城市基层党建引领社会治理的成效、挑战及对策

石志刚

〔摘要〕近年来，一些地方在探索城市基层党建引领社会治理方面取得了一些成效。内蒙古包头市昆都仑区在城市基层党建引领社会治理方面积累了许多经验，特别是包头市昆都仑区黄河西路街道，在强化党组织覆盖力、完善全要素治理力、增强解民忧创新力方面取得了突破性进展。但同时存在的一些问题主要表现在：街道社区管理模式和机制有待进一步优化、街道社区党组织整合资源的条件和能力欠缺、城市基层党建引领社会治理的意识有待提升等方面。针对这些问题，包头市昆都仑区黄河西路街道以深化街道社区管理体制改革、提升基层党组织的领导力，以区域化党建为抓手释放资源、力量红利，运用数字化治理工具和机制为基层群众服务等为着力点，补短板、出实招，更好地推进城市基层党建建設。

〔关键词〕城市基层党建；社会治理；创新研究

〔中图分类号〕D267.7〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）01-0022-06

改革开放以来，由于全方位深层次各领域的变革，使得传统的单位组织发生变化，新的社会组织和经济组织涌现，给基层党组织工作带来了挑战。同时，改革开放以来所产生的新情况、新事物、新特征与改革开放前相比有着明显的不同，如大量流动人口进入城市、城市建设管理存在诸多短板、新的社会矛盾产生、互联网催生的新需求等，使得原有的基层党建内容难以对新产生的事物与问题实现覆盖和解决，城市基层党建应运而生。2017年7月，在上海召开的全国城市基层党建工作经验交流座谈会上首次提出了“城市基层党建”这个概念。城市基层党建是指以街道社区党组织为核心，有机联结单位、行业及各领域党组织，实现组织共建、资源共享、机制衔接、功能优化的系统建设和整体建设。内蒙古包头市昆都仑区黄河西路街道立足区域优势，在探索城市基层党建引领社会治理格局方面，取得了一些成效，也存在一些问题需要进一步探索应对之策，希望通过本文能促进该方面的研究走向深入。

一、城市基层党建引领社会治理取得的实践成效

（一）强化了党组织覆盖力

党的十八大以来，习近平总书记高度重视基层党建工作。习近平总书记在中央城市工作会议上强调，做好城市工作，必须加强和改善党的领导，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。中国共产党是政治组织，党建工作的首要功能是政治功能，必须通过政治引领完成党建工作的落地。强化城市基层工作政治功能属性，要通过党组织逐渐覆盖更多的基层领域、单位、行业来实现。积极发挥基层党组织在各项为民服务中的作用，让党的宗旨、主张、色彩更鲜明地展示出来，让基层群众感受到党组织的关怀。

包头市昆都仑区黄河西路街道通过发挥社区党组织枢纽作用，通过开展抓牢党课培训、党组织活动等形式，不断强化党组织覆盖力，充分发挥了街道社区党组织领导核心作用。黄河西路街道党工委下辖7个社区党委和1个社区党支部，34个党支部，辖区在册党员共计1412人，其中少数民族党员86人，大专及以上学历675人，2020年在职党员报到212人。黄河西路街道通过这些基层党组织和党员，发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，将党的领导落到实处，在提高党领导能力过程中增强了为民服务的本领。中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》明确指出，扩大新兴领域党建有效覆盖。在黄河西路街道34个党支部中，有5个社会组织党支部，4个企业联合党支部。这些新兴领域党支部的建立和建设，对于推动新兴领域党建工作、健全新兴领域党建体系，更好地聚焦新兴领域中心工作且实现为中心工作服务目标，具有积极的作用。除了常规的党课学习培训之外，黄河西路街道与内蒙古科技大学文法学院挂牌成立了“基层社会治理创新研究基地”和“大学生社会工作实践基地”，通过理论与实践的有效契合，为党课学习和现实问题的解决提供了平台。

（二）完善了全要素治理能力

党的十九届四中全会提出，社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。社会治理体系的完善和健全，对基层治理提出了新要求。街道社区面临的各种治理难题，都需要在街道社区范围内去解决或者推动解决。完成基层治理的任务，就是要在基层党组织领导和统筹之下，调动多元治理主体，积极参与公共事务，切实维护基层群众利益；黄河西路街道通过协商机制、优化红色物业联盟、壮大社区志愿者队伍等方法，不断完善全要素治理力；依托已有社区工作优势，将协商的理念、意识、要求及时地传达到社区、居民，提高社区、居民对协商的认识；通过为社区居民搭建了解诉求、议事议人、解决问题的协商平台，即民主协商议事厅，切实增强协商治理效果。黄河西路街道下辖8个社区内共有物业服务企业10家，服务居民10万多人，街道党工委结合实际，精细化、专业化地为社区居民解决困难、化解纠纷、提供服务，大力整合物业服务力量，以打造区域共治、行业共促、品牌共创的新型物业服务体系为目标，率先在昆都仑区成立“红色物业联盟”。红色物业联盟可以更好地整合优化联盟中各物业之间的资源，发挥联盟效能作用；以推行制度建设和接受各界监督为履职的重要抓手，以“三方交叉任职”为重要保障，积极地为社区居民提供优质物业服务；构筑了一批优秀的社区志愿者队伍，能够有效承载“上面千条线，下面一根针”赋予社区的部分职责。对志愿服务的本质可以从三个方面来理解：“在行动属性上是对异化劳动的积极扬弃，在行动方式上是建构开放合作的行动系统，在行动意义上则实现了自主全面的社会服务供给。”〔1〕77黄河西路街道广泛发动居民参与社会治理，提升“主人翁”意识，发扬志愿服务的精神，成建制组建了“十个小巷组织”“五彩志愿者”等30多支志愿者队伍，志愿者人数共有1000余人。这些志愿者积极参与社区建设，满足了社区居民多样化服务需求。

（三）增强了解民忧创新力

实践是一个可以丰富人生阅历、开拓个人视野的大舞台，也是一个鼓励创新、激发创新、推动创新的大平台。街道社区是解决群众问题的最后一关，直接面对的就是群众。黄河西路街道在接触群众、服务群众、带动群众方面进行大胆创新，对其富有成效的经验做法要及时提炼，形成制度。

黄河西路街道通过开设人民调解超市、提供“点单式”服务和提供心理咨询服务等途径，不断增强解民忧创新力。黄河西路街道本着靠前服务、靠前思考、靠前创新的理念，提出并开设了人民调解超市，运用法治思维和法治方式，去关心群众疾苦，去回应群众诉求。在人民调解超市中，借助街道社区的力量，协调一批驻街道社区的律师事务所、公证处、劳动仲裁等单位来坐诊，与精通法律、善于调解难题、具有奉献精神的网格员、居民代表一起梳理群众遇到的难题，按照问题的类型进行合理分类，做到专业回应和解决。黄河西路街道黄河社区在为民服务过程中探索出的“你点单，我服务，社区服务不落单”模式，满足了社区居民多样化需求。正常健康的社会心态关系到人的健康成长、社区的平安建设和社会和谐发展。黄河西路街道高度重视辖区居民心理健康建设，采取多种措施，着力治理和解决居民心理健康有关问题。黄河西路街道建立了心理辅导基地，吸纳了3个专业团队，为辖区单位、企业、学校、重点人群开展心理健康辅导。建立了社会心理服务中心，通过在线互动、主题活动、线下交流等方式开展心理调适，为社区矫正人员、社区青少年、中考应届毕业生、重度精神病患者家属、社区戒毒康复人员家属、养老院老人、辖区单位职工和企业商户等进行心理评估。黄河西路街道东亚新华社区在实现心理服务培育积极向上的社会心态方面，积极创新路径和方法。通过开展心理咨询服务、建立心理健康网络交流平台、举办心理健康专题讲座、开通心理咨詢热线、开设心理健康服务信箱、注册心理健康服务微信公众号等形式，对社区居民在亲子教育、家庭情感、邻里关系、职场压力、升学就业等方面所遇到的各种心理状况和问题，进行发现、检测、干预、解决，帮助居民实现心理健康。

二、当前城市基层党建引领社会治理遇到的挑战

（一）街道社区管理模式和机制有待进一步优化

1.街道社区聚焦主责主业不够集中。街道社区在过去承担了大量招商引资、协税护税等工作任务，耽误和影响了自身主责主业的开展。各类行政业务的下沉，使得街道社区的“行政事务”更加繁重，加之社区专业化队伍建设不完整，不少社区干部专业能力不够，加重了街道社区的担子。因此要积极推动街道社区在抓党建、抓治理、抓服务等主责主业上聚焦，使其工作重心向党的建设、公共服务、公共管理、公共安全等方面倾斜，解决过去因职责不清所引发的“越位”“缺位”等问题。

2.街道社区考评体系需进一步健全。优化街道社区考评体系，能够更有效地助推街道社区各项工作有序健康快速发展。但目前，将权力下放到位的力度还不够，这就为健全考评体系制造了障碍。权力下放清单中尤其是区级职能部门派出机构负责人的人事考核权、任免征得同意权、区域内规划参与权和综合管理权、驻地单位评先评优和干部提拔的征求意见权、区域内事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权等下放到街道社区的力度还不够，导致街道社区职责不明确、划分不科学，不仅给考评体系的健全和完善制造了困难，也挫伤了街道社区干部干事创业的积极性。

3.资源下沉社区服务居民的力度不大。街道社区是直接联系基层群众的窗口和纽带，但是仍然存在资金投入少、阵地建设少、人才队伍少等问题。城市基层党建在街道社区层面开展，其中，党建项目是推进城市基层党建的重要抓手，直接关系到基层群众利益的维护。虽然由社会组织、专业人士等承接的党建项目，内容越来越丰富，服务越来越细化，但是，上级的财政资金向街道社区党建项目的投入力度不够大，直接影响了为民服务的效果，不能满足居民对美好生活的期盼。

（二）街道社区党组织整合资源的条件和能力有待进一步加强

1.赋权力度不够。由于街道社区负有的责任非常重大，任务繁多，在一定程度上降低了工作质量。一方面，繁多的各类工作任务经常派到街道社区，增加了街道社区的工作量。权责是对等的，为街道社区增加多大责任，就要配之以相应的权力和资源，进一步提高街道社区整合资源、调动资源、运用资源的能力。另一方面，执法权在街道社区层面的缺失，导致街道社区在开展为民服务活动的过程中，诸多事项无法及时处理，影响了工作成效。

2.相互协作不畅。因街道社区党组织作用发挥不及时，没有很好地协调辖区范围内行业、企业、机关等之间的关系，导致相互间协作不顺畅，影响了工作效果。一方面，对街道社区辖区范围内新出现的行业、企业、机关等不愿意主动沟通、真诚沟通、认真沟通，最终造成厚重的壁垒，阻碍了各部门、各单位之间的联系和协作。另一方面，由于利益出发点不同，也给街道社区辖区范围内不同行业、企业、机关等之间协作带来了困难。

3.合作机制不健全。街道社区党组织及辖区范围内机关、企事业单位、非公经济、社会组织的党组织之间联系通道少、合作机制不健全，影响了区域化党建推进进程。辖区范围内的部分单位属于垂直管理，业务上与街道社区缺少联系，不愿意与街道社区开展共建互动。有的街道社区对于驻区单位遇到的实际困难不热心帮助和解决，持续的共建活动也搞不起来。

（三）城市基层党建引领社会治理的意识有待进一步提升

1.党建引领功能发挥不突出。街道社区党建力量比较分散，缺少专职的组织委员、组织员、组织干事，不仅难以推动工作发力，而且分散了投入党建的时间、精力，弱化了基层党组织的领导作用。

2.党员管理难度逐渐增大。城市社区流动党员占比很高，导致城市社区党组织在管理上存在很多困难。一是开展组织生活难。退休老党员因其身体等原因跟随子女生活；刚毕业的大学生因为工作原因出门在外，且工作地点时常变动，工作单位未建立党组织等原因，使得这些外出流动党员不能正常参加组织生活。二是组织学习培训难。个别党员的党员意识淡薄，经常找借口不参加党支部组织的学习培训。三是党组织在“两新组织”中的覆盖能力还有待进一步增强。这一部分党员管理措施和办法仍然在摸索中，伴随着流动党员的产生，增加了党员管理的难度。

3.化解矛盾纠纷的党建机制不健全。当前我国正处于社会转型的历史时期，由各种利益纠纷引发的社会矛盾成为影响社会安定的突出问题，需要通过解决各种纠纷予以化解。然而，黄河西路街道社区在党建制度的落实上存在“形式化”现象，党建工作创新零碎而不系统，支部党建活动发挥不出应有的监督效应，从而导致其化解纠纷的党建机制不健全，不能够及时发现辖区内的风险点并介入纠纷隐患，没有将矛盾化解于未发、化解在基层。

三、城市基层党建引领社会治理的应对之策

（一）提升基层党组织的领导力

建立健全党委统一领导、党政共抓共管的城市工作格局，要根据实际情况，着力提升街道社区党组织领导力，确保全心全意为基层群众进行服务。黄河西路街道以“双五级”体系为抓手，切实增强党组织领导力、组织力、贯彻力。建立街道党工委（区域党工委）—社区党委（联合党委）—网格党支部—网格党小组—党员中心户“五级组织”体系；建立第一书记—网格长—网格员—楼栋长—单元长“五级管理”体系，通过强有力的组织体系，将党的方针政策路线及时传递给基层群众，更好地为基层群众服务。

1.聚焦主责主业。街道社区在过去承担了大量的工作任务，诸如招商引资、协税护税等，这些本不属于街道社区的主责主业，应该进行转移。街道社区也承担了大量诸如低保发放、二胎统计、创城建设等各行政事务，影响了街道社区的主责主业。2019年5月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，明确提出要“提升街道党（工）委统筹协调能力”“推动街道党（工）委聚焦主责主业，集中精力抓党建、抓治理、抓服务”。因此要将街道社区的职能尤其是主业主责定位于落实党建责任制，聚焦公共事务的处理和公共利益的维护，层层压担子，层层搞落实，才能让党的声音和政策第一时间传递到基层，夯实党在城市的执政基础。

2.健全考评体系。在“条块结合，属地管理”政策下，来自条线的事务和职责就派到街道社区，而与之相匹配的权力和资源没有跟上，造成权责不统一现象。对驻区单位、机关、企业、行业等党组织参与街道社区活动，街道社区要有考核权、建议权；对涉及街道社区辖区范围内公共秩序维护、公共事业发展、公共服务规划等，要增大街道社区的参与权、话语权，更好地推动街道社区围绕其主责主业开展工作。通过健全考评体系，更好地让街道社区搞好服务，更好地让社区驻区单位、机关、企业、行业等党组织发挥先锋模范作用。

3.合理分配下沉资源。党的十九届三中全会指出，基层政权机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点，不简单照搬上级机构设置模式。街道社区要眼睛向下，按照基层群众的需求设置机构。街道社区层面要设立基层党建办、公共管理办、公共服务办、公共安全办等，增强为基层群众服务的针对性。通过这些机构的设置和运行，让不同资源更好地落地，更有力地服务基层群众。

（二）深化街道社区管理体制改革

习近平总书记指出，城市管理中的一些问题，主要原因在于体制机制不顺，因此必须通过深化改革来解决。街道社区管理体制改革是城市基层党建的先手棋，这个问题解决不好，直接影响城市基层党建的成效。黄河西路街道要按照上级党委关于推进城市基层党建精神要求，在深化街道社区管理体制改革方面作出一些尝试，将自身职能尽量聚焦在为民服务、解难化纠主题上，针对辖区居民遇到的各类问题，进行分类指导、研究、解决。

1.确保权力和资源下沉到基层。街道社区基层党组织的领导力的提高，需要对街道社区进行权力和资源的下沉，让他们将权力更多地用在为基层群众服务上，将资源更多地用在为基层群众化解纠纷解决问题上。要赋予街道社区党组织解决社区居民的征地拆迁、劳资纠纷、环境污染和物业矛盾、私搭乱建、交通拥堵等问题的权力和资源。要畅通与街道社区遇到的各类问题所匹配的各相关单位的沟通渠道，有权力或者有部分权力，共同助推相关问题的解决。要借助组织体系的力量，将财政支持和各类资源下沉到街道社区，直接对接社区居民，实现为民服务。

2.畅通协作通道和健全合作机制。街道社区面对各种各样的纠纷和难题，不是单靠社区或某个单位、行业、企业等就能解决的。在街道社区党组织统筹之下，要畅通街道社区与辖区范围内单位、行业、企业之间的联系。通过街道社区党建联席会这个平台，推广轮值党建联席会议这种形式，每年要定期召开会议，以某个单位、行业、企业等负责人为主持人，共同做好各种民生事项。要不断健全合作机制，让街道社区与辖区范围内单位、行业、企业等形成合作的有力态势，争取资源共享、活动共建、平台共搭，最终让辖区范围内的居民受益。

3.强化社区工作者队伍建设。街道社区基层党组织的领导力的提高，离不开街道社区干部素质的提高。要选优配强街道领导班子，要将具有街道社区工作经验作为成为街道领导干部的必要门槛，打通从社区干部成长为街道干部的绿色通道。同时，街道领导班子要积极选派街道干部赴社区一线挂职，提高解决基层复杂问题的能力和素养。要出台优秀社区党组织书记转为事业编制干部的实施办法，真正将那些身在基层、心在基层的富有奉献、实干精神的优秀社区干部提拔起来，畅通这些优秀社区干部的上升通道。要出台职业化社区工作者体系建设制度，完善选任聘用、薪酬保障、教育培训、激励考核等机制，提升社区队伍的领导力、战斗力、凝聚力。

（三）以区域化党建为抓手释放资源、力量红利

“随着政府职能转变和工作重心转移，基层党组织承担的社会管理服务任务越来越重，传统单一零散的黨建模式，很难满足新时期社会发展需要和人民群众多元化服务需求。”〔2〕187这就需要发挥基层各党组织在区域化党建中的强大作用。在黄河西路街道的统筹之下，辖区内昆都仑区人社局、昆都仑区民政局、包头市和平中学、包钢医院友谊分院等19家有影响力的企事业单位党组织和8个社区党组织作为街道区域党工委成员单位，为打造区域化党建，发挥了共建共治共享作用。

1.突出党建引领功能。做好党建工作是一项系统工程。要明确街道社区以及辖区范围内单位、行业、企业等党建任务。本着以民为本、为民服务的原则，坚持搞党建的出发点和落脚点都在于基层群众身上。无论是党建理论学习、平台搭建，还是党建实操、走访群众，都要突出党建的显要位置，让党建引领基层治理成为潮流和趋势，让基层群众更加从中受益。

2.加强党员管理。要推进街道社区党组织阵地建设标准化，按照场所集中、功能集成、人员集约、开放共享的原则，统筹街道社区辖区范围内各类阵地资源，建设党群服务中心，统一设置党建标识，发挥政治功能区、服务功能区、特色功能区、政务功能区等作用。做好这些事项都将为党员严格管理提供扎实基础。

3.不断化解纠纷。通过列出清单，实现各自需求，解决不同纠纷。在街道社区党组织统筹之下，要将街道社区和辖区范围内机关、单位、企业、行业、居民等需求清单进行拉列、整合；各自资源清单进行拉列、整合；在需求清单和资源清单匹配基础上，制定出符合群众利益的项目清单。三项清单建设的推进，要在一体化共建工作机制基础上，以街道社区党建阵地为场所，去积极完成。

（四）运用数字化治理工具和机制为基层群众服务

随着互联网技术的发展，大数据、云计算、数据库、移动互联网等先进技术手段在街道社区层面得以推广。“技术治理观念下，街道办事处、居民委员会等行政末梢越来越重视数字化、理性化和科层化的治理机制和治理工具，通过不断改进程序和采用精细化技术来提升治理的有效性。”〔3〕37技术治理已经成为现代治理活动的发展趋势。黄河西路街道紧紧抓住信息化发展契机，坚持技术治理导向，将技术治理用到为基层群众服务的实践中，积累了大量经验，取得了明显实效。黄河西路街道依托“智慧昆都仑”网格化管理联动平台，将辖区居民所遇到的问题上传到该网络平台，按照问题类型进行分置，分置给能够解决问题的相关单位，问题解决后，要在网络平台有办理结果显示，还有评价功能显示。这种技术治理的方式，极大程度地节省了解决问题的各种成本，最大限度地服务于民。

1.转变思想认识。需要从过去组织化特征突出的“总体性社会”环境下所形成的的思想中解放出来，明确“总体性社会”向“个体性社会”转化过程是社会进步的体现。社会结构的变化，促使社会治理出现新的变化和特点，即社会治理由“总体支配”到“技术治理”的转变。街道、社区成为基层治理的主阵地。伴随着城镇化进程加快、人口流动频繁、社会分工细化、新的阶层产生，出现了更为复杂的纠纷和难题，这就为新时代技术治理在街道、社区层面解决问题、发挥作用提供了契机。

2.拓宽参与渠道。随着经济社会的发展，培养了社区居民浓厚的社区参与意识。技术治理为居民参与社区事务提供了良好平台。互联网的便捷、即时，打破时空限制，可以让居民更好地了解社区公共事务，更快地反映居民的意见建议。街道社区制定决策后通过互联网，实现迅速及时地传递政策决策目标。

3.精准解决问题。技术治理通过流程再造，规范办事程序，明确各方职责，解决基层群众遇到的实际问题，实现基层治理现代化。“在保持传统加强党群关系方式的基础上，如何充分利用新的通信科技手段来探索基层党组织联系群众的新方式，是不少基层党组织都在思考和探索的内容。”〔4〕91街道社区要通过数字治理方式的探索，更加精准高效地为居民提供优质服务。

〔参考文献〕

〔1〕唐郎诗，刘建军，郭圣莉，等.新中国第一居委会30条：组织能力与社区善治〔M〕.上海：格致出版社，上海人民出版社，2019.

〔2〕全国党建研究会秘书处.城市基层党建理论与实践：全国城市基层党建工作理论研讨会资料汇编〔G〕.北京：党建读物出版社，2019.

〔3〕连玉明.社會治理蓝皮书：中国社会治理创新报告（2019）〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2020.

〔4〕赵秀玲.中国基层治理发展报告（2015）〔M〕.广州：广东人民出版社，2015.

责任编辑郭丽娟