经营型经纪：项目下乡与村干部角色再造

彭晓旭

摘 要：

村干部在项目制运作中扮演国家与农民的中介人角色。当前项目下乡过程中，“经营型经纪”得以出现并成为探析村干部角色性质的重要概念。在乡镇政府面临科层体制压力的背景下，乡镇政府的绩效导向与村干部的利益取向为经营型经纪的转变提供了空间。经营型经纪的治理实践遵循着圈层治理的逻辑，通过援引项目资源和公共资源实现利益分配，进而稳固村庄权力结构，消解了村级自治能力。随着国家资源的不断下沉，如何理顺国家、村干部与村庄社会三者之间的关系，将是未来一段时间内基层治理需要面临的重大考验。

关键词：项目制;村干部;经营型经纪;圈层治理

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2021）03-0067-09

一、问题的提出

分税制改革以降，项目制作为一种新的国家治理体制[1]，对基层治理产生了广泛影响，并在各类资源接连不断输入农村的过程中重塑了国家与农民关系。村干部因持续扮演国家与农民的中介人角色而成为学界研究项目制的重要切入点。在这方面，学界既有成果主要沿两条路径展开：一是聚焦于以村干部为代表的村治主体本身，从权威基础、精英替代、治理逻辑与治理绩效等方面探讨项目进村中村干部“新代理人”的角色性质[2];二是将村干部置于基层项目制实践当中，分析项目的私人化运作带来的村庄建设困境[3]。上述研究路径从不同角度考察了项目制所形塑的村干部角色与功能，为后续研究的开展提供了极具启发的借鉴。但与此同时，乡镇政府的自利性特征[4]以及项目制实践中形成的分利秩序[5]、资源依赖[6]等乡村治理内卷化困境表明，项目进村背景下，村干部角色性质不仅仅是单向度因素影响和塑造的结果。特别是在多元激励之下，乡镇政府调动体制内项目资源“经营村庄”的行为特点[7]愈加明显，村干部作为乡镇政府向下的直接对接主体，其行为逻辑必然受到自上而下的规制，进而结合自身理性选择塑造出新的角色性质。那么，项目下乡过程中，在乡镇政府行政理性和村干部个体理性的双向互构下，村干部角色性质会发生何种不同以往的转变？其生成机制是什么？由此又会刻画出什么样的村庄治理样态？这便是本文所要回应的问题。

2020年10月，笔者以乡村治理为主题，前往浙江省Q市K区G乡D村①进行了为期一个月的田野调查，采用半结构化访谈法对村庄社会性质、经济发展以及治理实态进行了全面的了解，过程中还收集了较为丰富的一手资料，为研究上述问题提供了重要的经验支撑。

D村是位于K区西部的一个行政村，现有人口271户、818人，村庄90%以上村民皆为Y姓②。同当地其他村庄一样，D村具有完整的村两委架构，但村民小组的单元设置已被网格化体系所替代，目前全村共分为两个网格片区，分设网格长和网格员若干名，负责网格内部日常事务的处理。

值得注意的是，D村文化底蕴丰厚，农民画产业发展初具雏形。D村于2019年12月在北京举办画展，部分中央领导亲自到场参观并予以肯定。同时，该村由Q市文化和旅游局主要領导挂职，由G乡党委书记担任组团长③，帮扶力量远超当地其他村庄。目前，D村正集中打造农民画文化旅游产业，先后建成总投资2000多万的研学旅游基地和4200多万的乡村美术馆，此外还有一米菜园、罗汉山公园等多个项目正加紧施工建设，预计总投资将超过15亿元。项目资源的密集性输入深刻地改变了村庄原有的治理模式，D村在一定程度上转化为一种“政治产品”，被赋予“明星村”属性，这为笔者窥察项目制运作对村干部角色性质的影响提供了绝佳窗口。

二、文献回顾：双重视角下的村干部角色

村干部作为乡村治理主体的重要组成部分，其多样化的角色性质与行为逻辑在一定程度上映射出乡村社会的发展瓶颈与制约因素，故而村干部角色定位一直被学界奉为热点议题。以此为角度对学术史进行梳理，可将现有成果大致归入两类，即结构性视角与能动性视角。

（一）结构性视角

结构性视角的出发点，是将村干部视为国家与社会二元框架以及各项制度要求下的结构性产物。杜赞奇在探究20世纪前半期华北地区国家政权建设问题时，提出“经纪模型”的分析框架，认为导致国家政权内卷化困境的主要原因是缺少约束和监督的保护型经纪向赢利型经纪的变异[8]（pp.53-55）。经纪模型的概念为判辨村干部角色性质带来了有益借鉴。但当村干部面临日益强化的基层民主监督时，经纪模型不免陷入失语状态。由此，徐勇在“双轨政治”和“乡政村治”的启发下，提出将村民自治实行以来的村干部定义为“国家代理人”和“村庄当家人”的双重角色理论[9]。从结构性角度看，这一组概念无疑为学界把握村干部角色定位、透析村干部行为逻辑提供了重要参考。但随着时间的推移和经验现象的积累，学界发现村干部并非规则化、制度化地接受行政与自治的驱使。作为对村干部角色的静态结构性分析，双重角色理论所体现出来的仅仅是一种理想化的村干部样态，其在解释上述现象时稍显乏力。于是吴毅使用“守夜人”和“撞钟者”来形容村干部消极怠政的行为特征[10]。随后他又敏锐地察觉到，村干部在资源汲取与被汲取的国家与农民关系中，既无法被行政体制所吸纳，又难以彻底融入农民群体，反复游移于代理人角色与当家人角色之间，他基于此提出村干部“双重边缘人”的概念[11]，形象生动地描绘出税费时期村干部的两难处境。

随着“理性人”理论对双重角色带来的挑战[12]，学界逐渐意识到村干部的角色性质已偏离制度设定的轨道，并展现出异于预期的行为特征。理论与实践的脱节敦促学者们寻找新的视角予以解释和完善。

（二）能动性视角

与结构性视角的面向不同，能动性视角更加强调村干部的主观能动性，以凸显村干部在国家与社会二元关系及制度框架要求下的自主选择与回应。税费改革后，尤其是确立服务型政府的执政理念以来，国家与农村关系从“汲取型统治”转向“扶持型治理”。面对层出不穷的乡村治理乱象，剖析村干部的能动性角色可以帮助我们对乡村社会的症结进行更为深刻的理解与根治。于是学界更加注重对村干部角色的研究，并创造出一批新的成果：有的研究将村干部概括为“补偿型经纪”，以此来描述他们利用个人资源和治理技术弥合村民与资本之间分歧、化解村庄与资本之间矛盾的行为选择[13];有的却以“精致的利己主义者”形容村干部工于心计、处事圆滑，擅长利用职务便利和体制漏洞谋取私利的自利性特征[14];有的学者依据村治样态中所包含的政治排斥、派性结盟、精英俘获等现象将富人治村划分为经营致富型、资源垄断型、项目分肥型、回馈家乡型四种类型[15];有的则主张以不同的权力取得路径、利益分配方式、民主权利实现程度来分辨资本主导型、行政主导型、民主规则主导型等富人治村类型[16];有的研究关注村干部之于村庄的“维持性”功能[17];有的则侧重于村干部“上访制造者”的身份而强调其对于村庄公共秩序的损害和对集体利益的盘剥[18]。凡此种种，不一而足。

综合来看，无论是结构性视角还是能动性视角，二者皆是在国家与社会关系这一主导性分析框架之下展开对村干部角色的探讨。只不过结构性视角是在宏观场域下对村干部角色的“素描”，其理论更具有普遍性。能动性视角则是在微观场域下对村干部角色予以“彩绘”，其结论更富有针对性。相比较之下，能动性视角更有助于理解当下村干部的角色性质。因为村干部实际行为逻辑与制度设计相差极大[19]，只有从特定的角度出发，才能精准识别乡村治理的时弊，对具体问题进行具体分析。

上述研究为笔者提供了有益的启发，但大多数观点仅从单一角度出发，难免陷入解释力不够的境地，对于本文所关注的问题也无法形成有效的回应。虽有学者从村庄实际出发，在资源禀赋和公众参与两个影响要素的组合之下，考察不同场域中村干部角色差异[20]，但未将乡镇政府、村庄精英等关键主体纳入项目制之下，观测其对于村干部角色的塑造功能。基于此，本文在汲取结构性视角之学术资源的基础上，沿着能动性视角展开分析，尝试以“经营型经纪”指代项目制背景下的村干部角色，围绕经营型经纪的角色呈现、治理逻辑与治理效应展开论述，挖掘经营型经纪与其他主体的互动关系，使其角色意涵更为丰富，从而形成与既有研究的差异和推进。

三、从村治主体到经营主体：经营型经纪的角色呈现④

本文所关注的村干部主要指村两委成员，对于其他不具有村两委身份但仍在村庄治理中起作用的主体（如治调主任、老书记等），笔者将其统称为村庄精英。在不同情境中，村干部会根据自身所处环境调整行动策略，进而形成不同的角色性质。“代理人”与“当家人”作为静态结构下村干部的理想类型，反映出制度框架对其身份的严格限定，但忽视了村干部本身的主体性。能动性视角下的村干部角色研究，虽然补充了上述研究的不足，但对村干部与乡镇政府、村庄精英等主体的互动过程缺乏深入的分析与讨论，不能较好地契合村干部的行为逻辑。而本文所要讨论的经营型经纪这一角色，恰恰是村干部在项目制背景下嵌入自身所处的结构性环境，结合理性判断而做出策略性调整的结果。换言之，乡镇政府行政理性与村干部个体理性的两相契合，实现了村干部向经营型经纪的转变。这其中包含着乡镇政府与村干部双向互构的过程。按照行文逻辑，本部分将以田野调查为基础，重点分析项目运作下乡镇政府对经营型经纪的需求以及村干部转型为经营型经纪的动力，进而在二者之间寻找经营型经纪产生的基础。

（一）乡镇政府绩效导向与经营型经纪的孕育

项目制的一大特征是，无论项目是由国家部委设立、省市自立还是县（市）自立，县级政府在项目运作过程中始终处于中心位置，村庄则是項目的最终实施主体[21]。在“县—乡—村”三级网络中，乡镇政府作为承上启下的中间结构，面临着项目下乡带来的多方压力。乡镇政府在自身高速运转的同时，催生出对村干部“经营能力”的需求，综合表现在三个方面。

第一，面对压力型体制下的奖惩激励，乡镇政府需要村干部协助项目运行。

案例1：区里只是一段时间忙，乡镇天天“炒大锅饭”，一个项目还没完，下一个又来了。区委每隔一段时间给乡镇书记开大会，项目做得好就上去领“金牛奖”，做的差的拿“蜗牛奖”。领导要是得了“蜗牛奖”，我们不会有好日子过。乡镇只是将项目下放到村，所以光靠我们也不行，村干部不上心，项目就难做。（访谈对象：G乡副乡长WXG）

从上述资料可以看出，一方面，压力型体制是县乡两级政治体制运作的重要特征[22][p.28]。在这一体制运行过程中，上级不仅向下级派发任务，还依据任务完成情况对下级进行考核，并附带奖惩激励。另一方面，在项目制运作过程中，乡镇政府虽然拥有部分项目指标的分配权，但无论如何分配，项目最终都会落到村庄层面加以实施。身处熟人社会的村干部作为项目进村的直接对接主体，熟悉村情且善于运用各种技巧与老百姓打交道。所以项目能否落地、完成的质量高低都与村干部的配合程度有着必然联系。在项目运行过程中，上述两方面的特征使乡镇政府面临尴尬处境：自身要接受上级对于项目完成情况的考核，但项目完成的好坏程度却由村里掌握。在这种情况下，乡镇政府需要村干部协助，才能保证项目的顺利进行，从而避免受到行政问责。于是，村干部的经营型功能初现端倪。

第二，面对晋升锦标赛中的横向竞争，乡镇政府需要村干部经营亮点村庄。

案例2：现在各乡镇都在打造自己的亮点村。D村就是我们乡的重点村，由乡党委书记亲自包村。新来的区委书记3个月去D村8次，经常不打招呼就去了，省里、市里也有大领导关注这个村，所以这个村的发展对乡领导非常重要，书记下村的时间比他在办公室的时间都多。（访谈对象：G乡组织委员GJ）

大跃进时期，中央为了刺激经济发展，向地方政府大规模下放权限，鼓励地方政府在经济上展开竞赛，于是科层体制内形成了“锦标赛”竞争机制[23]。如今，这一机制对地方政府官员的仕途晋升仍具有十分重要的影响。项目制虽是一种新的治理体制，但其运作机制仍然内嵌于科层体制之中，并未有所突破。所以在项目制考核中，同一行政层级的不同单位之间易形成横向比较与竞争的局面。那些关心仕途的地方政府官员只有在锦标赛中胜出才能获得更多的晋升机会。这不仅要求乡镇能较好地完成所有项目，还要求乡镇有拿得出手的亮点项目和亮点村庄[24]。从G乡的现实情况来看，完成一般项目只是获得了与其他乡镇同台竞技的资格，想要在竞争中胜出，还需要亮点村庄作为重要支撑。D村的文化产业一直受到省市县各级领导的重点关注并获得大力支持，打造好D村的特色产业，获得各级领导的关注无疑是G乡领导在“锦标赛”中胜出的砝码。这不仅需要乡镇政府自我加压，避免成为考核评比中的“落后分子”，还仰赖于D村村干部对于项目的“经营程度”。于是，乡镇政府对村干部经营能力的需求得到了增强。相比第一种情况，处于横向竞争中的乡镇政府对于村干部的经营能力有更高的要求，但这些要求也仅仅局限在明星村与亮点村。

第三，面对基层政权的财政运转困境，乡镇政府需要村干部积极争取项目。

案例3：现在各个村都有项目，但是要和上面的领导搞好关系才有大项目下来。D村经常有省里领导来视察，所以D村书记可以向领导要项目。省委副书记有一次带着厅长来，直接拨了40万建村委会。省里都这么关心，市里区里肯定也不会少。D村项目多了，乡书记也高兴。（访谈对象：D村驻村干部FJ）

取消农业税在一定程度上缓和了国家与农民的紧张关系，但在减轻农民负担的同时，也导致基层政权运行出现困难，其中最直观的表现就是地方财政运转陷入困境。乡村治理模式转型过程中，直接治理模式的兴起也大大削弱了乡村集体的权力[25]（pp.78-81）。与此同时，基层治理任务越来越重，事务越来越繁多，地方政府运行成本大大增加。在事权与财权极度不匹配的状况下，基层政府从“有权有钱好办事”走向“没权没钱办不成事”。一方面，地方财政捉襟见肘;另一方面，基层政府运转成本升高。两方面因素迫使乡镇政府四处求援，尽可能争取更多的资源服务于地方发展和治理。向上争取项目资源就属于乡镇政府“化缘”的一种重要方式。G乡不仅靠书记乡长“争项目”、乡镇干部动用私人关系“跑项目”，还对村干部“要项目”产生了需求，因为D村村干部争取到项目资源的可能性比乡镇干部还要大。这并不代表村干部个人跑项目的能力比乡镇干部强，而是D村受上级领导关注多，可以借助“明星村”的标签去向省市领导要价。乡镇干部受科层体制约束，无法像村干部一样灵活施展。D村副书记直言：“乡里下来的都是修桥修路的小项目，市里区里给我们村的都是几十万、上百万的大项目，乡里也指着我们村发财。”（访谈对象：D村副书记YXQ）可见，凭借“领导关照”向上级要项目，也是村干部“经营能力”的重要体现。乡镇政府的实际需求使得村干部向经营型经纪转变成为可能。

项目制运行过程中，争取项目与经营项目成为乡镇政府的中心工作，追求高绩效是乡镇政府的核心特征，但乡镇政府仅靠自身努力难以达成目标。上述三点从不同层面反映出乡镇政府对村干部经营型角色的需求：村干部作为村庄代理人，有义务协助项目落地、经营亮点村庄，并利用自身优势帮助乡镇政府争资跑项。乡镇政府作为外在推力推动着村干部向经营型经纪的角色转变。

（二）村干部利益取向与经营型经纪的生发

前文述及，乡镇政府对村干部经营能力的迫切需求推动着村干部向经营型经纪转变。但囿于薪资过低、事务繁重等原因，村干部并非任劳任怨。那么在项目制背景下，除了乡镇政府的外在作用，是什么促使村干部主动参与到村庄经营当中？调查发现，这与村干部个体的利益取向息息相关。

第一，项目经营过程中存在利益空间。在项目较多的村庄，同时存在着较多的谋利机会。一般情况下，担任村干部的人也具有较强的利益获取能力。他们进入村庄权力结构之后，可以利用合法化的身份，借助经营项目的缘由攫取村庄公共资源，这为村干部转型为经营型经纪提供了充足动力。

案例4：以前5万元以下的项目基本都是书记自己做，现在管得严了，村干部不能做工程，但是一些小项目，书记可以分给他的人做。村口的桥梁项目，是区建筑公司通过招投标拿下的，但是全部转给了ZJK，因为他跟书记是亲戚。外地人做项目，要和书记商量着来，用工人选也都由书记决定。书记得了好处，后面的项目才好开展。（访谈对象：D村老支书YXM）

近年来，县域治理体系逐渐从以绩效考核为主的结果管理转向以干部监督、过程监管、压缩自主空间为主的过程管理[26]。县乡村是基层治理中密不可分的三级网络，县域治理模式变化所带来的影响也明显地投射到乡村层面。如访谈资料表明，随着过程管理的强化，D村村干部不能再承包村庄项目工程。利益空间的压缩，促使村干部寻找新的谋利方式，如为亲友创造谋利机会。即使是外地人在D村做项目，也需要给村干部一些好处，以换取村干部的配合。在此过程中，村干部主导项目分配权，承包商获得项目实施权，二者通过利益交换满足各自的目标，建立起“权力—利益”网络。村干部本就是国家在农村的代理人，成为经营型经纪具有绝对的优势。项目经营过程中丰厚的利益获取空间为村干部转向经营型经纪提供了动力，实现了经营型经纪从被动孕育到主动转化的蜕变。

第二，村干部人选受到乡镇严格控制。村干部虽不具有正式的行政体制身份，但不可避免地受到科层体制理念和制度的影响。并且随着乡镇政府中心工作的深入推进，村级治理行政化趋势不断上升[27]，乡镇政府对村干部的控制力度也在持续增强。

案例5：YLY是乡里弄上去当书记的，因为他听话，领导让他干什么他就干什么，不听话就会被撤下去。书记平时也要给乡领导送点好处。有一次乡长来开现场会，YLY迟到了几分钟，领导让他在门口罚站。村里可是书记的地盘，换成别人肯定不干。（访谈对象：D村村民YTN）

乡镇政府需要村干部協助经营项目、经营村庄，为村干部转变为经营型经纪提供了空间。在制度设置层面，乡镇政府也掌握着村主职干部的任命权，拥有经营型经纪人选的决定权。在G乡，为保证乡镇政府行政意志在村庄顺畅表达，进而达到更好的项目经营效果，乡镇政府更倾向于使用那些“听话”的经纪人。同时，经营型经纪必须服从乡镇安排，向上级“打点关系”，并在日常事务中表现出积极配合的态度，以此巩固自身在村庄中的权力地位，从而保证利益获取的持续性。乡镇政府与村干部的“默契配合”推动乡村利益共同体形成，经营型经纪的角色随之确立。

可以看出，D村村干部转变为经营型经纪的过程，也是充分发挥其理性的过程。一方面，项目进村伴随着大量的利益进村，村干部为了追求利益，必定会主动争取村庄代理人的身份，以项目经营者的身份参与到项目中，攫取灰色收益。即使项目不能由自己承包，他们也会通过权力寻租的方式建立“权力—利益”网络，以权力谋取利益。概言之，村干部对个人私利的追求促使其转型为经营型经纪。另一方面，村干部为了保证利益的持续性获得，就必须稳固经营型经纪的身份，积极配合乡镇政府开展工作，做一名“听话”的代理人，并与乡镇领导处好关系，获得上级认可。

经营型经纪这一角色的形成，不只是单方面因素影响的结果。从乡镇政府的角度看，其受制于行政体制压力，为获得更好的绩效指标，不得不在村庄内寻找项目经营者。熟悉村情、善于打交道、能跑項目的村干部无疑是乡镇政府的最佳选择。经营型经纪碍于村干部的正式身份，还要服从于乡镇行政意志的领导。从村干部的角度看，成为乡镇政府的经营型经纪意味着可以通过上级正式授权获得更大的利益空间，强烈的利益取向是刺激他们成为乡镇政府经营型经纪的主要动力。综合来看，以绩效为导向的乡镇政府为经营型经纪的孕育提供了外在条件，以私利为取向的村干部为经营型经纪的生成注入了内在动力。在二者合力作用之下，村干部从村庄治理主体转向村庄经营主体，经营型经纪得以产生。

四、圈层治理与权力结构固化：经营型经纪的治理实践

经营型经纪作为村干部新的角色特征，在村庄实践中也表现出新的治理样态。一方面，以圈层结构为基础，针对不同圈层的治理对象，采用不同的治理方式解决问题，整体表现为圈层治理逻辑。另一方面，项目资源的持续性输入提升了圈层结构的稳定性，村庄权力结构趋于固化，并逐渐呈现出寡头治村的态势。

（一）圈层治理：经营型经纪主导下的村治逻辑

村民自治制度是村级组织发挥自治效用的重要支撑，并承担着保障村庄公共品供给和维护公共秩序的功能。但项目制背景下，D村的经营型经纪掌握着政治话语权，通过主导公共利益分配权吸纳村庄精英及其他依附群体。普通村民在村级治理中的参与空间受到挤压，村民自治弱化。在国家项目资源持续输入和村庄利益空间不断扩张的情况下，“圈层治理”逐渐显现。

案例6：书记对待不同的人态度、方式不一样。跟书记是亲戚，能帮他做事，你就能承包项目。YXM是老干部，村民买他的账，书记就把几百亩山地免费给他用，有事时请他出面解决。听书记的话，支持他工作，给他投票，村里用工时就优先用你。在外面打工，不跟书记拉关系，就没啥好处。但你要是跟书记过不去，他就会给你穿小鞋。去年我在大会上反对他，那时候乡里正好在拆违建房，他就要拆我的院墙，告诉我如果继续反对，就连房子一起拆。（访谈对象：D村党员YYH）

访谈资料表明，D村的经营型经纪主要依靠各类资源实现利益分配，进而主导村庄治理。D村村民在20世纪90年代大规模种植柑橘，但在2000年、2001年接连遭遇两次冻灾，传统农业种植无法继续进行，村民们转向外出务工，余下大规模荒山荒地在村里无人耕作经营。自2016年起，为发展D村农民画产业，省市县区各级政府先后投入资金约1.2亿元，打造大小项目30多个，包含土地开发、景观打造、旧房改造、基础设施建设、环境整治等多类工程项目。2019年全年，D村各类项目务工费、误工补贴支出合计190多万元⑤。可见，D村经营型经纪可援引的资源分为村庄公共资源和国家项目资源两类。一方面，在项目承包和用工指标分配等事项上，获利机会向村庄精英、亲友、村民代表、在村党员等群体倾斜。另一方面，经营型经纪与项目承包商、村庄精英等人建立“权力—利益”网络。如果某件事情不好处理，就由村庄精英出面用说情讲理解决。这两方面共同构成了经营型经纪通过利益分配吸纳村庄精英和部分村民，并进行村级治理的策略。而对于“唱反调”的村民，如受访者YYH，村干部则在政策范围内运用各种手段予以打压，使其为保全自身利益，选择忍气吞声。

在D村，经营型经纪的治理逻辑是通过资源分配对村庄精英及依附群体进行利益吸纳，再经由他们运用人情、面子等传统的治理手段协助处理事务、做群众工作。与此同时，经营型经纪利用上级政策对“反对派”进行打压，通过利益制衡约束个体行为。可以看出，D村在治理实践中以经营型经纪为中心，根据不同群体与经营型经纪之间利益关联程度及工作支持程度，形成了向外扩散的圈层结构。如图1所示，由内向外的圈层依次是核心圈层、依附圈层、一般圈层、规约圈层。针对不同圈层的群体，经营型经纪采用利益吸纳、利益制衡等不同的方式化解治理问题，进而达到治理目标。

（二）权力结构固化与村庄自治消解：经营型经纪主导下的治理效应

需要指明的是，D村经营型经纪所秉持的圈层治理方式虽然可以在一定程度上达到治理目标，但这绝不等同于村庄治理有效。我们可以从两个角度加以解释。其一，从治理过程来看，经营型经纪主导的圈层治理过程中缺少村庄社会的主动参与，仅仅依靠利益吸纳和利益制衡的方式无法完成村庄社会规则和公共秩序的再生产。其二，从治理资源来看，圈层治理模式并未因项目资源输入形成村庄有效治理的机制，反而对自上而下的项目资源形成治理依赖性。在特定时期内，圈层治理看似为一种治理有效的模式，但这种治理方式并不具有可持续性，一旦外部资源供给不足，圈层治理随即演化为无效治理。可见，在项目进村背景下，以经营型经纪为治理主体的圈层治理逻辑只是对项目资源进行了简单利用，并未将其内化为实质的治理资源，无法提升村级组织的治理能力。

案例7：村里人都知道村干部在捞好处，但是乡里都不管他们，我们管闲事干什么？又不从我们口袋里拿一分钱。村里项目多了，道路、环境也比之前好了，村民们就愿意让他们继续干下去。别的村村干部手脚倒是干净，但村子也还是破破烂烂的。（访谈对象：D村村民YTS）

从访谈资料可以看出，圈层治理模式带来了三重影响。首先，以经营型经纪为中心的核心圈层对项目资源和公共资源进行反复盘剥，获得大量个人利益，绝大多数村民却被排斥在外，其结果造成了资源的浪费与效率的低下。其次，经营型经纪并不会因为这些问题而受到处罚。只要项目制仍在运作过程之中，乡镇政府便要时刻面对科层体制所带来的绩效考核压力，经营型经纪便可以借助经营项目的名义，继续在乡镇政府的授权下榨取利益。国家资源的不断输入，只会为圈层治理模式提供更多的可供分配的治理资源。最后，村庄的基础设施建设水平在资源持续输入的过程中得到显著提升，村民不用付出任何成本就能坐享其成，所以村庄社会也会对经营型经纪予以容忍、默许甚至赞扬。当村庄社会对经营型经纪达成一致认可后，更不会有人参与选举，尝试打破既有的权力网络，即使少数人试图挑战既有村庄权力结构，他们也会被经营型经纪借“拆违”等政策予以制约。在这三重影响之下，村庄权力结构趋于固化，以利益吸纳和利益制衡为主导的圈层治理模式日益盛行，村庄自治能力随之弱化，寡头治村的态势逐渐显现。值得一提的是，虽然村庄民主参与空间同样受到了挤压，但因经营型经纪形成过程中存在着政府参与和推动，所以，以经营型经纪为村治主体的寡头治村模式，与以往的以关系吸纳制度而形成的寡头治村有明显不同[28]，我们可称之为“行政制造下的寡头治村”。

五、结语

行文至此可以发现，本文所提出的经营型经纪看似为杜赞奇“经纪模型”的引申概念，却与其有着较大的差异。经营型经纪作为项目制背景下村干部新的角色性质，既是普遍意义层面国家与农民二者之间的制度性设置，也是针对性视角下乡镇政府承受科层体制压力所产生的行政需求与村干部个体理性表达的结合。通过分析经营型经纪角色呈现的过程、治理逻辑与治理效应，可总结出经营型经纪的两个主要特征：一是以贯彻行政意志为导向，协助乡镇政府实现项目绩效最大化;二是以谋取个人私利为取向，追求个体利益最大化。与此同时，其“经营型”属性也体现在两个方面：一是善于经营和争取项目，达到乡镇政府“经营村庄”的目标;二是善于利用项目资源经营自己的圈子，保证利益获取的持续性。

税费改革后，国家与农村二者之间的关系逐渐从“汲取型统治”转向“扶持型治理”。在项目资源输入的过程中，我国部分农村在较大程度上解决了资源相对贫乏的问题。但在政府的强制干预下，项目制的运行逻辑发生了变化，政府通过科层体制特有的方式塑造出村干部的“经营型”功能，但同时引发了新的村级治理困境。随着国家资源的不断下沉，越来越多的村庄将成为利益密集型村庄。在这一过程中，如何理顺国家、村干部与村庄社会三者之间的关系，以合适的方式和途径强化国家与村庄社会对于村干部的监督，将是未来一段时间内基层治理面临的重大考验。

注释：

①根据学术惯例，文中相关地名和人名均已做匿名处理。

②D村本是宗族型村庄，受现代化与市场化要素冲击，宗族底色几近消逝，村民日益呈现出个体化、原子化的趋势。村内Y姓祠堂因发展村庄旅游需要而得到了保留与修缮。

③据调查了解，Q市所有村庄皆设置了组团服务干部体系，该体系与村两委干部对接，协助村干部解决棘手事务、提供发展帮助、为村庄争取项目。

④本文仅探讨项目制背景下乡镇政府对村干部经营型经纪这一角色的需求空间及其对经营型经纪产生所发挥的作用。有关乡镇政府经营村庄的具体行为研究，参见李祖佩、钟涨宝：《“经营村庄”：项目进村背景下的乡镇政府行为研究》，《政治学研究》2020年第3期。

⑤数据来源于D村工作人员。

⑥处于外围的规约圈层并非是固定的，随着核心圈层利益吸納和利益制衡程度的升高，规约圈层会逐渐解体，融入一般圈层甚至是附属圈层中。同时，受多因素限制，本文所建构的圈层治理结构只是一个理论模型。在实践中，各圈层之间的距离并不一定是相等的，圈子也并非是完全规则化的。

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[责任编辑：贾双跃]

Operating Broker：Project Going to the Countryside and Role Reconstruction of Village Cadres

—Taking D Village of Zhejiang as an Example

Peng Xiaoxu

（Central China Normal University， Wuhan Hubei 430079）

Abstract：

Village cadres have received much attention because they play the role of intermediary between the state and farmers in the operation of project system. In the process of the current project going to the countryside， “operating broker” has emerged and become an important concept to analyze the nature of the role of village cadres. Under the pressure of bureaucratic system， the performance orientation of township government and the interest orientation of village cadres provide space for the transformation of operating brokers. The governance practice of operating brokers follows the logic of circle governance. By invoking project resources and public resources to achieve the distribution of interests， the village power structure is stabilized and the village level autonomy is eliminated. With the continuous sinking of national resources， how to straighten out the relationship among the state， village cadres and village society will be a major test for grassroots governance in the future.

Key words：project system， village cadres， operating broker， circle governance