组织的凝聚力；有的农村党组织服务群众工作不到位，难以有效解决群众生产生活中的实际困难，造成了基层党组织核心作用发挥不足，影响了农村基层治理以及乡村振兴战略的推进步伐。

（三）少数干部基层治理能力不足

当前，有一些基层干部对党关于农村的方针政策还没有熟悉掌握，缺乏对农村基层治理的有效手段和方法，往往憑经验办事，遇到复杂问题和疑难事项往往无从下手，老办法不顶用，新办法不会用，开展工作缺乏预见性、计划性和针对性，更谈不上创新性地推动工作。特别是有个别村党组织书记和村委会主任，对基层治理工作缺乏应有的重视，治理能力不强，缺乏对村庄发展规划的整体把握，存在急功近利思想，常常脱离本村实际盲目搞产业发展，不仅造成了大量资源浪费，而且引发了基层群众的不满，使得基层治理成效大打折扣。

三、推进农村基层治理的路径选择

乡村振兴战略的实施，为我国农村基层治理现代化提供了发展方向。在乡村振兴战略的指导下，解决我国农村基层治理出现的突出问题，最大限度实现乡村有效治理，就需要在畅通融资渠道、发挥基层党组织作用、提高基层治理能力等方面下功夫。

（一）畅通融资渠道，实现资金来源多元化

第一，要用好现有农村基层治理资金。对于政府的投入和各种渠道提供的资金支持，要有效整合，做到专款专用，从而提高农村基层治理资金的使用效率。此外，政府要根据各地实际情况，制定适当的补贴标准，加大在农村科研、教育、科技方面的投入，提升劳动生产率与劳动者素质，满足农村基层治理需求。

第二，要大力发展集体经济。各地农村要因地制宜，根据本地区的实际情况，合理利用本土资源，发展适合自己的集体经济，如特色农业、乡村旅游等绿色产业，不断提升集体产业的市场活力。集体经济发展起来，有利于提升资源配置的效率，农村基础配套设施也会随之得到改善。

第三，要采取多种渠道引进资金。不仅要依靠财政的供给，也要依靠村民和其他社会力量的支持。一是要提升基层村民参与基层治理的意识，鼓励有经济实力的村民投入资金支持当地基层建设；二是对用作农村基层建设的资金贷款，银行等金融机构要给予适当的政策扶持，通过增加相应的金融产品、降低利率等措施满足农村基层治理的资金需求；三是要鼓励企业对农村基层建设进行资金支持，对于提供资金支持的企业，政府可以给予一些奖励政策，比如减少税收、加大宣传力度，提升企业的知名度等，从而也促进企业的发展。

（二）发挥基层党组织战斗堡垒作用，巩固党的执政基础

农村基层党组织是党的毛细血管，事关党的路线、方针、政策和各项工作部署落地落实。加强农村基层治理，必须充分发挥农村党组织在基层治理中的引领作用，围绕班子建设、干部建设、群众服务等方面增强党组织凝聚力。

第一，要加强马克思主义群众观教育。指导和教育基层党组织、党员干部站在群众的立场上想问题，把群众利益放在首位，真正走到群众中去，做到想群众之所想、急群众之所急、解群众之所困，树立起党在群众中的公信力。

第二，要落实各项惠民政策，从群众利益出发服务群众。基层党组织要坚决贯彻群众路线，落实好惠民政策，切实保障群众利益，真正为百姓做好事、做实事，才能赢得群众尊重，不断增强基层党组织的凝聚力。

第三，要实现基层党组织全面覆盖。要通过村组联建、依托产业链组建、在外出务工经商党员集中地建立流动党组织等多种形式，在村组、社区、和产业协会等设置党组织，构建起纵向到底、横向到边的全覆盖组织体系，不断拓展基层党组织覆盖的广度。将基层党组织引领力量充分融入至农村基层治理的方方面面，逐步形成以党委、党组织为核心，各类资源充分参与的农村基层治理合力。

（三）提高基层党员干部基层治理能力，夯实农村基层治理基础

党员干部是基层治理的主力军，在基层治理中至关重要。基层党员干部的基层治理能力如何，关乎农村基层治理工作能否顺利推进。

第一，要注重提升基层党员干部学习能力，提高对基层治理工作的认识。基层党员干部要增强学习意识，特别是要充分认识基层治理的重要性，准确把握加强城乡基层治理制度创新、推进基层治理体系和治理能力现代化的总体要求、目标任务、重点工作，为提升基层治理能力打下坚实的思想基础。

第二，要加强基层党员干部实践锻炼，不断优化干部队伍。基层党员干部要注重实践锻炼，在化解基层治理领域重点难点问题过程中，锤炼党性和能力。特别要把懂业务、善专研、有潜力的年轻党员干部放到一线历练，提高工作能力、丰富工作经验，为干部队伍注入新活力。

第三，要完善干部考核机制，激发基层党员干部内生动力。要制定科学合理的考评体系，将定性与定量相结合，完善容错、纠错机制，鼓励基层党员干部能干事会干事。同时，要强化考评结果运用，最大限度地激发基层党员干部在基层治理中的内生动力，不断增强服务群众的意识，充分发挥基层党员干部在农村基层治理中的先锋作用。

第四，要加强对基层党员干部的监督，提升农村基层治理效能。一方面，要加强对工作的事前、事中、事后监督，切实加強对基层党员干部工作的监督，防范不作为、乱作为问题的出现；另一方面，要不断拓宽基层群众监督和建议渠道，方便群众参与监督。同时基层党员干部要倾听群众声音，了解群众意愿，解决群众困难，不断发挥监督在农村基层治理中的支撑作用，以优质的监督推动农村基层治理提高质量和效率。

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责任编辑董军