城镇灵活就业人员养老保险参保之“困”

庞亚聪

（上海工程技术大学 管理学院，上海 201620）

一、引言

随着工业结构和经济体制的深化与调整，我国的劳动力市场结构发生了一些变化，灵活就业已成为减轻就业负担、推动城市发展的重要组成方式。目前，约有一亿多的人通过灵活就业的方式进行工作，随着“互联网+”的普及与新业态的发展，异地远程办公、灵活办公所占的份额将会越来越大。预计到2025 年我国国内灵活用工市场的经济规模将超过1 600 亿[1]，灵活就业人员在养老保障体系中的地位越来越重要。党的十九大报告强调了民生建设，并指出要扩大养老保险的覆盖范围，充分体现出养老保险的民生保障作用，对于社会安全稳定的维持和公民基本权利的保护具有非常重要的意义[2]。尽管近几年灵活就业人员的养老保险参保率在增加，但从总体上看，其与企业职工的养老保险参保率差距过大，如图1 所示①注释：城镇灵活就业人员数=城镇就业人员数-城镇单位就业人员数；城镇灵活就业人员参保人数=城镇职工参保人数-城镇企业职工参保人数；城镇灵活就业人员参保率=城镇灵活就业人员参保人数÷城镇灵活就业人数。。现行的城镇职工养老保险主要是针对城镇单位从业人员所建，作为主流职工养老对象以外的灵活就业人员应灵活处理，建立适合他们的养老制度。

图1 城镇企业职工与城镇灵活就业人员养老保险参保率

二、灵活就业人员参保的必要性与生命周期理论

灵活就业是各种工作形式的总称，在工作时间，工作场地，工资收入，就业保障和雇佣关系方面，与主流从业形式不同[3]。灵活就业者是指以兼职，临时工作等较为灵活的方式在城市工作的人员。他们的薪水、保险和福利等与正式雇员存在差异，并且流动性强、雇佣关系不稳定、收入水平比较低，对社会和谐稳定和经济发展具有不能忽视的影响。

（一）生命周期理论

莫迪利安尼和布伦博格（1954）提出的生命周期理论认为，一个人需要合理的计划去安排消费和储蓄，以实现生命周期内消费与支出的最佳配置，从而获得完整生命周期的投资效用最大化。结合该理论将人的生命周期分为三个阶段：教育期、奋斗期、养老期，如图1 所示。第一个阶段是教育期，人自出生开始就产生支出，直到学业结束，在教育期几乎没有收入，所以此阶段的支出曲线高于收入曲线；第二个阶段是奋斗期，随着经验的积累和工作年限的增长，收入曲线会不断上升直至到达收入顶峰，随着年龄的增长和精力的下降，收入会缓慢下降，此阶段支出虽然也有所上升，但总收入还是远远大于总支出；第三个阶段是养老期，收入会有显著的减少并趋近于0，支出会因为身体机能的衰落保持在一定水平，支出曲线高于收入曲线[4]。

社会生产力的发展进步提高了社会医疗水平以及居民的生活质量水平，死亡率不断下降，人类寿命得到延长。生命周期内人们需要实现对财富的整体规划，综合规避老年人长寿风险[5]。此时，参加养老保险可以很好地解决这个问题，反之，无收入的老人将会为家庭带来巨大的经济负担。

图2 生命周期理论示意图

（二）参保的必要性

灵活就业者参加职工养老保险，由于缴费年限与缴费基数的差异，退休后能够领取的金额不同。下文将从养老金缴费额、养老金替代率等角度进行比较。

1.基本假设

第一，设定“标准人”X，X为城镇灵活就业人员，假定他从2019 年（年龄为n）参加城镇职工养老保险，缴费至m岁退休，累计缴费年限为N；缴费基数为d；上年度社会平均工资为S0；假定个人工资增长率与社会平均工资增长率相同，用W1表示；r为养老金个人账户利率；A为养老金计发系数。测算期间国家对职工养老保险其他方面不作调整。

2.模型构建

每月可以领取的养老金=基础养老金+个人账户养老金；基础养老金=退休时当地上年度在岗职工月平均工资×（1+本人平均缴费工资指数）÷2×缴费年限；个人账户养老金=个人账户储存额÷计发系数。

交叉替代率测算模型：

3.参数界定

（1）参保年龄、退休年龄及累计年限

本文假定参保人“X”60 岁退休，即m=60，25 岁开始进入劳动力市场，国家规定累计缴满15 年才可以退休后领取养老金，即m-n≥15，n=25～45。

（2）社会平均工资及其增长率与缴费基数

由《中国统计年鉴2019》可知，2018 年社会平均工资为7 062 元，即S0=7062；根据统计年鉴数据得出2009—2018 年社会平均工资的平均增长率约为11.2%，但如此高的增长率不符合我国未来经济发展趋势，因此本文假定社会平均工资增长率W1 为5%；缴费基数d取值范围为60%～300%。

（3）个人账户利率与养老金计发系数

个人账户储存额的记账利率每年以国家统一公布为准计算利息[6]，因此本文个人账户记账利率取2016—2019 年间国家公布的利率平均值，即W1=7.8%；养老金计发系数A=139。

4.测算结果

将数据代入公式（1）和公式（2）即可计算出不同缴费年限、不同缴费档次的养老金水平与养老金的替代率，如表1 和表2 所示。从表2 中可以看出，随着缴费年限和缴费基数的增长，未来能领取的养老金水平及其替代率在不断提高。根据测算结果不难看出，在最高水平下（即N=35，d=300%时），其替代率已达到181.5%的水平。因此，为了灵活就业群体在老年能有更好的生活水平，他们必须要参加养老保险。

表1 不同缴费年限和缴费档次的养老金水平

表2 不同缴费年限和缴费档次的养老金替代率

三、存在的问题

（一）法制不完善

目前尚没有出台与灵活就业群体特点相符合的全国性保险制度，对灵活就业群体权益保护力度不足，导致其参保没有规范性，对养老保险覆盖面的提高和参保率的增长有严重影响，制约了养老保险的良性发展[7]。我国的养老保险制度依然以传统的社会保险制度为基础，公司正式员工是服务的主要对象，这样的养老制度已无法适应市场发展以及灵活就业者的需要，丧失了活力。另外，为了更好地实现利润最大化，部分企业会与灵活就业者签订雇佣合同而不是劳动合同，以减轻为职工缴纳养老保险给企业带来的经济压力。为了使灵活就业者同意此操作，企业会以“隐性工资”的形式将应该上缴的部分养老保险费进行发放。还有部分企业则会将缴费支出转嫁到员工身上，即降低员工的工资，这将会给员工造成实际的利益损失[8]。

（二）缴费高导致负担重

灵活就业者参加职工养老保险的缴费比例为20%，全部由个人缴纳，而企业职工参保只有8%由职工个人缴纳，单位缴纳16%。从整体来看，灵活就业者收入水平仍处在较低层次，只有文化程度较高或具有高级技能的个别人群收入较高，薄弱的经济基础使他们没有多余的资金参加养老保险，从而导致参保率较低。

本文假定城镇就业人员年工资收入（H1）与城镇单位就业人员年工资收入（H2）的差额除以当年度城镇灵活就业人数（N）为灵活就业平均年工资收入（H3）。

由图1 可知2018 年灵活就业人员数Z为1.250 7 亿人，根据《中国统计年鉴2019》数据，可得出2018 年H1为197 801.2 亿元，H2为141 480 亿元，H3为45 032 元。因此，当灵活就业人员的缴费基数为100%时，2018 年其个人应缴费金额为15 224.2元，已经占到了2018 年灵活就业者平均工资（H3）的33.8%，对于他们来说，1/3 的工资收入用于缴纳养老保险，这将是无法承受的。如果以最低档次60%作为缴费基数时，应缴金额降至9 134.52元，仍占其平均工资的20.3%。虽然降低缴费基数后，应缴数额随之有所减少，但对于灵活就业者的平均收入水平而言，参保的负担仍然很重。

（三）参保意识弱

在过去很长的时间里，只有正式单位职工才能参加职工养老保险。后来随着社会的发展和就业形式的多样化，职工养老保险覆盖面扩大，越来越多的就业者需要参与进来，但他们对职工养老保险并不了解。由于灵活就业人员特殊的工作性质，他们只能从同事和家人介绍等渠道来了解，导致其对养老保险缺乏全面认识，许多人只听说过职工养老保险，对缴费比例、缴费基数及养老金发放等具体要求不清楚，这不可避免地降低了灵活就业者的参保积极性[9]。尤其是没有在正规单位工作过的年轻人，他们刚工作便是灵活就业相关的职业，参保意识更是缺乏。灵活就业群体现阶段对养老保险进行了解的机会和途径比较少，有关政府宣传部门没有根据灵活就业人员的特点做相应调整。在这种情况下，应吸纳对象有所扩大，但没有跟上相应的宣传服务工作，会难以扩大养老保险的覆盖面。

（四）缺乏有效的补贴激励机制

当前，灵活就业群体参保缴费完全是没有受到强制约束的个人自主行为，他们参保行为的出现和延续需要外在补贴的激励。“多缴多得”与“长缴多得”对灵活就业者的激励效果不显著，这导致他们缴费的动力不足。同时还会引发参保的“逆向选择”行为，即以最低基数进行养老保险的缴纳[10]。适当的补贴为减轻低收入劳动者的支付压力方面能有一定效果，但同时存在补贴的门槛高，标准条例不规范的问题。例如，一些地方有向进行了城镇失业登记并被认定困难的人群进行养老补贴的规定，但还有部分没有参加保险的意识也不会去主动参加失业登记的人群，被排除在补贴范围以外。

四、完善灵活就业人员养老保险制度的建议

（一）完善相应机制

国家应完善顶层制度设计，根据灵活就业者的特点，将《社会保险法》《劳动法》作为起点，设计出有关灵活就业群体的全国性保险制度，也要提升已有政策的指向性和有效性，保障他们的权益，确保有关的管理工作有章可循、有法可依[11]。加强税收部门与社保部门之间的交流与信息资源共享，对企业员工保费缴纳与发放行为进行信息公开，这样能为参保人员提供便利，使其能及时对自己参保缴费情况进行了解。同时对部分企业的故意“漏保、降费”行为加强监管，对不遵守规定的企业进行相应处罚。

（二）适当减轻缴费负担

目前我国灵活就业者参与职工养老保险的缴费比率为20%，全部由灵活就业者个人承担，是单位职工个人缴费比率8%的2.5 倍，根据前文计算即使是最低的缴费基数60%，其缴费额也占到全年总工资收入的20.3%，再加上医疗、失业、生活必要支出等费用，他们将难以承受。因此，为了缓解灵活就业群体的缴费负担，可以对社会平均工资的统计口径做适当调整。社会平均工资的统计范围应将私营单位职工的工资纳入，条件允许的话同时也应该将灵活就业群体与农民工群体的工资纳入，这样才能更好地反映社会平均工资水平，从而形成一个合理的养老保险缴费基数，减轻养老保险对部分收入较低的灵活就业群体产生的挤出效应[12]。同时需要注意，领取的待遇水平也应该随着缴费需求的调整而调整。如果只是单纯降低缴费基数，没有相应地调整养老金的领取水平，这将会容易导致所有的参保者为了获得相应比例的高收益率而去选择较低的缴费档次，不利于养老保险的健康发展。

（三）加大宣传力度

近些年来，出现了越来越多的灵活就业群体，其中一些灵活就业者想参保，但不知道如何参保、去哪儿参保[13]。因此，相关政府部门需要按期开展针对养老保险的宣传科普活动，以提高保险的参与率，让越来越多的人了解养老保险，认识到参保的必要性，同时对缴费基数、办理程序及待遇领取水平有基本了解。也可以根据灵活就业群体“灵活”的特点，不再局限于传统的方式，充分利用线上网络平台进行多种形式的政策宣传，切实改变灵活就业群体对养老保险的了解不充分的状况，帮助他们树立良好的参保意识，使他们能自觉地行动起来主动参保，有力推动参保率的提升。

（四）建立有效的补贴激励机制

灵活就业者与正规就业者相比没有单位层面的保障，提高他们的养老保险参保率，有必要制定适合该类群体的补贴激励机制。要加强待遇水平和缴费年限的联系，对已经缴满15 年仍继续缴费的灵活就业人员要有一定的补贴或优惠政策，如根据“超额累进”的方法设计个人账户积累额的记账利率和养老金的计发水平，从而鼓励参保者坚持缴费[14]。针对收入较低的灵活就业群体，要发挥社会保障的“生活安全网”作用，在缴费环节对他们进行直接的财政补贴。还能仿照现有的“4050 补贴”，为年轻的灵活就业人员提供适当的缴费补贴，鼓励他们参保，激发其参保动力。政府同时也应该积极学习国外先进经验，让灵活就业人员不会因为多种原因断保或放弃参保，而游离于养老保障体系以外。