“熟悉的陌生人”：行政组织领域的委员会现象

杜国强

摘 要：

委员会是我国行政组织领域存在的客观现象。根据法律地位不同，其可以分为机关型委员会与机构型委员会。委员会在不同领域、不同阶段行使着不同性质的权力，是国家治理体系的重要组成部分。有必要从依法行政特别是法律保留的角度审视其存在与合法性。为实现委员会与法治政府建设的衔接，应当从设立与运转两个阶段对其进行过程规制。

关键词：委员会;委员会制;行政组织;行政机关

中图分类号：D922.1 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2021）03-0076-09

一、 问题与方法

委员会，或名为小组、团队，是三位以上的人就特定问题进行商议的组织形态。当其以会议的方式集体行使职权，并遵循多数决原则作出决策时，被称为委员会制或合议制。

《宪法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法源性文件对行政机关规定的组织建制皆是首长负责制。正因如此，学界对行政组织领域委员会的关注，或者从与首长负责制对比的角度轻轻掠过，或者在谈及行政行为合法有效要件时顺带提及[1]（p.325），专门讨论者寥寥可数[2]。普遍的观点是，“行政机关由于代表国家直接对公民、法人和其他组织实施管理，特别要求权限清楚、责任明确，故在决策体制上一般实行首长负责制”[3]（p.96）。

从实证层面观察，我国行政领域被冠以委员会之名的组织一直存在且仍在涌现[4]，可谓组织设置中的“熟面孔”。不过，这些委员会是否与依法行政原则相冲突，其内部结构又如何与法治政府建设相衔接并适应治理现代化的要求，却因少有问津而成为被遗忘的“陌生人”。

行政组织是一个包括机关与机构等不同形态的静态结合体，行政组织法研究的使命就不应是框定作为行政法主体、承担行政法责任的组织及其类型，而应当把所有完成行政任务的组织都纳入其关注的视野[5]。同时，行政组织也是一个围绕行政任务对行政活动的主体进行结构性安排以塑造秩序的动态过程。“行政组织必须存在而且必须加以设计，使得行政总体能掌握有一完整之决策权限网络。”[6]（p.281）在这个意义上，行政组织的类别、人员组成、决策程序及其内部治理都应在组织法层面得到充分关注。党的十九大报告提出要“形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法”，作为一种行政现象的委员会及其运作，应在此背景下受到重视。

就研究方法而言，当前有关行政组织的研究视角较为单一，而“行政组织与行政组织法之讨论，经常不是纯粹的法律解释或适用法律单纯之逻辑推理，而毋宁说，其经常须运用行政学、公共政策、社会学及企业管理之理论，去设计行政组织的最适化或最有效率化模式，所以行政组织法之讨论，颇具跨领域之性质”[7]（p.150）。本文尝试将法学与管理学等学科相结合，以问题为导向，揭示委员会这一特殊行政组织的规制路径。

二、 委员会在行政组织领域的现实逻辑

在国家机构中，代议机关实行委员会制，行政机关实行首长负责制，这是泾渭分明的两种组织建制。但委员会在行政组织领域的客观存在又冲击着二者的界限。

（一）民主与委员会

委员会的出现与民主政治的发展密不可分。

从历史发展看，最早的民主是一种直接民主，公共事务的治理遵循权力共享、一人一票、共同决策等原则，其基本内核有二：社群意志的优越及公民在政治、法律与社会上的平等[8]（p.44）。前者赋予每个公民参与公共事务的权利，后者则包括法律适用的平等与诉求表达的平等。在古希腊城邦，实践此种直接民主理念的机构有公民大会、五百人会议、行政长官公署、十将军局、人民法庭等。“直接民主限于政治领域有其产生和存在的前提条件和制度环境，一旦条件和环境发生变化，其有效性必然被削弱或完全丧失。”[9]随着人口数量的膨胀以及社会发展的复杂性与多样性的增加，公民直接参与决策变得愈发困难：能够出席公民大会的人仅仅是公民中的少数，这些人不得不依靠抽签产生，而且具有公民资格的人也仅仅占民众中的极少比例;少数服从多数产生的“多数人暴政”问题已经显现;直接民主还面临议题过度简化而且缺乏细腻的政策思辨等缺陷。正因如此，直接民主不仅在理论上毁誉参半，在实践中亦没有被广泛而持续地采纳，不仅在其发源地逐渐消退，即便是在现代国家，也并非民主政治的主轴制度设计。

文艺复兴时期的社会契约论为民主制的复兴与发展注入了新的血液。社会契约论认为，社会契约系由民众自由订立，订立契约时，每个人都放弃其一部分权利并将其交予社会全体，于是国家便产生了。民主并非是把权力交给民众直接行使，而是民众通过其选举的代表管理公共事务，再由代表组成或者授权組成国家及其机构并行使公共权力。民主不再是多数人的直接统治，而是一种决定谁有权进行统治的方式，一套控制统治者的机制，一项以真实与定期选举为内核的制度。此种间接民主不仅具有操作上的可能性与更强的包容性，而且能够透过程序性规则避免“多数人的暴政”。在决策机制上，既然代表都是公众选举产生，他们当然既没有地位的差异，也不存在谁比谁身份高一级、谁向谁发号施令的问题。“个人的意志在这里不能被彰显，更不能作主宰。因而，这是一种全新的组织机制，说它开创政治的新纪元也不为过。”[10]委员会被视为一种能够有效落实间接民主的机构形式，代议机关是实行委员会制的典型组织。

（二）行政活动与委员会

作为国家政治活动的后半截，行政虽然存在不同的职能内容与活动样态，但其主要功能仍在于对代议机关制定的法律进行有效执行，“行”而非“议”是行政的要害所在。“执行的功能表现在外的是有机分工，为此目的而设立各种有机组织;表现在内的则是为了执行功能所提供的必要条件，以及各种配套的法制。这种具备自主功能的机关与法制，以执行国家意志，便是国家行动力。”[11]（p.11）行政从组织建制到行为规范皆是国家行动力的展开与释放，效率是行政的首要追求目的。“所有的国家机关的存在都应在于使国家得以发挥功能。因此，不能有空无任务的机关，必须要有特定任务才能设置机关，且不该有叠床架屋的情况。而在机关形式的选择上，很重要的一件事情在于要让该机关得以充分的发挥其效能来完成任务。”[12]（p.75）首长负责制有利于行政权的高效运作，故成为大多数国家行政组织建制的首要选择。

委员会制因为缺乏有号召力的人员，容易导致议行合一的梗阻，委员之间更可能相互卸除责任，从而导致责任不清等问题。其短板恰是首长负责制的优势。现代组织，尤其是行政组织，本质上是官僚制度的同义词，根据韦伯的描述，其特征之一就是“阶层化的权威以协调专业分殊化职位间的活动，并整合其管辖权威，在最理性的官僚设计，其组织是由单一权威所领导”[13]（p.94）。借助于部属服从首长、下级服从上级，行政组织在畅通内部指挥链条的同时，也使得代议机关整合民意所制定的法律得到不折不扣的执行。此时，“行政首长是该行政机关唯一的最高领导者，他的职权是行政执行权和行政决策权的统一。行政首长根据一定的法律、法规程序产生， 他应有很高的决策权能和管理水平，并有一定的任期限制。他的全部活动必须对选举或任命他的权力机关或组织负责， 建立严格的行政责任制”[14]。行政是一个正当性与民主性由外部提供的领域，“在执行的层次加入独立的民主因素，反而会破坏立法层次的民主体制及其所显现的国民意志”[15]。就此而言，首长负责制也是确保行政责任制实现的组织建制。然而，理论的逻辑不等于现实的逻辑。委员会虽然并非行政组织领域的典型现象，却在行政组织中非典型地存在与运转着。

一方面，委员会与行政的功能虽存在一定抵牾，但其长处亦非常明显。其一，它符合人的群体性特点。“尽管委员会组织的运行在过去曾留下很坏的印象，但是此种形式的组织仍普见于今天，主要原因之一我们可以说，乃是因为人是社会动物，乐于去发生面对面的群体关系。”[16]（p.184）人是社会动物，不仅需要在与他人交往中获得生存，更要通过群体性活动满足包括安全保障、阶级地位、自尊、亲和、权力、达成目标等各种需求。其二，它有助增强行政效率。一般的观点是委员会制容易导致议事的扯皮，降低行政效率。但是，行政首长制是否一定就能够提高效率？事实上，个人因为决策信息的有限性及规避风险的考量，同样会出现决策上的迟延及低效问题，反倒是如果委员会有合理的人员分工，每个人负责其最为擅长的部分，它就会促进决策的效率。其三，它能够确保行政决策的正确性与开放度。在现代国家，行政活动不仅要“从速从快”，更应该正确、具有创造力，这恰恰是委员会的优势，因为“团体普遍能获得更完整的咨询和知识。透过聚集不同个体的资源，团体能将异质性带入决策程序中，增加多元化的观点，提供思考更多方法与选择的机会”[17]（p.294）。而且，委员会中的各个成员地位平等，且往往来自不同的领域或部门，甚至具有专家的身份，因此，委员会的议事过程更具交涉性，决策能够容纳更多人的观点，可接受性更强。

另一方面，外部情势的变化更为委员会在行政组织领域的发展提供了土壤。早期的传送带理论认为，行政活动的合法性与正当性源自代议机关的授权，该理论禁止行政权力在法律之外侵犯私人的权利或自由。要实现传送带的有效运转，法律规则的明确性是前提，行政程序与司法审查是保障。但随着行政国家的到来，政府是人类生活的必要之恶抑或必需之善已经没有讨论的意义，相反，政府是公共问题之主要解决者的主张得到了普遍接受。随着政府职能不断扩张，代议机关不得不向政府进行模糊的授权，这不仅产生了裁量权的膨胀问题，亦将一部分的规则制定、纠纷解决职能推至行政组织，风险社会的急速而至，更是提出了风险规制的组织体制问题[18]。传送带的链条趋于断裂。可以说，现代行政活动既有执行的、管理的事项，也有立法的、讨论、评估的部分，既有对纪律与速决的要求，也有对正确性与科学性的追求，单一的行政首长制已经不合时宜，行政组织建制的多元化成为应有选项。

从世界范围看，委员会都是行政组织领域的客观现象。“行政机关中的行政立法、行政决策、行政裁决机关，也有采行合议制，决定问题实行票决制的，如以色列的内阁和美国的部分独立规制机构即实行合议制。”[3]（p.96）不仅如此，委员会制与首长负责制的交错共存也开始出现。例如，集体决定政策，再由行政首长执行，即决策权上的委员会制、执行权上的首长负责制;集体讨论方案，再由行政首长拍板，即形成过程的委员会制、决策环节的首长负责制;集体决定政策，个别负责执行，此种体制下一人身兼两种身份，即决策中的委员与执行上的首长。

三、委员会的基本形态与职能

新中国成立以来，我国行政组织建制的总体趋势是从委员会制向首长负责制发展。但是，从“八二宪法”看，我国的首长负责制不同于域外的独任制，而是带有一定程度的委员会制色彩。“凡意思决定，一方面经会议合意决议，但其构成员中，一人有特别权力，可以作成最后决定，而负特别责任。”[19]（p.180）在整体上，我国当前存在于行政组织领域的委员会可以被分为机关型委员会与机构型委员会。

机关型委员会一般是国务院工作部门、直属特设机构，或者是直属事业单位，根据宪法与行政机关组织法，它们具有行政机关或者准行政机关的地位。前者如国家发展和改革委员会、国家民族事务委员会、国家卫生健康委员会，后者有国务院国有资产监督管理委员会、国家认证认可监督管理委员会与国家标准化管理委员会（均在国家市场监督管理总局加挂）、中国证券监督管理委员会、中国银行保险监督管理委员会等。机关型委员会虽名为委员会，但组织建制依法是首长负责制，多少显得有些名实不符。

机构型委员会通常是设置在行政机关内部、不具有独立主体资格的组成单位，其根据职能不同又可分为四种类型。一是咨询式委员会。此类委员会的名称通常为“咨询委員会”“决策咨询委员会”“政策咨询委员会”等，承担就行政决策主动或被动提供参考性意见的幕僚功能。面对复杂化与专业化的外部环境，行政首长需要集思广益，凭借公众的参与实现行政决策的合法与正确，而且决策过程与高科技或公众福祉的联系越紧密，委员会的作用越能够凸显。二是参与式委员会。此类委员会于本机关作出决定时，具有参与的权力。以学位授权决定为例，《学位条例》第八条规定，“授予学位的高等学校和科学研究机构（以下简称学位授予单位）及其可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布”。《国务院学位委员会议事规则》第五条规定，“学位委员会会议决议的形成，应经过充分讨论和民主协商。可以采取举手或无记名投票的方式表决。决议由学位委员会全体组成人员的过半数通过。表决结果由会议主持人当场宣布”。此种参与有时由法律明文规定，机构设置具有常设性特点;有时系行政机关自行设置，如实践中存在的行政处罚委员会、行政许可委员会等。三是裁决式委员会。此类委员会以解决纠纷为目的，行使的是具有准司法权性质的行政权。裁决式委员会解决的纠纷可能是行政纠纷，也可能是民事纠纷。前者如行政复议委员会，它承担实质上的行政复议工作，行使案件的审议权。后者如国家知识产权局商标局，其对平等主体之间因为商标权效力或者权属发生争议所作的决定，本质上是对民事权利冲突的裁决行为。四是协调式委员会。此类委员会的功能是协调不同部门的权限，进而发挥行政一体之功能。国务院金融稳定发展委员会即是典型，国务院借此实现金融监管部门、财政部门及产业发展部门之间的协调统一，并使其发挥出最佳政策效应，使得三大政策之间的配合运用达到最优。机构型委员会不仅名为委员会，而且组织建制通常实行多数决策，是实行委员会制的委员会。但是其因设置在实行首长负责制的行政机关内部，又会产生委员会决议与行政首长决定之间的关系问题。

四、法律保留及其对组织行政的规范密度

前述委员会在不同领域、不同阶段行使着不同性质的权力，是国家治理体系的重要组成部分，有必要从依法行政特别是法律保留的角度予以审视。

依法设立并运转的委员会是庞大的科层制行政组织的一部分，对民众的权益保障与认知满足具有重要作用，多数委员会在促进行政活动的正确性方面具有集思广益的作用。委员会一旦不能稳定地实现其目的，可能降低公众对行政组织的整体信任度。“一如成文法制发挥稳定的社会行为规范般，法制化的公共组织部门架构，将成为人民如何认识并使用政府机关的基本认知架构，其内涵的政府功能与近用管道一旦为大众接受并成为社会记忆，任何的改变非止引起民众的不快、难适应，更可能造成失望、挫折与疏离。”[20]（p.116）问题是，法律安定性是否要求所有层级的行政组织均须由法律规定？这是一个关涉法律保留范围的问题。

法律保留意指特定领域的国家事务应保留由立法者以法律规定，行政权惟依法律的指示始能决定行止。或换另一个角度来说，指特定领域的行政行为，非有法律依据不得为之[21]（p.118）。它不仅仅是一个行为法与程序法上的理论概念，亦适用于组织行政的层面。无论是根据全部保留说、干预保留说、折中说，还是参照德国司法实践中居于主流观点的重要性理论，以及由此发展出的功能结构判断模式，有关组织行政的权力都不可能完全实现“法律之外无行政”的状态，其中必然存在一个重要性的阶梯或者大小取舍的判断问题。“从权利本质来看，国家机关的具体组织权应系行政权，而非立法权，透过法律保留的方式加以规定，仅属‘立法权对‘行政权的合法性监督。故只要能从民主合法性上加以监督，组织立法权范围似应求其限缩，而多授权行政机关自行有调整组织之权。亦即法律不妨仅规定国家组织最上层之结构及组织总员额，至其下级组织即员额容许法律授权由行政机关自行订定，以收弹性之效。”[19]（p.183）此种观点排除了全部保留的适用，不过对法律在组织行政领域的规范密度问题却未展开讨论。

理论上，组织行政领域的权力分为形成权、设立权与机构权三项。形成权即创设何种行政机关完成行政任务，属于最上层、最抽象、最关键的政治决策，应由立法机关行使;设立权则是在立法已经设置行政机关的前提下，为该行政机关制定组织通则的权力，仍应属立法权范畴;至于机关内部的执行机构、参谋机构、幕僚机构等编组的设置与运转等，属于最下面的层次，原则上可以由行政机关通过行政规则的方式自我调整。我国台湾地区学者认为：“官署即使重要，还不是行政主体内部唯一有资格被称为重要机关的机关类别。有些机关，虽然不是官署，但是因有权参与行政决定的作成，甚至其所作成的决定实际上无异于官署本身的决定，因而也有被评价为重要的可能，如各机关的诉愿审议委员会便属于这种情况。”[21]（p.211）这实际是主张将对于行政决定具有关键作用的一部分内部机构也纳入法律保留范围。

如果说法律保留原则为行政组织划定了基线，那么基线以下则是行政有权自我形成的领域，机关有权力以最适宜于行政任务之达成为原则来决定机构设置等事项。

首先，这是与法律保留相对应的行政保留的一部分。行政保留的宪法基础在于权力分工原则，国家权力相互分离、彼此制衡，没有任何国家机构有权宣称其唯一代表民众，拥有全部的国家权力。国家机构之间不仅有相互牵制的一面，还应相互尊重，“应避免不当干涉其他核心权力之行使，并尊重其决策（决定）”[22]（p.127）。行政作为国家职能的组成部分，具有宪法上的独立功能即实践性与灵活性，在机构设置、人员管理、预算编制及审计监督等领域，其自主性不宜受到繁琐的控制与限缩。

其次，赋予行政机关在组织上的自我形成权亦符合行政自身的规律。“人类透过组织的观念运用大规模人力，无论是为了促进效率、生产力，还是确保质量改善，提供可预期性，都说明了组织的工具理性价值。但对于公共组织来说，组织设计就是目的，与宪政所揭示对人民的承诺有关。”[20]（p.116）行政机关对内部机构的设置只有适应其管辖事项的性质与繁简程度，才能在机制上体现出灵活与经济，从而促進行政任务的实现。

最后，行政机关在组织设置上的自主性有利于基本权利的保障。不受控制的机构权可能成为一种病态的拖累，进而催生出行政系统的官僚主义。而机构权一旦运用得当，也可能有利于民众基本权利实现或使其得到更好的保障，从而被认为是基本权利“组织保障功能”客观面向的具体化。

基于前述认知，现代国家必须透过依法创设的行政组织治理公共事务，这是没有争议的，但如果法律对行政的结构形式与功能职责的限定过于细密，则必然束缚行政机关再设计的弹性空间，形成所谓“规则泛滥”与“规则赤字”共存的问题。为避免机构权“逃逸”于依法行政之外，解决方案有二。其一，行政机关应确立人员资格的标准并设计有关行政合法性与正确性的内部担保机制。例如，机构的工作人员应具有一般法律知识，同时应对组织业务范围内所涉及之法规拥有一定熟稔度之专业能力，内部结构应具有业务合法性之内部调控机制[23]（p.36）。其二，行政机关仍应制定具有组织法性质或者作为组织法延伸的规则，以此确保安定性的实现。“此种设置上采职权弹性主义方式，符合时代潮流强调委任立法及组织自主之专家行政和责任政治精神。”[24]

五、 对委员会的过程规制

从动态角度审视，委员会在行政组织领域的功能展开，可以归纳为设立与运转两个阶段，不同阶段均应建立相应的规制机制。

（一）设立阶段的规制

机关型委员会的设立涉及一级政府组织架构的变动，必须恪守法律保留，这是前述组织行政范畴内的形成权与设立权问题。已有文献对此涉足，如有学者认为，委员会与部局应有所区分，区别有管理事项、组织形式以及会议决定制度三个方面[25]，凡是涉及全局性、综合性事项，组织形式由主任、副主任、委员组成，实行会议议决制的，宜称为委员会，否则应设置为部局。也有人提出，“行政机关是实行首长负责制还是委员会负责制，需要根据行政机关的性质予以明确规定”[26]（p.401）。更为具体的观点是，在准立法与准司法性的行政机关、监管垄断性的行政机关、小城镇管理机关推行委员会制[2]。上述研究尽管角度不同，但均围绕是否应在特定领域设立委员会制行政机关这一中心问题。委员会制行政机关有其特点，“其建制精神是要让其能独立、公正地行使职权，以确保决策上的高度专业化，去政治化或兼顾政治与社会之多元价值”[27]（p.90）。但是否设立委员会制行政机关本质上是一个国家任务的组织形式选择问题。我国宪法规定的国家任务内容十分丰富，既有保障与尊重人权、履行政府基本职能，也有四个现代化、五个文明协调发展，同时还有建设社会主义现代化强国并实现中华民族伟大复兴等。实现这些任务的组织建制的选择具有典型的立法裁量性质，即立法者设计特定体制时，除有违反立法权的界限外，享有斟酌政治情况、社会发展等因素自我形成的空间。既然法律已经对行政机关作出首长负责制的规定，目前可行的方案是通过运转程序的优化最大程度吸收委员会制的某些优点。

对于设立在行政机关内部的委员会而言，在法律有明确规定时，它的设立并无疑义。如果法律并无明确规定，行政机关有基于机构权或行政保留进行自主设置的权力，其意义有三。一是通过对行政权的内部分割实现自我规制。行政机关将其权力切割为决策、执行、监督、咨询等职能，再将不同的职能分配给不同的机构行使，至于不同机构的具体建制可以由行政机关根据其所承担职能的性质决定。以《行政处罚法》为例，该法仅规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。集体讨论的组织形式当然包括设立委员会之类的机构，不过依法该机构的参加人员限于行政机关的负责人员。实践中，已经有不少行政机关建立“行政处罚委员会”等类似机构。如中国证监会《行政处罚委员会组成办法》第三条规定，“行政处罚委员会委员由中国证监会的工作人员和证券、期货交易所等其他机构的专家组成，由中国证监会聘任”;第四条规定，“行政处罚委员会实行主审—合议的案件审理制度，行政处罚案件由1名委员主审，2名委员合议。重大、疑难、复杂案件由行政处罚委员会集体讨论、研究”。这显然已不同于《行政处罚法》的规定。二是应对科层制行政组织的碎片化困境。“现代行政与企业组织体系采取专业化的部门形态，构成专业化的隔阂与部门本位功能的问题，会议及委员会可以促进协调合作的功能，而维持组织活动及功能的系统作业。”[28]传统的行政活动具有典型的行业管理色彩，其面对复杂的社会问题时存在信息鸿沟、权责不清等问题。体现整体性治理思维的具有协调功能的委员会便是旨在促进行政一体性的组织形式。许多委员会在重大工作项目、专项工作中都承担着积极的推进职能，最典型者如各地建立的招商引资工作委员会，其组成部门涉及公安、国土、市场监管、应急管理等大多数部门。三是尊重不同内容的行政权的特有运作规律。如咨询机构，“不是按照委员会的形式，由社会各界杰出人士及专家组成，而是按照首长负责制的模式建立，难以真正发挥智囊团的作用”[26]（p.376）。再如行政裁决机构，“行政裁决是解决民事纠纷的法律制度，要让当事人感觉到公正，行政裁决机构就必须要有独立的、不受各种势力干扰作出裁决的地位”[26]（p.1937）。

（二）运转阶段的规制

委员会制的最大优点是“委员会制在处理事务时，有较多的自主与自由，合乎民主精神”[29]（p.228）。目前，我国名为委员会实为首长负责制的行政机关几乎都处理着关涉全局性、综合性的事务，享有重大事项的行政决策权甚至是行政立法权，首长掌控的裁量权相当可观，行使不当可能成为具有破坏力的“合法伤害权”。有学者早前已经敏锐地注意到，“过去理解行政机关为何要实行首长负责制，是从行政效率的角度来认识的，认为行政机关经常要面对各种突如其来的社会情势，如果采用集体负责制，容易贻误时机。可是30年来的实践表明，首长负责制容易导致权力过分集中，滋生腐败”[30]。这就要求我们不仅要对首长负责制的利弊形成更为精细的认识，而且应通过决策的流程设计和对首长负责内容的具体限定，破除首长的专断。《立法法》与《重大行政决策程序暂行条例》在这方面已有规定。《立法法》第八十四条规定，部门规章应当经会议决定;《重大行政决策程序暂行条路》第三十条规定，决策草案应当经常务会议或者全体会议讨论，行政首长在集体讨论的基础上作出决定。因此，对机关型委员会而言，当下的问题是要探索会议决定或会议讨论的基本要求、具体程序，使委员会制因素融入会议制度，并使其与首长负责制有效衔接。例如，委员会的行政首长应在立法或重大行政决策进入程序之前，确定会议决定或讨论的形式——成员多数决还是形成多数意见后仅供首长参考，如果是前者，即便是首长也不能推翻会议的结果。

对于机构型委员会而言，有观点认为，“咨询性委员会及参与性委员会对于层级性的行政系统不致产生如何的影响，所以毋庸就该等委员会之行政监督问题，作进一步的说明”[31]（p.226）。此种观点有割裂委员会议决与行政首长决策关系之嫌。事实上，委员会的议决是行政决策中的重要环节，其“一招不慎”可能导致首长的“满盘皆输”。因此，有必要加强治理结构的建设，确保委员会制在机构层面的有效运作。

第一，完善人员的进入、退出与日常管理制度。人员是委员会中最重要的资源。委员会的人员究竟是同质还是异质，应该视委员会的类型而定。涉及救济的，应以同质性为主，由具有法律素养的人员（法律职业共同体）担任委员。而大多数委员会，人员如果过于同质，甚至于充满老面孔，极易产生“团体思考症”，只有异质且有互补的互动才能带来观念的交换：澄清已有观点、刺激新想法、科学地分析问题。同时，也要考虑如何把有利害关系的人阻隔在委员会议决程序之外。以美国的食品药品管理局（FDA）为例，新药上市之前，它会召集内部的咨询委员会议，以便作出正确决定，然而委员会的委员可能和药商之间具有财务利益关系，其公正性屡受争议，由此导致食品药品管理法的修正，除非符合例外要件（例如讨论问题是原则性、通案的一般议题，不属于会影响特定产品或厂商利益的特定议题），有财务利益的成员禁止参与委员会讨论。为确保排除效果，成员在参与特定议题前，要申报自己的财务利益并由FDA对外公开，接受监督[32]。

第二，完善委员会的议事程序。在现实中，许多委员会的运作，一方面存在“会而不议，议而不决”的问题，即便有讨论也是所谓“后半截”或者迎合性的，“一个群体有几个乖乖牌试图去取悦领导者的支配感，会因而阻碍对解决方案的开放及诚实的讨论”[33]（p.211）;另一方面也存在委员被收买或受到不当影响，意图干扰行政决策的现象。因此，在议事程序设计上，应确保委员会委员参与的公正性、发表意见的充分性、表决的独立性，避免出现所谓“虚假共识”或“俘獲型决策”。

第三，提高委员会的决定效力。我国实行首长负责制，故内部机构所作的决定对首长并无拘束力，首长依法有权依法定程序对委员会的决定进行更改。当然，如果行政机关制定的外部性规则规定，首长必须按照委员会的意见作出决策，基于行政自我拘束与信赖保护的原理，首长的更改属于违法。

第四，开展委员会的损益评价。在实行首长负责制的行政机关中，内部的委员会首先是一种资产，能够为行政决策的合法性与正确性提供重要资源，协调不同机构或人员的关系，促进组织的共同学习，并提高机关适应环境与情况的能力。然而，委员会绝非解决行政问题的灵丹妙药，其自身有先天的缺陷或“负债”，Janis曾将委员会的病症概括为八个方面：有不能反驳的幻觉，身处委员会的个人对明显的危险过分乐观，忽略危机感;轻视警训和否定性反馈，为其轻视行为寻找合理性;具有高度的道德目的，成员不敢超越道德作出决定;对危机或威胁的分析陈旧老套;不敢超越规则作出深入广泛的探讨;对该反对的事情默不作声;没有养成批判思考的习惯;对违反法律原则与不符组织环境的决定不愿说出所了解的[34]。这些病症造成的后果是，当外部情势发生变化时，委员会往往不能及时因应，限制对问题解决方案的寻求，回避对所有可行方案的全面分析;最为严重的情况下，委员会可能成为行政首长推诿问题或逃避的机制，借委员会减轻自身责任与压力。例如，现实中的许多协调性委员会并未起到部门间的沟通协调作用，反倒是导致对制度内协调机制的弃用及集体为违法行为“开绿灯”的后果。此外，“组织乃有机体，除非有重大外来压力，否则在本位主义下，经常是日益扩张编制与执掌，甚少任其萎缩或轻易裁撤”[24]（pp.43-46）。对行政机关内部的委员会，除了法律明确要求设立的以外，应按时进行损益评价，不断调整、清理，这也符合近年来我国法治政府建设的基本做法。

六、结语

委员会虽然不是行政组织领域的常态现象，但是在客观上又符合现代国家政府运作所强调的专业理性与民主参与等理念，具有一定的正面功能。为使其达到最佳效果，有必要进行积极的过程规制。如果考虑到委员会的运转穿梭于政治与行政、决策与执行之间，观察视角需要更加立体化、多面化，这是下一步的研究方向。

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[責任编辑：贾双跃]

“A Familiar Stranger”：Committee Phenomenon in the Field of Administrative Organizations

Du Guoqiang

（Northwest University of Politics and Law， Xian Shanxi 710163）

Abstract：

The committee is an objective phenomenon in the field of administrative organization in our country. According to its legal status， the committee can be divided into organtype committee and unittype committee. The committee exercises powers of different natures in different fields and stages， and is an important part of the national governance system. It is necessary to examine the existence and legality of the committee from the perspective of the lawbased administration， especially the reservation of law. In order to realize the convergence between the committee and the construction of the rule of law government， the process regulation should be carried out from the two stages of establishment and operation.

Key words：

committee， committee system， administrative organization， administrative organ