环评告知承诺制的制度检视与法治约束

杜健勋 廖彩舜

摘 要：

环境影响评价是现代环境法从危害控制迈向风险预防的关键制度，应当发挥其应有的规制功能与制度刚性。当前以项目单位自我承诺代替审批机关实质性审批、由事中事后监管代替事前规制为主要内容的环评告知承诺制改革虚化隐匿了环评制度的预先规制功能，突破了现行环评法律体系的边界与范围。据此，须对环评告知承诺制的制度内容进行现实检视，重述环境影响评价制度预防规制的功能定位，并且结合比例原则与法制统一原则等基础性调控逻辑细致考量改革的法治边界，申明环评改革须严格按照法治方式开展。只有坚持依法改革思维和规范法学路径，环评改革方能行稳致远，实现预期改革目的。

关键词：环境影响评价;告知承诺制;行政审批改革;风险防控;环境治理

中图分类号：D912.6 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2021）03-0085-11

一、问题的提出

环境影响评价是现代环境法实现由后果控制向预先规制转变的重要制度工具，在环境治理中发挥了重要作用。但环境影响评价须经生态环境保护主管部门审批，耗时较长，某种意义上减缓了项目的建设进度，加之深化放管服、优化营商环境与促进复工复产也是疫情中不容忽视的现实需求。为了提升环评效率、减少行政相对人行政负担、促进复工复产，中华人民共和国生态环境部于2020年3月3日发布《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见》，拓展环评告知承诺制审批改革试点。在我国科层制的制度框架下，试点很快在安徽、黑龙江、江西、广东等省份展开。这些试点的核心意旨是由省级生态环境保护主管部门划定具有环境影响总体可控、受疫情影响较大、就业密集型等特点的与民生相关的建设项目范围，该范围内的环境影响评价文件等资料可不经环评审批部门评估、审查，直接由审批机关做出审批决定，并通过加强事中、事后监管的方式加以管控，避免相关建设单位未按承诺落实生态环境保护措施或出现承诺不实、弄虚作假的情形[1]。

由于环评告知承诺制极大地缩减了审批流程与时间，并以社会主体信用自治代替了公权力管控，社会舆论普遍肯定该改革的积极面向，认为其是一场深刻的图章革命，释放了信任红利，推动放管服走向纵深①。然而，环境问题具有严重性与不可逆性，简单地放松环评规制并非现代环境治理的必然选择。2020年11月9日，中华人民共和国国务院办公厅发布《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》，明确指出在公共安全、生态环境保护等直接关系人身健康、生命财产安全，且风险较大、纠错成本较高、损害难以挽回的证明事项中，不适用告知承诺制。

虽然环评告知承诺制改革被中央政府否定，但实践中仍然呈现出隐秘生发的态势。例如，2020年11月6日，江西省生态环境厅印发《江西省环评与排污许可监管三年行动计划》（2021-2023年）以及《2021年度环评与排污许可监管工作方案》，提出进一步拓宽环评审批正面清单，对生猪养殖环评实施告知承诺制。2020年11月25日，生态环境部颁布《生态环境部建设项目环境影响报告书（表）审批程序规定》，其中第二十条规定，实行告知承诺审批制审批建设项目环境影响报告书（表）的有关办法，由生态环境部另行制定。

面对实践中出现的广泛争议、多种样态的环评告知承诺制改革，国内学界鲜见有专门文章对此进行探讨，仅在论述告知承诺制改革或事中事后监管改革时，对此有所论及。一种观点基本肯定环评告知承诺制改革，认为环评告知承诺制的开展是行政机关在追求环境价值保护目标的同时对提高行政效率的更进一步的探索，反映了在环境管理制度改革中平衡环境价值与效率价值的努力和尝试，且有助于环评与排污许可的制度衔接，切实简化原有审批程序的重叠繁杂[2]。另一种观点则基本否定了环评告知承诺制改革，认为由于建设项目行政审批具有复杂性与不可预测性，加之告知承诺制中的监管机制还处于建构阶段，环评告知承诺制尚不足以完全取代环评事前预防风险的制度功能[3];同时，还有学者认为环评告知承诺制改革过于偏重和放大行政审批的效率价值，在某种程度上阻碍了公众参与等制度功能的有效发挥[4]。

上述观点展示了学界的不同视角、观点以及争论，有助于认知并反思当前的环评告知承诺制改革。然而，这些观点仅是在探讨告知承诺制或事中事后监管时附带论及环评告知承诺制，并未深入探讨环评告知承诺制的改革动向与制约因素。本文认为，改革环评行政审批、提升环评行政审批效率在某种意义上能够变革行政规制模式，重塑政府、市场和社会三者之间的关系，甚至让政府在成熟的市场经济体制中找到恰当位置[5]。尤其在疫情防控常态化的社会背景下，在环保领域内提升行政审批、促进社会活力、降低市场主体经营成本确系大势所趋。但盲目虚置公权力对环境影响评价的实质性审查把控，无法有效解决我国环境问题愈演愈烈的现实困境。更为重要的是，环评告知承诺制改革应当严格遵守相关法律规定，并在遵循环境影响评价预防规制的基本功能定位的前提下，谨慎审查行政审批改革的合法性与合理性，确保改革严格依照法治方式进行，从而避免改革受到行政审批运动化、形式化的批评，并消解环评制度本身所蕴含的价值定位与制度功能[6]。筆者不揣浅陋，以此求教于方家。

二、环评告知承诺制改革动向的现实检视

环评告知承诺制改革生发于浩大日久的行政审批改革中，沿着效率为先、市场优位的行政审批改革路径，尝试在环评领域构建以市场自律、私人规制为主要内容、以“双随机、一公开”等事中事后监督工具为制度保障的新型环境治理模式。上述改革动向与制度设计能否取代环评事前审批，发挥改革预期效能，需要结合现实制约因素予以衡量。

（一）效率优先的价值考量

最大程度压缩审批时间，从而优化营商环境、促进复工复产，是环评告知承诺制的原初目标。一则，在《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见》这一源头性文件中，“拓展环评告知承诺制审批改革试点”位于“（四）制定实施环评审批正面清单，便利项目开工建设”这一项下。对此运用体系解释可知，环评告知承诺制是为便于项目开工建设而被采用的手段。二则，各个省市开展地方环评告知承诺制改革时，亦多次强调改革目的是进一步提高环评审批效能，并严格规定了1至2天的极短审批时间。三则，在生态环境部2020年8月例行新闻发布会实录中，生态环境部环境影响评价与排放管理司司长在回答记者提问时亦明确，对17大类、44小类行业项目实行环评报告书或报告表的告知承诺制审批改革试点，最大程度压缩审批时间以积极支持疫情防控和复工复产。由此可见，环评告知承诺制的首要目的在于压缩审批时间，提升环评审批效率。

虽然基于国家之发展与行政效率之提高，在确保环境影响评估程序公平性与正确性的前提下来改进程序进行之复杂、重复与无效率是当务之急[7]，但影响生态环境的作用源和变量复杂多样，由科技迅速发展带来的潜在风险无法经由经验法则及项目单位单方面承诺予以判断，加之生态环境一旦遭受超过环境容量的破坏，往往需要相当长的时间或根本就已经无法恢复[8]（p.33）。正是为了抵御上述严重复杂且不可逆的环境风险，环评制度才做出了事前审批的规定，并在审批制度中安排了公告公示、征求意见等公众参与环节。不可忽视的是，这些环节的有效进行均须以充足的时间保证为前提，故而环评告知承诺制极限压缩审批时间，将无法保证环评本身所蕴含环境规制作用的充分发挥，公众亦不能实质性参与环评和有效进行风险沟通。更为关键的是，在我国环境问题严峻、社会多元利益共存情境下，片面强调行政效率提升和控制行政权力或减少行政权力在環境保护领域的介入是远远不够的，还须考虑环境保护的客观需要与环评审批的合理性[9]。

（二）私人规制的环境治理模式

环评告知承诺制的亮点在于放松环评领域的高权规制，强调激发市场主体在环评领域的自觉自律，去除行政中心化规制，实现行政主体与行政相对人的契约化合作。这一改革动向希望以市场主体自我规制与协商性规制手段替代行政审批的高权规制，降低环评审批的行政管控刚性。然而，这一改革动向在某种程度上过于依赖市场主体的自律。

首先，根据公共信托理念，生态环境保护是国家理应提供的公共产品，由于经济人理性预设的客观存在，市场难以进行有效供给输送[10]。质言之，对建设项目环评进行行政审批恰好是生态环境主管部门应对市场失灵、社会自律不足及搭便车现象的必要干预[11]。因此，行政机关不能完全退出而由项目单位单方面进行实质意义上的环境影响评价。

其次，我国环评机构已和行政机关脱钩，完全由项目单位选用，若无行政机关对环评进行有效规制，极易出现虚假环评现象[12]。典型者如海南融创集团海南月岛项目的环评机构，将项目定位为“生态旅游”类，以便使其符合《海南省人民政府关于划定海南省生态保护红线的通告》中Ⅱ类生态保护红线区管控原则，继而通过环评审批;再如深圳湾航道疏浚工程（一期）环评文件，该文件公然抄袭造假，竟在其中出现35处“湛江”字眼[13]。此外，根据生态环境部的统计，自2019年11月生态环境部发布《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》以来，仅生态环境部就已累计对50家环评单位和61名环评从业人员予以通报批评并实行失信记分，全国则累计对227家单位和224人实行失信记分[14]。由此可见，我国环评领域的私人规制尚须培育，市场主体自律能力严重滞后于环评告知承诺制改革要求，无法实现以私法形式完成行政任务的既定目标。

（三）多种监管工具的联动运用

为了避免“一放就乱”的局面，环评告知承诺制规定行政机关要加强事中事后监管，同时强调落实《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》（〔2018〕11号）的要求，重视发挥监管工具的多阶段联动规制效用。一方面，环评告知承诺制重视增强监管数据可用性，发挥大数据监管的规制效用，以更为高效灵活的方式对环评进行全方位全景化的精细监管。另一方面，改革亦着重发挥信用工具的规制能力。一则，环评告知承诺制的适用前提为建设单位与环评机构信用良好，亦即建设单位或环境影响评价文件编制单位尚处于失信惩戒有效期内的，不得被纳入环评告知承诺制实施主体范围;二则，在事中事后监管中重视运用“双随机、一公开”的本土创新性监管方式，并将其检查结果纳入信用信息平台，作为对企业信用分类与环评机构考核的重要评价参数。简言之，环评告知承诺制希望通过信用的治理，在一处失信、处处受限的信用治理社会形势下，构建事中事后监管与信用监管相互配合、相互助力的联动机制。

虽然环评告知承诺制联动运用上述监管工具，但其均面临本土性制约。一方面，大数据监管在客观方面对财力与技术要求颇高，单个生态环境行政系统缺乏足够的资源与能力独立发展数据基础设施，并且环境规制所需要的信息本身就有跨部门、跨区域的特征，极易遭受地方保护主义与部门利益纠葛的限制。另一方面，信用监管工具的有效运转需要充足精准的信用数据，且监管工具建基于对信用高度依赖的以大中型企业为主的市场结构中。然而，我国并不完全具备信用规制的现实土壤。一则，行政资源的有限性使行政机关无法充足掌握所需信息，无法精确获析行政相对人违法违规行为的程度。二则，我国存在大量基层小微企业，这些企业对自身信用的主观需求并不强烈[15]。三则，“双随机、一公开”受到地方编制资源等的制约束缚，在基层执法尤其是欠发达地区中难以充分施展[16]。如是观之，环评告知承诺制设计的事中事后监管体系虽然联动运用了多种监管工具，但均不太成熟，无法完全代替环评制度原有的预先规制功能，不能消解庞杂且具有本土性的现实困境。

三、环评预先规制功能对告知承诺制改革的限制

环评告知承诺制改革除了在实质上面临上述本土性制约因素，更为重要的是其用事中事后监管掏空环评预先规制功能，在某种意义上背离了环评制度的价值遵循。因为作为环境法预防规章制度中最为重要的环境影响评价，其理念在于实现预防，根本价值在于防患于未然[17]。环评预先规制功能的确立，不仅深刻契合现代环境法从消极危险防御到积极预防风险的发展逻辑，而且经由我国《宪法》《环境保护法》及《环境影响评价法》等法律的确认，具有实然法的拘束力。环评告知承诺制改革不能背离这一基本制度功能定位。

（一）预防型规制是环评制度本质

在环境法发轫之初，环境问题被视为发展过程中“必要的恶”，私法因应环境问题的重心在于强调行为人的排放自由，公法须尽量避免介入市民社会，并以限制行政权的启动为基本法理[18]。然而，现代国家已由自由主义有限国家逐步变迁为有为国家，而且现代环境损害破坏程度严重并具有不可逆特征，环境保护已成为个人生存及个人法益之前提要件保障。易言之，国家在环境保护中须始终占据主导地位，倘若其不积极履行环境保护义务，将失去存在的基础与正当性[19]。在这一时代背景下，环境法须完成从后果控制到事先预防的转型，方能有效因应现代环境问题。具言之，环境法是为了应对环境问题而产生的新型法律[20]。环境法不仅需要消除非常可能出现的损害事件或事后弥补已然造成的损害，还应专注于环境危害的可能根源，通过公共机构的环境规制手段来消除环境危险源，最终避免环境损害的发生。由此，预防型规制成为环境法最为本质的部门法属性，亦是环境法得以从传统法律部门独立的最为重要理由。以形成系列的事前调查、预测、评价的环境管理体系为主要内容的环境影响评价制度，在此转型中应运而生，并成为实现这一转型的关键制度。

通过检视环评制度的发展历程可以进一步发现，自从美国《国家环境政策法》（1969）确立环境影响评价制度以来，德国、韩国、日本及我国台湾地区在移植环评制度时，均保留了环境影响评价预防规制的本质特征。如我国台湾地区《环境影响评估法》（1999）第一条明确规定，环境影响评价的立法目的是预防及减轻开发行为对环境造成之不良影响[8]（p.222）;韩国《环境影响评价》亦清晰明确地将环境影响评价定义为事前预测分析因环境影响评价对象的项目实施而对周边环境的影响[21]。由于环境影响评价预防规制的功能定位已被广泛承认，以至于日本学者黑川哲志认为，虽然人们对环境影响评价有着不同的理解，但普遍认为它是事前调查、预测、评价某项活动的环境管理体系[22]（p.104）。

如是观之，虽然环评告知承诺制改革的主要目的是通过放松行政機关事前规制的方式来放宽环评门槛，从而实现复工复产、提振经济，但不能因过于重视效率价值而模糊甚至偏离环评制度预先规制的本质。现代环境侵害的复杂性和不确定性要求环境规制打破“排放行为—损害后果”的线性思维，并尽可能在人类活动对环境产生不利影响前采取有效措施予以预防。以任何形式违背环评预先规制功能，均是对环评制度的破坏，也是对环境法整个体系的戕害。

（二）环评预先规制具有法律拘束力

国家以积极预防型规制作为环境影响评价制度的功能定位不仅符合现代国家及现代环境法转型需求，而且经由我国相关法律确认，具有法律拘束力。

首先，经由2018年宪法修改确认，我国环境事务的规制在宪法层面已形成以国家义务为主要内容的国家任务驱动型环境宪法立法结构[23]。这意味着风险预防和风险控制是我国新时代的国家任务，国家应当采取足够充分积极的措施，尽可能地提前避免环境损害的发生。宪法环境条款的生效，为环评制度预先规制功能的实现提供了国家根本法的支撑。

其次，从法教义学的角度看，在我国环境基本法层面就环境影响评价预先规制的功能定位及其制度保障做了较为明确且全面的表述，其要义为两方面。其一，我国《环境保护法》第5条将保护优先、预防为主纳入环境保护的基本原则，环境影响评价作为环境保护制度之一，须遵循基本原则的指引。其二，我国《环境保护法》第19条规定依法进行环境影响评价是组织实施开发利用规划及建设项目开工的前提，第61条为环境影响评价未批先建等违法行为设置了相应的法律责任。由此进一步明确，在实证法意义上，环评审批属于法定事项。一方面，项目单位应依法进行环境影响评价;另一方面，生态环境保护主管部门须依法行使环评审批权，不得消极作为。否则，项目单位或生态环境保护主管部门将承担相应的法律责任。

最后，我国《环境影响评价法》进一步细化《环境保护法》上述规定，以期实现环评制度预先规制的功能定位，使环评审批能够依法进行。具体来说，《环境影响评价法》第1条确认“预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响”为该法立法目的;第2条则根据环境影响评价的预防特征对其概念进行了明晰;第25条明确规定“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”，即以否决制的方式保证环评预先规制功能的实现。

由此，从宪法到环境基本法再到具体的《环境影响评价法》，特别是否决制条款的确立，我国形成了系统一致的预先规制体系，使得预防规制不仅作为法律原则在环境法律解释、法律漏洞填补上发挥重要作用，而且具有实证法甚至宪法位阶的法效力，能够直接对具体环境行政裁量权的行使进行衡量。

（三）环评告知承诺制对环评预先规制功能的违背

虽然我国在规范层面确立了环境影响评价预防型规制的功能性定位，且通过否决制等条款保障环评预先规制法律目的的实现。但有学者认为，应当废除环评否决制，消解环评预先规制的刚性，从而避免环保至上现象的发生。实际上，地方建设项目环评告知承诺制改革便是沿着放松环评规制的路径，以虚置生态环境主管部门实质审批权的方式架空环评否决制，形成建设项目的开展不再以实质环评审批为前提的新局面。这一改革动向架空了原有环评领域中环评许可的一票否决功能，重走补办条款老路，不仅不符合环评法律的相关规定，而且在根本上违背了环评预先规制功能[23]。

首先，环评告知承诺制消解了环评否决制的制度刚性，让环评预先规制功能失去了法律强制性保障。基于对我国国情的基本认识，项目许可单位在地方政府经济绩效至上的激励下更倾向于关注经济社会发展而非环境保护，因而环评否决制在实践中仅在极小范围内适用②。在环境保护相对于经济社会发展处于明显劣势的情况下，通过否决制保证环评制度事前规制功能的实现，实际上是对过于重视经济发展而忽略环境保护的实践偏向的矫正。倘若环评制度没有了以否决制为保障的实现机制，环评制度事先预防的核心价值和根本功能将被掏空，或会沦为“没有牙齿”、没有强制性法律后果的法律，导致环评程序成为一种事后的可行性论证或者背书工具，长远的公众环境利益也不可避免地沦为保全投资利益的牺牲品[24]（p.13）。

其次，环评告知承诺制改革架空环评行政规制，违背了环境国家理念和国务院相关规定。经由环境宪法条款与相关环境法律的确认，以积极的方式规制环境利用行为并进行环境风险防范是行政机关的应有职责。一方面，如前所述，基于环境问题的公益属性以及市场主体的“经济人”理性，现代国家应积极提供环境公共产品[10]。另一方面，就行政权力和市场、社会的关系而言，审批事项的有无、去留，实为对市场、社会干预的行政权力的有无、去留[11]。对建设项目环评进行行政审批是生态环境主管部门为应对市场失灵、社会自律不足及搭便车现象的必要干预[6]。亦即在环保国家已成为宪法规范与全民共识之际，环境公共政策不仅不能简单地解除规制，而且应当将危害防止的秩序行政提前为风险语境下的预防规制。为此，国务院在2015年推行“先照后证”改革和“证照分离”试点时，将进行告知承诺制改革的范围严格限定为通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为，且不会产生严重后果的许可事项，并明确强调应当强化对环境保护许可事项的市场准入管理和风险防控，以更有效地“管”促进更有力地“放”[25]。如是观之，在审批阶段放弃行政机关对环境影响评价的实质审查，倒退至自由主义时期有限国家的窠臼，不符合环境影响评价的制度取向和我国强化环境规制的改革大方向。

最后，地方项目环评告知承诺制放弃审批机关在环评阶段的事先实质性规制，无论其在事中事后是否能够对建设项目进行有效监管，均已违背环境影响评价预先规制的价值定位，并极大增加了发生环境损害的概率。虽然各省市的环评告知承诺制试点方案均强调将告知承诺项目纳入“双随机、一公开”的检查范围，加强事中事后监管;同时规定对存在承诺不实或弄虚作假等情形的项目，环评审批部门应当督促整改，并可以依法撤销行政审批决定[1]。但是，这一改革忽略了预防规则及风险预防是环境影响评价制度最为本质的特征。一则，环评告知承诺制改革实际上将环评预先规制置换成了事中事后监管，意味着在被生态环境主管部门事中或事后监管发现其违法行为之前，违法企业可以肆意根据虚假环评报告违法生产、赚取利益。而我国目前信用规制体系尚不完善，市场主体偏好短期经济利益，在这一现实情境下，不能完全放松环评行政规制，让具有显著公益性质的环境公共产品全然依托于市场主体自律。二则，虽然建设项目环评告知承诺制的试点范围为对环境影响总体可控、受疫情影响较大、就业密集型等与民生相关的部分行业，但科技迅速发展带来的潜在风险无法经由经验法则及项目单位单方面承诺加以判断。如地方政府因片面追求GDP增长，忽略土壤污染的潜在威胁，纷纷大量上马危化企业，最终导致我国土壤污染严重，多地群众饱受毒地危害③。虽然为了修复土壤污染，国家财政每年支出巨额资金（例如，根据2016年中央财政预算，新增土壤污染防治专项资金90多亿元），但常州外国语学校毒地污染事件、湖南镉大米以及不时被曝光的“癌症村”仍屡见报端。由此可见，放弃对环境利用行为的事前规制，以事中事后监管代替环评事前规制，将使生态环境及人民生命健康暴露在市场主体的自律中，并极大地增加环境损害发生的风险。

综上，环评告知承诺制改革作为环评法律体系之下的改革，应当以其预先规制的本质属性为限定与方向，不能片面追寻效率价值而矮化模糊环评风险预防的价值功能，进而导致环评告知承诺制改革深度背离环评立法目的。尤为重要的是，环评一票否决制的制度刚性不能在环评告知承诺制改革中被虚化隐匿。如此侧重于改革不偏离法律目的的观点，与其说是谨慎有余抑或裹足不前，毋宁是为环评改革设置一道依法改革的法治红线，从而避免改革偏离法治方向。

四、公法原则对环评告知承诺制的约束

在分析完建设项目环评告知承诺制试点与环评制度的功能定位相背反后，需要进一步说明的是，地方生态环境主管部门基于提高审批效率降低项目单位行政负担无疑具有合理性。在这一客观前提之下，倘若仅审查其是否符合环评制度功能将失之片面。较为审慎合理的路径是在价值功能审查的基础上，先采用比例原则衡量环评告知承诺制改革中的相关利益，审查其是否合乎比例、是否具有充分合理性，再运用法制统一原则检视改革的规范内容与法律性质，审查其是否合乎法律位阶限定，是否具有足够的合法性。

（一）环评告知承诺制不符合比例原则

比例原则被称为公法的“帝王原则”“皇冠原则”，其关键内涵在于行政行为的行使应当充分衡量公共利益及个人利益，尽量采取对利益整体损害最小的方式，并在其与所追求的行政目的之间保持均衡[26]（p.98）。该原则由适当性原则、必要性原则和均衡性原则三个分支原则构成，这些分支原则在适用时层层递进、依次展开，只有符合了上一原则，才能进入下一原则的位阶适用，后一原则有强化前一原则的功能[27]。以比例原则检视环评告知承诺制，虽然改革旨在提高审批效率，减少行政相对人的申请负担，并以此促进市场效率，但无法通过必要性与均衡性原则的审查。

首先，环评告知承诺制不能通过必要性原则的审查。必要性原则需要判断是否存在相同有效的手段并比较哪一种手段对相关权益的损害强度最小[28]。就环评审批改革而言，采用整体主义对建设项目审批作系统整合优化，不仅能有效减少重复审批和提升审批效率，而且能避免仅在环评审批领域进行碎片化改革的局限以及对原环评制度的破坏。易言之，环评审批并非阻碍建设项目审批效率提升的主要因素，环评告知承诺制在环评领域进行消极规制，不仅制度成本、环境风险极大，而且对于提升建设项目审批效率而言，亦不具有充分有效性。根据相关学者研究，影响建设项目审批效率的关键因素并非正当审批权的行使，而是根源于监管职能的分割重叠及部门利益阻碍。我国调整工程建设的法律包含《土地管理法》《城乡规划法》《建设法》《城市房地产法》《招标投标法》《人民防空法》《消防法》《环境保护法》，除建设项目环评文件审批外，还包含26项种类繁复的审批事项[29]。此外，在行政许可法出台实施之后，仍然不断涌出的不符合行政许可法规定的审批事项，更加使得建设项目审批反复冗长[30]。如是观之，在坚守环评制度本身的功能定位的基础上，采用整体主义的理念进行优化改革，清理不合乎法律规定的行政审批事项，相较于削减必要的环评审批，更能促进整体行政审批效率的提升，亦能减少对环境公益的损害。

其次，环评告知承诺制不能通过均衡性原则的审查。在建设项目环评告知承诺制试点方面，我國环境保护公私部门均有较大欠缺，贸然驱除公权力机关在环评阶段的实质审查职责，极易引发与改革效益不成正比的改革风险。一方面，环评机构完全由建设单位选用，而建设项目往往过分追逐和主张自身经济利益，对生态环境及其承载的环境公益之保障普遍缺乏足够的内在动力，导致我国环评造假、未批先建等现象屡禁不止[31]。另一方面，虽然目前我国生态环境保护事业在国家层面得到了前所未有的重视，但地方政府的传统发展观念仍然具有较大的惯性，环境保护仍然被视为地方发展的背景设置。例如，中央第四生态环境保护督察组在向重庆市反馈的督察情况中指出，万州区华歌生物化学有限公司2万吨四氯吡啶项目选址位于长江干流1公里范围，违反国家有关要求，但万州区政府及万州经开区管委会仍默许项目建设。该区生态环境局还于2019年4月批准项目环境影响评价报告书，直到被督察组发现后才叫停项目[32]。再如，2011年浙江德清血铅超标事件根源在于环评过程中监管者片面信任地方政府就企业生产场地搬迁所作承诺而使之顺利通过环评[33]。鉴于此，有学者认为，当前经济发展与环境保护矛盾仍然突出且环保价值仍很难与经济发展需求相抗衡，一些地区项目许可机关仍然倾向于优先发展经济而忽略环境保护，甚至倾向于以环境为代价发展经济[34]。

由此，在以上公私部门均在环评领域存在较大缺陷的情况下，激进地取消生态环境部门对相关环评报告的实质审批，无疑将显著扩大环境风险的生发可能。相较于此风险，仅碎片式地在环评审批一隅极其有限地提升审批效率，产生之效益显然无法与生态环境遭受的风险相平衡。因此，环评告知承诺制难言均衡考量损益，不是全然合乎比例的改革措施。

（二）环评告知承诺制突破了法制统一原则的约束

环评告知承诺制试点除了经不起比例原则的推敲，不具有相当合理性外，更为重要的是其深陷合法性危机。按照法律产生行政的法治观念，生态环境主管部门在没有直接法律依据的情况下，仅能在其权限范围内对上位法予以细化，不得抵触上位法所明确规定的内容。然而，在没有国家法律授权的情况下，生态环境主管部门仅凭生态环境部《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见》及地方省级政府规范性文件，便以事中事后监管代替环评事前预防功能，而无视经由法律确认、具有法律拘束力的环评预防型规制的体系性规定，明显违背了上位法所设置的规范限制，导致该改革的合法性严重缺失。

由我国《环境保护法》第六十一条及《环境影响评价法》第二十二、二十五条及《行政许可法》第12条第（一）项之规定可知，审批机关对审批事项不享有自由裁量权④。亦即法律明确做出生态环境主管部门须积极履行环评文件审批职责的单一性规定，生态环境主管部门作为法定审批机关只能单纯地执行该法律的规定，不能靠自身理解克减环评审批职权。在没有上位法的授权下，行政机关自行增加或减少环评行政审批权限，严格来说均属于不法行政。此外，我国《环境影响评价法》第28条规定，对依法不应批准的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表予以批准的生态环境主管部门工作人员，要依法追究法律责任，这亦表明生态环境主管部门审批环评文件的相关规范是羁束性条款。审批机关工作人员倘若未依法履行审批职责，批准依法不应批准的环评报告，将承担相应的法律责任。因此，在我国法律就环评文件进行单一性规定的情况下，生态环境主管部门通过颁布规范性文件的方式规避生态环境主管部门的審批义务，改变其审查方式，取消审批机关对特定环评的实质审查权，某种意义上是对法律的公然违背。

有学者认为我国各地的情况千差万别，在某些领域，中央很难找到一个适当的比照参数来制定适合全国发展水平的统一法律[35]。法律亦有其局限性，难以迅疾回应实践动向，中央应当对有关部门自行开展的改革试点抱有宽容态度，给有关部门与地方释放更大的权力空间，方能有效回应实践诉求，促进治理成效的提升[36]。

然而，发挥部门与地方积极性及因地制宜须以合乎规范位阶限定为前提。首先，行政受法律的拘束，不得违背法律，是现代法治国家的重要指向[37]（p.40）。环评告知承诺制改革所依据的规范性文件本质上属于抽象行政行为，其效力应当在坚持法律体系统一性的前提下被予以判断。前述已知，因为环评告知承诺制改革超越了法律有关审批机关审批权羁束性的规定，不符合依法行政的基本原理，其抵触部分自动无效。其次，在我国法律渊源多元并存的现实情境下，若无视或者淡化法律位阶制度用以协调统一法律内部秩序的实质作用，任由部门与地方规范性文件恣意而为，法律内部秩序将混杂不清[38]。更为严重的是，过于强调地方积极性与部门自主性以致突破规范位阶限定，不仅破坏了我国整个法律渊源体系的有序性和整体性，还会使得按照法律位阶排列的法律渊源金字塔无法再有效地发挥确保法律秩序稳定性及安定性的功能[39]。

为了打破环保领域规范性文件违背上位法的不利局面，2015年中共中央、国务院联合印发《法治政府建设实施纲要》（2015—2020年），其中第8条、第12条对强化生态环境保护、加强规范性文件监督管理进行了专门规定：一是加快建立和完善有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度;二是完善规范性文件制定程序，落实合法性审查并加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围。由此可见，环评告知承诺制改革应当依照法律产生行政的基本法理与《法治政府建设实施纲要》（2015—2020年）的指引，严格按上位法规范进行改革，加强改革的合理性与合法性审查，避免改革成为部门利益固化、地方保护主义的正当化事由。在目前上位法尚未充分授权、实际制约因素复杂多元的态势下，生态环境主管部门与地方政府须严格遵循环评制度功能、法制统一、比例原则的限定，落实国务院关于在生态环境保护领域不开展告知承诺制的相关规定，修改或清理有关环评告知承诺制的规范性文件。

五、余论：政策导向须遵循制度功能的体系指引

区别于“无限自由裁量权”的压制型法和易堕入“形式主义和退却主义”的自治型法，现代法治通过注入功能性、实用性和目的性精神，平衡开放性和忠于法律之间的紧张关系，从而迈向回应型法这一崭新阶段[40]（pp.84-85）。在新冠疫情防控已成为现今社会的新常态之时，环境法作为现代法律实验室，无疑需要以更加开放的姿态迎接这一全新的挑战。在这一意义上，环评告知承诺制的尝试是值得赞赏的。然而公权力积极进行生态环境预先规制是环境影响评价制度的基本功能定位，以政策为导向的环评告知承诺制不能与这一根本制度功能相抵触。此外，改革试点须全面考量相关制度的整体功能，不能仅在一局一隅碎片化地削减生态环境主管部门对环评文件的实质审批权。更为关键的是，在重大改革于法有据成为公理性共识的现代法治国家中，须全面审查环评改革的合法性及其合理性。环评改革应在法治道路上全面衡量多元利益及效能收益，避免成为一时运动式的海市蜃楼，这样方能行稳致远。

注释：

①大众传媒普遍认为告知承诺制改革减少了审批环节，有助于刺激经济活力，减轻申请人负担，甚至是治理能力现代化的具体体现。参见《“告知承诺”为项目复工按下“快捷键”》，《中国建设报》2020年4月8日第2版;《“证明事项告知承诺制”释放信任红利》，《贵州日报》2019年6月13日第5版。

②根据有关学者统计，因为建设单位未经环评审批而依法应当启用环评“否决制”的项目占比不超过建设项目总数的1%。参见金自宁：《我国环评否决制之法理思考》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2019年第2期第17页。

③根据2014年环保部和国土资源部发布的调查报告，在所查的690家重污染企业用地及周边的5846个土壤点位中，超标点位占36.3%，在调查的81块工业废弃地的775个土壤点位中，超标点位占34.9%，足见我国毒地现状之严峻。参见环境保护部、国土资源部：《全国土壤污染状况调查公报》，http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201404/t20140417_270670.htm，2020-09-05。

④有学者指出，根据《环境影响评价法》与《行政许可法》的相关规定，环评审批并非审批机关可自由裁量之事项，并追问“联想到地方政府仍然没有降温的招商热、投资热及日益严重的环境恶化问题，如此存在合法性疑点的改革，能带来怎样的效益”。参见沈岿：《解困行政审批改革的新路径》，《法学研究》2014年第2期;王克稳：《论行政审批的分类改革和替代性制度建设》，《中国法学》2015年第2期。

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[责任编辑：李 堃]

System Inspection and Legal Restriction of the Notification and Commitment System of Environmental Impact Assessment

Du Jianxun， Liao Caishun

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120）

Abstract：

The environmental impact assessment system is a key system for modern environmental law to move from hazard prevention to risk prevention， and it should give play to its due regulatory functions and institutional rigidity. The current EIA notification commitment system reform， which focuses on the project units self-commitment instead of substantive approval by the examination and approval authority， and ex-post supervision instead of pre-regulation， hides the pre-regulation function of the EIA system and breaks through the boundaries and scope of the current EIA legal system. Based on this， it is necessary to conduct a realistic inspection of the system content of the EIA notification and commitment system， demonstrate and restate the functional positioning of the environmental impact assessment systems preventive regulations， and combine the principle of proportionality and the principle of unification of the legal system to carefully consider the legal boundaries of the reform， and affirm the environmental impact assessment reform must be carried out strictly in accordance with the rule of law. Only by insisting on reforming thinking in accordance with the law and standardizing the path of law， can the environmental impact assessment reform be stable and far-reaching and achieve the expected reform goals.

Key words：

environmental impact assessment， notification and commitment system， reform of adminsitrative examination and approval， risk prevention， environmental governance