高等教育政策制定过程中的决策层次及其权力限度

吕武 常晶

摘 要：制度分析与发展框架理论用元宪法和宪法、集体选择以及操作层面构成的历时系统和行动舞台共时系统的相互作用来解析政策制度的作用机制。按照其逻辑，高等教育政策的制定过程是政府以及高校等政策主体在各自权力范围确定的条件下相互作用而形成规则的过程。要优化和完善高等教育政策制定，从根本上保障高等教育政策科学有效，需根据不同政策主体的影响能力确定不同层次政策主体的权力范围边界，从而形成规范的政策制定程序和机制。

关键词：教育政策;决策层次;权力限度;越界决策;政策响应

高等教育政策制定过程中经常出现一种矛盾，即如果政策过于普遍或原则性则难以有效地执行，如果过于具体则可能导致政策弹性不足难以适应复杂情形。这一矛盾的实质是高等教育政策在制定过程中不同层级的决策者的权力配置和限度问题。如果对高等教育政策的不同层级的决策者的权力能够合理地配置，并能够清晰地说明其范围和限定其边界，那么这一矛盾就能够从根本上得到解决。众多公共管理流派都在此问题上进行过努力和尝试。上世纪八十年代后期兴起的制度性理性选择理论在一个更宏大的视阈下分析和探讨该问题，给分析不同层级决策者的权力配置和限度问题提供了全新的视角和框架。正如制度性理性选择理论的重要代表爱丽诺·奥斯特罗姆所讲：“任何一个学科都不能解决人类制度研究中所有的重要问题，而且这些学科领域（社会学、心理学、政治学等）的学者掌握的专业术语各不相同，跨学科有意义的交流非常困难，因而建构制度性理性选择理论的原因之一就是发展一套可用来分析各类问题的通用术语。”[1]在制度性理性选择理论的众多流派中，制度分析与发展框架是其中最受关注，并且运用最多的一种分析模型。高等教育政策作为公共管理政策的一个重要部分，该分析框架对高等教育政策分析具有很好的适用性。通过制度分析与发展框架对高等教育政策制定过程中政策主体及其权力配置和限度进行深入分析能够在更广层面了解其机制，对改进高等教育政策制定系统及其制定过程具有重要意义。

一、制度分析与发展框架的分析模型

制度分析与发展框架是由印第安纳大学政治学理论与政策分析研究小组共同发展而来，爱丽诺·奥斯特罗姆是其中的杰出代表。她在《行动的三个世界：制度方法的元理论集成》中提出的方法代表了最初公开尝试去发展一个普遍的框架。这一分析框架的初衷是将政治学家、经济学家、人类学家、律师、社会心理学家，以及其他制度如何影响激励学者所做的工作融为一个整体性分析框架，改变不同学科和领域的研究者运用不同的术语，采用不同的思路而导致的互不相通的状况。[2]

制度分析与发展框架有四个基本假设：一是个体是理性个体;二是制度是塑造个体行为的集合，组织或者制度的历史不会对个体有较大的影响;三是个体能够对规则或者制度作出理性的反应，并且不同的个体能够基本按照相同的方式行动;[3]四是制度是一个包括宏观和微观的综合结构，越是宏观层面的制度和规则，其影响越深远，上一层级制度和规则必然影响下一层级制度和规则。[4]起初这一分析框架简单，面临了来自各个方面的挑战和质疑。主要的挑战和质疑有制度本身定义的多样性，制度的不可见性，多学科性和多术语性，分析的多层次性，结构关系的复杂性等。[5]面对这些质疑，制度分析与发展框架进行了多次调整和修正。在大量实证研究的基础上，奥斯特罗姆进一步完善了制度分析与发展框架的分析结构，建构了一个能够在不同的学科和领域的研究者之间毫无障碍的共同理解和使用的普适性分析框架。这一尝试和努力使得制度分析与发展框架成为一个多视角和多维度的、相互嵌套的复杂结构。[6]在建构这一分析框架时奥斯特罗姆另辟蹊径，从微观层面的个体的行动与规则及其之间的关系开始，逐渐扩大到个体行动的范围与影响个体行动的规则之间的关系。奥斯特罗姆认为，制度分析与发展框架的核心是确认行动舞台、相互作用形成的模式和结果，并对该结果进行评估。分析问题的第一步是确定一个概念单位，即行动舞台。行动舞台可以用来分析、预测和解释制度安排下的行为。行动舞台包括行动情境和该情境下的行动者[7]（如图1）。行动舞台这一术语用来表示个体间相互作用、交换商品和服务、解决问题、相互支配或斗争的社会空间。

奥斯特罗姆认为，明确了行动舞台的结构后，制度分析需要采取另外两个步骤。一是更深入挖掘和探究影响行动舞台结构的因素，包括参与者用以规范他们关系的规则，对这些舞台起作用的世界的状态结构以及任一特定舞台所处的更普遍的共同体结构三个部分。二是走出行动舞台，考虑如何解释历时和共时的行动舞台相结合的复杂结构问题。这个问题可能存在于操作层面、集体选择层面或宪法层面，但这都是同一个问题（如图2）。

在制度分析与发展框架中，操作层面是直接影响参与者在任何条件下做出的日常決策，也可以将其称之为个体选择层面;集体选择层面是决定谁是合格人选和用以改变操作规则的具体规划来改变操作行动;宪法选择规则是决定谁是合格人员和用以规划一组集体选择规则;元宪法规则是决定思想和意识及其方向选择的规则。在每个层面存在一个或多个行动舞台，这种状况导致了在现实情景中存在大量的行动舞台的相互嵌套和相互影响的状况。更复杂的是除了任一分析层面有多重和嵌套的行动舞台外，在多层分析之间也存在大量的行动舞台的相互嵌套现象。[8]规则面临着同样的状况，后出现的规则会影响已有规则被改变的方式。因此，不同层面的规则以及自然界和共同体的属性影响着行动舞台中的行动情景。不同层面的规则虽然相互嵌套和相互影响，但是从影响的渊源分析，越是上位的规则对行动的影响越深远。正如奥斯特罗姆所言，对所有制度的理论家来说找到联系这些层次的途径是一个重要的挑战。在任何层次的分析中，各种各样不同的规则、外部环境的特征和由相关个体形成的共同体相结合，共同构成了一个有机的而非简单叠加的整体。

制度分析与发展框架在其诞生后的三十多年时间中在众多公共政策领域进行了大量的实证研究，为包括高等教育在内的众多公共政策提供了非常具有启发和建设性意义的分析框架和模型。其中不同层级以及不同层级间的影响方式对高等教育政策制定和优化具有重要的指导意义。

二、基于制度分析与发展框架的高等教育政策制定中的决策层次及其关系

按照制度分析与发展框架的分析模型，政策制度制定过程中不同政策制度主体并不是处于同一层级，其在影响力上呈一个自上而下的层次结构。这和高等教育政策制定过程中不同政策主体的地位及其影响力的结构基本一致。

（一）制度分析与发展框架中制度的层次及其关系

在制度分析与发展框架中，制度是指被个体接受的、运行于组织内或组织间的规则、规范和策略。规则是被大家共同理解的、可执行的规定。规范是趋向于通过内部或外部强加的成本和诱导激励由参与者自身来执行的共同规定。策略则是由规则、规范和其他受相应的自然和物质条件影响，可能行为的预期等所产生的激励结构条件下，由个体制定的系统化的计划。规则、规范和策略构成了制度作用的范围。在制度分析与发展框架研究者的话语体系中，政策是制度的一种形式。[9]

制度分析与发展框架虽然强调行动舞台以及各个层面对个体行动和行为的影响是相互嵌套和相互影响的，但是这种嵌套和相互影响却是存在内在的一致结构。奥斯特罗姆按照规则或者制度的能力与约束能力将其分为四个层次，分别是元宪法层次，宪法层次，集体选择层次以及操作层次，当这些层次在具体的行动舞台中发挥作用的时候，不同的层次和行动情景是同样的意思。

处于最高层的是元宪法层面。按照分析框架，元宪法层面仅仅受到自然界和共同体两个方面的影响。除此之外没有任何能够凌驾于其之上的更高位的影响因素。这一部分的主要内容是价值观念、价值取向、方法论、人性论、世界观等涉及认识的最根本、最本源的一些问题。它的影响是潜在、缄默性的，通过影响人们的意识和潜意识从而最终影响操作行为。[10]第二层面是宪法层面。宪法层面通过决定或者选择谁是合格人员和确定一组集体选择的规则来发挥作用，其与自然界以及共同体一起影响操作行为。第三层面是集体选择层面。集体选择规则通过决定谁是合格人员以及通过改变操作规则来影响最终的操作行为和最终结果。最后一层是操作层面。操作层面是最具体、最直接的层面，直接影响参与者在任何条件下做出的日常决策。

在制度分析与发展框架中，不同主体的影响方式和能力不同，制度最终发挥效用是通过不同层级主体在各自的行动舞台上共同行动而实现的，且上一层面的规则会影响下一层面规则的影响方式和能力。[11]

（二）高等教育政策制定过程中的决策层次及其关系推演

高等教育政策作为引导高等教育发展方向、保障高等教育健康运行的基本规则，其制定过程以及制定的不同主体遵循同样的逻辑，其最终发挥作用需要不同层级主体共同实现。并且上级政策主体会影响下一级政策主体的影响方式和能力。在高等教育领域中虽然存在不同的行动舞台，且后者还存在着嵌套和相互影响。但是影响的范围和深度同样存在着一个历时的影响系统。这个历时系统和不同行动舞台构成的共时系统共同构成了高等教育领域的规则系统。无论行动舞台是什么，行动的情景和行动者的属性和状态如何，在行动舞台上都受共时系统的影响。因此，作为保障高等教育健康运行的高等教育政策，其在制定过程中就同样需要不同层面的政策主体，根据其影响程度和影响机制确定政策的制定机制，合理的划分不同层级政策主体的权限与职责。

按照制度分析与发展框架，元宪法层面即为关于公共的理解、基本观念、世界观等方面的内容。如奥斯特罗姆所言，这部分内容之所以很少受到研究者的关注和研究主要在于似乎在研究者看来这些部分属于个人的基本权利的范围。但是作为一项公共政策，这部分内容却有着非同一般的影响。[12]如果从影响高等教育政策制定的最直接因素分析，第一个层面就是法律层面。在高等教育政策的制定过程中这一层面的主要方式就是制定相关的法律。通過在法律中确定不同的主体，比如政府、高校、管理者等的地位、权利和义务以及作为集体采用怎样的规则进行选择是其基本的影响方式。

第二个层次是政策层面。在这个层面，政府、高校、管理人员等相关主体之间相互博弈，最终形成政策或规范框架，具体而言就是高等教育政策制定和出台。因为在上一个层面，已经规定了谁是有资格制定政策的人，他的权力义务等规则已经制定完成。在这一个层面需要做的仅是在法律规则的指引下，在自然界和共同体的影响下，各方的利益和诉求符合法律的给予保障，不符合法律的则被摒弃和限制，然后制定具体的可执行的具体政策。

第三个层面是实施层面。这一层面直接对参与者的日常决策产生影响，与之前的两个层面有着明显不同。这个规则并不必然是有形的，大量的操作层面的规则是无形存在的。在高等教育政策制定过程中，实施层面的规则就是如何实施、实践或者操作的问题。其中有些是可以罗列出来，有些只能够通过一种内化的方式在执行者和操作者的头脑中存在。虽然操作层面是最底层、最直接、最具体的层级，但是却是所有层级的影响和作用能够充分发挥的最重要和最核心的环节。如果操作层面完善，那么整个政策目标的实现就有保障;否则，制定出的政策只能是一种外在的规则，很难从内部产生更深层次的影响，难以发挥其应用的效用和价值。

三、高等教育政策制定中不同决策层次的权限边界及其确定

按照制度分析与发展框架，制度在产生过程中会受到不同的共同体属性的影响。在高等教育政策制定过程中，这种共同体属性中影响最大、最具根本性的便是管理体制，即管理中不同层级不同部门的权力分配及其运行机制。因此，分析高等教育政策制定过程中不同决策层次的权力边界首先需要分析高等教育管理体制中不同主体的权力边界问题。

在制度分析与发展框架中影响个体行动和行为的层次从其影响的深度上分析，依次是元宪法层次和宪法层次、集体选择层次以及操作层次;从教育管理体制的角度划分，依次是是国家层次、地方层次以及学校层次。在制度分析与发展框架中，元宪法层次并不是一个必然的组成部分，在多数情况下使用这一分析框架时并不包括元宪法层面。因此，如果不考虑这一层面的情况下其他三个层面可以和政策制定的三个层次对应起来，即宪法层面对应国家层次，集体选择层面对应地方层次，操作层面对应高校层次。

当制度分析与发展框架和高等教育政策制定过程中的三个层次建立起一一对应的耦合关系之后，按照该分析框架中对各个层面的影响机制和决定方式的解析就可以清晰地界定政策在制定过程中不同层次的权力边界的合理性。在这里判断权力边界的依据就是当权力所及能够在最大程度上不影响下一层级作用的发挥，不遗漏上一层级目标的实现。

宪法层次对应国家层次，集体选择层次对应地方层次，操作层面对应高校层次。这三对对应关系中前一个主体的发挥作用方式和机制是分析后一个主体权力边界的基本依据。宪法层次通过决定谁是合格人员和勾勒一组集体选择的规则来发挥作用。那么国家层面在高等教育政策制定中的权力边界就是确定高等教育政策制定合格人员的标准和确定集体选择的规则。确定合格人员即为确定哪些人或者怎样的人才能够从事高等教育和发展怎样的高等教育。确定集体选择的规则即集体在做出选择的时候应遵循怎样的规则。也就意味着作为国家层面的高等教育政策制定针对如何选择更适合的人员、如何保障集体选择过程中能够做出最优选择。

集体选择层面的作用机制是通过决定谁是合格人选和用以改变操作规则的具体规则来影响操作行为和最终结果。即通过确定在集体选择的范围内确定哪些人或者怎样的人才能够从事高等教育领域的工作，以及制定或者改变操作规则本身来影响个体的行为。集体选择对应地方政府在高等教育政策制定过程中的作用和职能。那么，地方政府的权力边界即为能够确定地方范围内的合格人员的规则和保障个体操作行为的规则。地方政府的规则是在国家层面的规则下选择适合地方的合格人员的标准以及保障个体操作能够最充分地实现目标的最优化的方法和规则。

操作层面直接影响个体在任何条件下做出的决策和选择。即在操作层面上规则就是直接影响个体以及内化于个体头脑中的行动指南。无论是宪法层面的规则，还是集体选择层面的规则，最终都需要通过操作层面的规则而发挥作用。如果说宪法层面和集体选择层面仍面临着许多的以假设为依据的推演和设计，那么到操作层面需要更多的是情景的设计与列举。操作层面对应的是个体以及与个体直接相关的集体。个体与直接相关的集体的权力边界是以个体能够充分产生政策期待的行为为界限。

制度分析与发展框架中不同层面的影响能力所及的模型给高等教育政策制定过程中不同层级的政府的权力范围提供了科学的分析框架。通过这一框架可以清晰地确定不同层级政府在高等教育政策制定过程中的权力内容、范围与边界。然而，由于各层面的关注点不同以及绩效导向，在高等教育政策制定过程中不同层级政府总在扩大其权力的范围，拓展其权力的边界。这一趋向将造成政策在制定过程中大量的越界决策。[13]这给高等教育政策最终的目标和效果的实现带来巨大的风险和不确定性。分析和解决这种越界决策行为及其影响，是提升教育政策效果、保证高等教育政策科学性的必要工作。

四、高等教育政策制定中不同决策层越界决策及其影响

按照制度分析与发展框架的设想，如果不同决策层次都能够按照其本身应然的状况发挥作用，那么整个制度和个体的行为将融为一体，最终形成一种善治状态。然而，在高等教育政策制定的现实过程中，由于信息掌握不充分，权力的自我扩张和权力分配不清晰等原因，不同层级政策主体总是趋向于跨越既定规则和内在机制的限制，试图以最直接的方式影响操作层面，即个体行为和最终结果。这种状况导致了在高等教育政策制定过程中大量的越界决策状况的存在。

在高等教育政策制定过程中，最高层面如理想、价值、公正等内容对政策制定各主体都会具有显著的影响。一般情况下，在一个民主国家，高等教育政策制定主体在这些元宪法层面的认识是一致的。这是一个价值取向问题，一般不涉及权力，因此也不涉及权力的越界问题。国家层面在高等教育政策制定过程中其影响方式是确定合格人员的标准和制定集体选择的规则。但是国家为了让其政策目标能够更明确地达成和实现，往往会超越这一权力的边界，制定更严苛的合格人员的标准以及集体选择的规则。这样在国家层面开始出现了越界决策。国家层面的越界决策会产生两个方面的影响，一是破坏了地方权力发挥的空间。由于地方的政策不能够超越国家的政策，这种状况往往导致地方难以充分地发挥其权力。二是由于国家制定的政策更为严苛和具体，可能导致政策的适应性和弹性下降，从而影响最终制定出来的政策的效能和效果。

地方政府作为高等教育政策制定中的第二层级主体，其同样存在国家层面的越界决策的趋向。地方政府一般存在多个级别，如省、市等，但在性质上是一致的，即都是集体选择层面。区别仅在于集体本身的大小问题以及所面临的自然界和共同体属性有所差异。地方政府在高等教育政策制定过程中主要是确立合格人员和制定集体选择的规则。同样为了实现政策目标的清晰和控制，在政策制定过程中地方政府可能会直接选择人员和制定个体操作应遵循的规则。这一越界决策意味着跨越了集体选择层面而直接决定操作层面应该做出的决定和所做的工作。这一层面的越界同样会产生两个方面的深远影响，一是压缩了个体层面和直接管理层面权力的发挥空间。个体的能动性和创造性无法也不允许在这里发挥作用，导致政策无法最大限度地发挥其效用。二是由于地方政府政策的具体和操作化，导致政策的弹性进一步下降。

在高校和直接管理层面，由于国家层面和地方政府层面的大量越界行为和越界决策，导致高校和直接管理层面成为单一的政策执行者。这种条件下，如果政策本身经过了充分意见征集，非常完善，且与高校和直接管理层面提供的政策执行资源相一致或配套才能够保证政策的效果;否则政策会由于各个层面的越界行为和越界决策导致混乱而无法实现最终效果和结果。

与越界决策相对应的是决策缺位。按照制度分析与发展框架，由于不同层级政策主体总是在最大限度追求各自目标的实现和达成，不同层级政府的目标往往不一致，且下级政府不能够与上级政府的政策内容相一致。这种情况下就容易造成由于部分内容不符合高层级政府的目标和诉求而很少受到关注，低层级政府又缺乏相应的权力，从而导致该部分政策无法受到政策制定過程中的关注，最终造成了政策缺位。政策的缺位同样会最终导致执行过程中因缺乏依据而出现混乱，对政策效果造成巨大损害。

五、优化和完善高等教育政策制定过程的路径与建议

高等教育政策是整个教育制度或者教育规则的一部分，其最终作用的发挥是通过操作层面的实现来衡量。[14]在此过程中，任何一个主体或层级的权力越界或者不及都会对高等教育政策的最终效果产生不利影响。因此，在高等教育政策制定过程中按照不同层级决策层次的能力和影响进行合理权力分配和划分是制定良好政策，并保障其效能充分发挥的内在要求。

（一）高等教育政策制定首先需要明确、清晰的政策理念和价值取向

明确和清晰的政策理念与价值取向是政策获得充分和完全理解的前提，也是保障政策在制定和执行过程中各个主体的理解不产生偏差的条件。[15]在高等教育政策过程中如果在理念、价值取向等方面不够清晰且操作化地给予确切的解释，不同主体对其存在不同的理解，那么在高等教育政策制定和执行过程中往往会产生极大的政策成本和政策偏差风险。[16]因此，高等教育政策在制定过程中首先需要做的是寻找各相关主体都能够认同的基本理念，对其内涵和外延做出清晰明确和操作化的规定，并将其作为政策的思想基础和依据。

（二）合理确定不同层级政策制定主体的权力范围和权力边界

在高等教育政策的制定过程中，对待同一政策，不同层级政府的关注点往往不相同。不同层级政府的政策资源也存在着较大的不同。这往往导致不同层级政府的越界决策以及决策不足两种情况同时存在。这种状况会导致整个制度不完善，作用无法发挥。因此，按照制度分析与发展框架确定不同层级政策主体的权力范围、内容以及权力边界，使每一层级的政策制定主体的权力范围清晰，内容确定，边界明确。从而保证每一层级的政策制定主体都能够在自己的权力范围内充分地履行其职责和职能，一方面完全地承担起职责，发挥其职能，另一方面为每一层级政策主体作用的发挥创造良好的权力空间。

（三）不同层级的政策制定主体间建立良好的响应和反馈机制

高等教育政策制定是一个从上至下的过程。即使部分政策是由下至上开启的，那也需要一个从上至下的合法化过程才能使其成为真正意义上的政策。不同层级的政府在高等教育政策制定过程中虽权力范围不同，影响方式与深度不同，但是其共同影响着最终的政策效果和政策目标。不同的高等教育政策主体由于有其独立的权力范围和权力边界，虽然都发挥作用，但却是各自独立地发挥作用。在理想的状况下，即信息掌握和交流充分，环境常态的状况下可以保障政策的顺利制定和完成。但是在现实中，信息的不充分以及政策环境的变化使得政策需要不断调整。因此，不同的政策主体之间就必须有一种机制能够及时地对不同的政策在各主体之间形成响应和反馈。

（四）高等教育政策制定过程中政策内容和政策资源配置相适应

从政策分析与发展框架的歷时系统就可以发现影响下级政策主体的选择因素除了上级政策主体的规则外还存在一个重要的方面就是自然界和共同体。这意味着一项政策在制定过程中不仅仅需要上级政策主体确定适宜的规则，而且需要在自然条件和共同体文化的影响下发挥作用。在高等教育政策制定过程中，不同层面的政策主体不仅其制定政策内容与其权限要基本一致和对应，还需要将自然界的共同体文化的因素考虑在内。在高等教育政策制定过程中，这些要素表现为政策资源。一般情况下，不同政策主体及其相对应的政策资源是其制定政策得以充分发挥作用的必然条件。只有不同政策主体制定的政策内容及其拥有的政策资源相一致或者匹配的情况下才能够最终发挥政策的效能。

（五）给予高校和直接管理层比较充分的政策把握空间

不同政策主体的权力划分与确定是根据不同层级主体的影响深度以及不同层级的政策资源而定的。但是最终政策发挥作用需要通过高校的操作和实践来实现。由于操作规则层面的具体的自然界和共同体属性状况无法穷尽列举，即使通过分类的方式也很难做出操作化的应对策略。因此，给予高校和直接管理层面适当而合理的自主选择权力是保持政策的弹性、保证政策能够充分发挥效能的重要条件。在高等教育政策制定过程中，从元宪法层面的理念、价值等，到宪法层面、集体选择层面，规则似乎在不断的具体化，每一层面的权力范围在逐渐缩小，权力的边界在逐渐地清晰和明确。这一趋势和特征旨在保障高等教育政策制定过程中不同层级政策制定主体在其权限范围内决策，避免越界决策，因而这具有内在的必然性。但是由于高校层面的行动舞台的复杂性和多样性，这里考虑的不再是是否会越界决策的问题，而是恰如其分地根据行动情景和行动者规则解决问题，其逻辑已经发生了转换。因此，给予高校和直接管理层面适当的选择空间和选择权利是保证高等教育政策活力和弹性的必然要求。

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（责任编辑 陈志萍）