论法治环境评估指标体系的构建路径

李玲玲 李云滨

摘 要：法治社会是构筑法治中国的基础，建立法治环境评估指标体系可以充分发挥其传承导向、测度评估、激励约束、矫正防治功能，发展完善中国特色社会主义制度，推进治理体系和治理能力现代化。以余杭区为代表的区域性法治总体评估模式及以湖北、江苏为代表的区域性法治专项评估模式为地方法治环境评估指标体系的构建提供了经验。各地应明确指标体系建设理论基础，通过构建以公众为评估主体，评估指标兼顾量化和质性，运用“互联网+”思维，落实应用机制等多种手段，提升法治指标实效性。

关键词：法治环境;评估指标;路径

中图分类号：D920.0   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2021）06-0056-03

法治社会是构筑法治中国的基础，加强法治城市建设是促进法治中国建设的前提。党的十八届三中全会提出要建立科学的法治建设指标体系和考核标准。党的十九大提出坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。党的十九届五中全会提出到二○三五年基本实现社会主义现代化远景目标，其中包括基本实现国家治理体系和治理能力现代化，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治政府、法治社会。加快建立法治环境评估指标体系，是落实党的十九大工作要求，维护法律权威，实现科学立法、公正司法、严格执法、全民守法，推进法治中国建设的现实需要。

一、建立法治环境评估指标体系的必要性

建立法治环境评估指标体系的出发点和落脚点就是发展完善中国特色社會主义制度，推进治理体系和治理能力现代化，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

（一）发挥传承导向功能

发挥传承导向功能是法治环境评估指标体系的外在特征。法治环境评估指标体系是以中国特色社会主义法律体系为基石而建立的，法律体系的构成决定了法治环境评估指标体系的基本性质、结构、内容，可以说法律体系是评估指标体系的“纲”，引领指标体系的发展方向和价值功能的实现;而评估指标体系作为法律体系的“目”，承载着对国家、地区、部门整体法治情况的测度功能，凸显的是其传承中国特色社会主义法律体系所蕴含的精神、原则、规则、程序、文化等价值的导向功能。

（二）发挥测度评估功能

发挥测度评估功能是法治评估指标体系的内在价值。法治环境评估指标体系的建立是以推进治理体系和治理能力现代化为中心环节，以实现中华民族伟大复兴的中国梦、建成富强民主文明和谐美丽中国为出发点和落脚点，以落实依法治国、依法治市方略为阶段任务，通过设立关于“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”等一级指标及其项下的二、三级指标系统形成与中国特色社会主义法律体系相适应的一套科学评估标准，注重发挥专业机构及社会公众的评估作用，来测度评估国家、地区、部门的法律实施情况，并通过测度评估不断激励执行主体提升法治工作水平。

（三）发挥激励约束功能

发挥激励约束功能是法治环境评估指标体系的核心价值。一个国家治理体系和治理能力的现代化、法治化程度是本国治国理政水平高低的重要标尺。法治环境评估指标体系通过一系列一、二级指标体系的建立与社会治理紧密联系，并作为干部考核的重要标尺，干部职级升降、职位任免、奖励惩处都将与干部本身的法治政绩息息相关，改变了以往“唯GDP论英雄”的弊端，努力形成“能者上、劣者下”的良好风气，从而建立起一套科学合理的激励约束机制，提升社会治理法治化水平。

（四）发挥矫正防治功能

发挥矫正防治功能是法治环境评估指标体系的实效价值。法治环境评估指标体系的建立以维护宪法和法律的权威为最高标准，以维护社会公平正义、稳定社会秩序、增进人民福祉为基本目标，通过对地区法治环境开展定期或不定期的评估来总结经验、树立典型、推广先进，同时对在法治指标评估过程中发现的问题进行梳理，及时发现矛盾、分析原因、确定责任、提出对策，以便对在立法、行政、司法、法律监督、守法方面存在的各种偏离法治轨道的现象进行矫正防治，切实发挥法治环境评估指标体系的矫正防治功能。

二、我国法治环境评估指标体系建立的典型实践

为不断提高法治建设成效，提升依法治理水平，自2004年起全国各省区市纷纷开始了法治建设评估的探索工作，并呈现出不同特点。大致可分为两种类型。

（一）以杭州市余杭区为代表的区域性法治总体评估模式

区域性法治总体评估模式以浙江余杭法治指数量化评估为典型代表，主要是针对一个区域整体的法治状况而建立的评估体系，旨在通过数据化的评估形式来掌握当地的法治建设状况，并为下一步的法治建设工作明确定位和方向，其结果不作为领导干部绩效考核的内容和职务升迁的参考。自2007年起，余杭区作为内地首个助推实践法治指数评估的地区，开启了国内法治指数评估的先河。余杭区通过将法治指数量化的方式完成了以往法治定性评估向定量评估的转化，成功尝试了余杭法治事务的数据指标形式。

1.评估内容的综合性。根据余杭区制定的《“法治余杭”量化考核评估体系》（区委[2007]121号）的规定，这套数据指标体系可用“149”三个数字来概括：一个法治指数，主要包括三个层次的指标，其中一级指标9项，包括“党委依法执政、政府依法行政、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐”，在此基础上形成的二级指标27项，三级指标77项;四个“评估层面”包括区本级、区级机关部门、乡镇街道、村社区;九种面向老百姓的调查问卷，涉及党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、社会治安等九个方面。

2.评估主体的外部性。余杭区法治建设评估的组织者是余杭区委、区政府。具体实施法治指数评估主要来自四个层面人员的参与：一是公众评估，即余杭区群众对法治的满意度评分占35%;二是专家评估，由江平、李步云、郑成良等16位国内法学界一流专家组成的“专家组”评分占30%;三是外部组评估，即由非政府机关的教授、律师、企业家、新闻记者等组成的“外部组”评分占17.5%;四是内部组评估，即由来自党委、人大、政府及司法机构中直接参与法律工作的人员组成的“内部组”评分占17.5%。通过以上评估主体的组成和评分权重可以看出，余杭法治评估更加看重外部评估，具有第三方评估的特点，这有利于发现法治余杭建设过程中存在的问题，并为下一步工作改进打好基础。

3.评估程序的科学性。余杭区的法治评估主要可以分为三个步骤。一是收集数据。收集的数据主要包括两类：一类是客观数据，即针对9项一级指标所获得的数据，一类是主观数据，即余杭区的党政机关的自评数据。二是四类评估主体评估打分。在四类评估主体中按照比例抽取一定数量的人员分别进行公众评估、专家组评估、内部评估和外部评估。三是评估反馈。通过以上两个步骤进行法治指数的评估，并发现法治余杭在建设过程中存在的问题并提出整改措施建议等。

（二）以湖北、江苏为代表的区域性法治专项评估模式

此种评估方式是目前全国多数地区都采取的法治评估方式，其主要是针对地方政府依法行政工作建立的法治政府建设状况进行的评估，指标体系建立的目的是对政府机关领导干部进行考核，并作为干部职务升迁的依据。

1.评估内容的专项性。为了加强法治政府建设，深入推进依法行政工作，我国以江苏省、湖北省为代表，根据国务院发布的《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）等文件，分别制定了本省的法治评估指标体系。其中，《江苏省法治政府建设指标体系评分细则》设定的一级指标包括依法全面履行职能、提高制度建设质量、行政决策依法科学民主、严格规范公正文明执法、强化权力制约监督、依法防范和化解社会矛盾。湖北省的《法治政府指标体系（试行）》在一级指标中增加了一项“行政服务”。在二级指标和三级指标的设定上，各地根据国务院建议稿的50项二级指标和187項三级指标结合本地实际情况有所取舍。如江苏省二级指标设为29项，三级指标设为124项;湖北省二级指标设为35项，三级指标设为160项。可以看出，各省市的指标设定既保持了与上级的一致性，又根据地方实际体现了一定的灵活性，使各地方政府的法治评估指标体系建设更具科学性、实效性和可操作性。

2.评估主体的内部性。从国务院出台的意见规定和各个地方政府的规定看出，在现行的体制下，法治政府建设评估的主体主要为上级政府对下级政府进行的内部评估。主要表现为县级以上人民政府对其所属部门或上级人民政府对下级人民政府依法行政情况或法治政府建设情况进行的评估考核。尽管我国一些地方已经引入社会人士或专业的第三方评估，但是活动组织权仍在政府内部。

3.评估程序的经验性。各地的法治环境评估程序可总结为以下步骤：一是本级政府或政府部门根据法治环境评估要求进行自我评估，并形成评估报告;二是本级政府向上一级政府提出法治环境评估请示，或本级政府部门向本级人民政府提出评估请示，同时附上自我评估报告;三是上一级人民政府或本级人民政府组成评估小组，对下级人民政府或政府部门进行审查，提出问题、意见、建议或者要求补充材料;四是上一级人民政府或本级人民政府经过若干程序后正式认可评估结果并将评估结果进行反馈。

三、建立法治环境评估指标体系的路径对策

法治环境评估指标体系的建立不能凭空臆想，需要以一定的方法论为指导，在坚持可操作性原则、系统性原则、可调整性原则、可比较性原则的基础上，综合考量各级指标所占权重，保证指标体系设立的科学性、完整性和有效性。

（一）明确理论基础，确立指标根基

设立严谨科学的法治理论基础是保持体系内各指标关联性、独立性、有效性的前提。法治理论的不足会导致法治指数内各指标间只能是松散随意的组合，并不能使之形成一个有机整体。以世界正义工程（World Justice Project，简称WJP）为代表的国际法治评估开始就注重了法治理论基础的确立。WJP把形式法治理论和保障权利的实质法治理论作为理论基础设置指标体系。借鉴先进做法，明确自身的理论基础，在此基础上的指标体系设计才能经得住实践的检验和推敲，为指数设计工作打好根基。

（二）评估主体以公众为主，提高法治体验性

法治评估要想保证评估结果的中立性、科学性和客观性，就应由社会中立的第三方评估机构担任评估主体，并以提高群众满意度为最终目标。第三方评估是政府以外的第三方主体通过动员社会各方力量进行的评估方式，符合我国公众参与的预期。类似余杭法治指标评估主体设计，由中立的第三方评估机构来进行法治指数的设计、测算和运行，地方政府只是作为组织者的角色出现，将更加能够体现评估结果的公正性。第三方评估机构的选择，要求必须具有专业的团队和过硬的技术，如高校、科研院所等，这些单位往往具有大量的人力资源和丰富的调查经验，更具有承担设计、计算、运行指标的能力。地方政府作为活动的参与者，将自身拥有的地方法治环境评估的数据信息提供给专业的第三方评估机构，可以避免既做运动员又做裁判员的弊端，同时节省政府工作部门大量的人力、物力资源。

（三）评估指标兼顾量化和质性，符合地方法治实际

法治环境评估指标体系是一个有机整体，要厘清评估主体、评估对象和评估程序三个系统要素，也要注意各要素间的相互制衡并形成有机整体。针对当前地方法治指标体系实践过度量化的问题，要注重指标量化和质性的互补。

一是指标量化要有一定的预见性。作为法治环境指标评估的基础和前提，如完善的制度体系、鲜明的政策导向和良好的社会环境均要以量化的设计和权重的分配来实现指标的量化。

二是在法治实践过程中遇到的关键节点、重大问题要结合定性研究的方法。定性研究可以通过实地调查、个案走访、会议访谈、参与观察等多种方法来实现，为指标的量化明确价值取向，对各地在法治建设过程中出现的各种热点、难点问题进行剖析，实现单靠定量研究无法比拟的优势。

三是区分投入、过程、产出、效果指标，合理设置主观指标和客观指标。如组织机构健全、法律公共服务产品充足属于投入指标;科学立法、规范执法、决策合法等属于过程指标;各种判决、裁决属于产出指标;社会安定和谐、市民素质提升、公共秩序良好、群众满意度高等属于效果指标。客观指标应更多地应用于投入、过程、产出阶段，主观指标则更多应用于效果阶段。

（四）运用“互联网+”思维，实现法治评估智能化

法治评估需要通过分类整合现代治理体系中各环节各领域的数据，并通过特定的计算程序最终得出结论。数据的庞杂、计算程序的复杂给法治评估工作带来了难题。互联网时代的到来为法治指数的评估转型带来了机遇。可以预见，我国未来的法治指数计算将通过应用大数据、云计算等智能方面获得突破。诚然，大数据的计算方式无法依靠几个人的单打独斗完成，需要跨学科、跨领域的协同作战方式。

一是建立法治环境评估基础数据库。按照评估标准和要求将各类评估信息输入数据库，数据将通过人工加智能的方式进行归类整理。

二是分类整合关联数据。进行法治评估的地方政府及部门将按照评估的标准和程序将相关数据录入，系统将自动根据指令对输入数据进行计分排名，并分析出当前法治工作存在的问题或短板，归纳总结原因并自动提示改进措施。

三是结果反馈并责令整改。根据政府部门的责任划分，将系统得出的数据结论分别进行反馈，责令问题部门进行整改，及时解决问题。

四是修正评估指标体系。通过数据的收集、计算、结果反馈信息对法治环境评估指标体系的指标内容和权重进行修正和优化，使法治评估指标体系既符合当前法治建设的总体要求，又能满足法治建设工作实际需要。

（五）落实应用机制，提升法治指标效用性

法治指标体系的核心价值是发挥激励约束功能，改变“唯GDP论英雄”的弊端，完善其应用机制，可以提升法治指标体系的效用性。

一是将法治指标评估与其他考核机制衔接。法治指标评估结果应与地方政府及部门领导政绩考核、群众满意度测评等结合，建立各种考评机制的结果互认机制，避免出现多头考评、重复考评等，切实发挥考评机制整体的“指挥棒”和“风向标”作用。

二是实现评估信息公开制。通过建立法治信息共享平台，将开展法治评估的评估主体、对象、程序，使用的评估方法，数据的收集与采纳，指标权重配置及评估结果等重要信息通过信息共享平臺进行公示，实现法治信息公开化，保护公众知情权。

三是提升评估结果的效用性。2016年，中组部、中宣部、司法部、人社部联合印发了由中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》，提出把法治教育纳入国家工作人员入职培训、晋职培训的必要内容，探索建立领导干部法治素养和法治能力测评指标体系，将测评结果作为提拔使用的重要参考。落实该意见精神，将法治指标评估结果纳入领导干部政绩考核指标体系，作为领导干部职务升迁的重要依据。

参考文献：

[1]徐汉明.论法治建设指标体系的特性与功能[J].法学评论，2016，34（1）：117-124.

[2]杨惠琪.如何量化法治——地方法治指数现状、争议与操作设想[J].社会科学论坛，2016（5）：184-193.

[3]张德淼.法治评估的实践反思与理论建构——以中国法治评估指标体系的本土化建设为进路[J].法学评论，2016，34（1）：125-132.

[4]杜维超，钱弘道.大数据方法在法治评估中的应用：理论前景及技术架构[J].社会科学战线，2018（12）：191-199.