基于政策工具的我国中医药教育政策文本量化分析

孙靖凯，朱春雪，汪晓凡

（北京中医药大学管理学院，北京 100029）

2016年《中华人民共和国中医药法》发布，将中医药发展提升到了国家战略层面，同时也为中医药高等教育的发展奠定了基础。中华人民共和国成立以来，我国中医药高等教育飞速发展，在课程体系、培养机制、继续教育、对外交流等方面取得了非常瞩目的成就，为中医药事业的发展提供了强劲动力[1]。但是目前我国中医药高等教育的发展仍存在一些不足，而系统梳理国家层面的中医药教育发展相关政策，能从宏观政策角度找出中医药教育发展的问题。基于此，本研究以中医药教育政策为研究对象，从政策工具角度探究我国中医药教育政策的不足之处，为我国中医药高等教育发展提供政策建议。

1 资料与方法

1.1 资料来源

以“中医药教育”“中医教育”“中医药人才培养”为检索词，在国务院及相关部委网站中进行题名及内容检索。检索时间为1997年至今，最终获得包含关键词的政策文件32篇。

1.2 政策文本纳入排除标准

纳入标准：（1）由政府及相关部委发布的官方政策文件；（2）政策内容是针对中医药教育的规划、决定、意见及通知等。排除标准：（1）提及中医药教育，但是与中医药人才培养无关联性；（2）提及中医药教育，但是针对性不强的政策文件；（3）相关政策重复出现的只保留1篇。严格按照纳入排除标准进行筛选，最终排除政策10篇，纳入本研究的政策22篇。

1.3 研究方法

1.3.1 政策工具分类 由于政策工具能将单一维度的政策文本置于结构化的框架中进行分析，因此被广泛应用于公共政策的评价与分析之中。但是现阶段对政策工具的分类标准尚没有形成统一的规定，Rothwell等[2]将政策工具按照供需关系划分为供给型、需求型与环境型3类，国内也有相当多的学者用此框架进行了研究[3-4]。当然，也有学者根据政策的约束效力将政策工具划分为权威型、激励型、能力建设型、象征与劝诫、系统变革和学习型工具进行研究[5]。

由于目前中医药高等教育最需要解决的是供需问题，故本研究采用Rothwell的政策工具分类方法进行分析，供给侧需要解决的是中医药教育的师资、基础设施、资金支持、信息化及教育内容的问题，以此来推动中医药教育的发展。而需求侧则需要从学生引进、中医药教育示范项目、海外交流、产学研合作这几个方面来拉动中医药教育的需求。环境型政策工具需要从目标规划、法规管制、政策宣传、规范标准以及策略性措施这几个层面来影响中医药教育的发展，政策工具分析逻辑见图1，具体的政策分类条目见表1。

图1 中医药教育政策工具

表1 1997年以来我国中央政府层面发布的中医药教育相关政策文件

1.3.2 政策文本单元编码 对纳入研究的政策文本单元进行编码，编码方法参考Lasswell编码，比如1-1-2-2表示的是表1第一个政策中的第二章第二条，即“今后15年中医药教育改革和发展的主要目标是：中医药教育规模适宜、结构合理、质量和效益明显提高”。对22个政策进行文本单元编码，最终形成104个有效的文本单元。

1.3.3 分析方法 将文本单元编码录入Excel中，从政策工具角度对录入的文本单元进行内容分析，基于分析框架归纳政策文本单元，并进行定量的描述性统计分析。

2 结果

在104个政策文本单元中，环境型政策工具占比最高，为56个（53.85%），需求型政策工具占比最低，为17个（16.35%），供给型政策工具有31个（29.81%），见表2。

表2 政策工具分布情况

2.1 供给型政策工具

我国中医药高等教育的供给型政策工具有31个，总体来说总量适中，但是供给型政策工具内部结构分布不均。其中，基础设施被使用得较多，为10个，占供给型政策工具的32.26%。中医药教育信息化被使用得较少，为3个，占供给型政策工具的9.68%，而中医药教育师资、资金支持、中医药教育内容政策工具的使用适中，均占供给型政策工具的19.35%。

2.2 环境型政策工具

我国中医药高等教育的环境型政策工具有56个，使用最多，且环境型政策工具内部结构也出现失衡现象，其中中医药教育的目标规划使用最多，占环境型政策工具的32.14%，政策宣传工具使用得最少，占环境型政策工具的3.57%，而策略性措施、规范标准、法规管制分别占环境型政策工具的30.36%、26.79%、7.14%。

2.3 需求型政策工具

我国中医药高等教育的需求型政策工具有17个，使用最少，且需求型政策工具内部结构也出现失衡，其中产学研合作的措施被使用得最多，占需求型政策工具的47.06%；学生引进政策被使用得最少，占需求型政策工具的5.88%；而中医药教育示范项目、海外交流的使用均占需求型政策工具的23.53%。

3 讨论

从整体上看，中医药教育政策文本包含了供给型、环境型和需求型，但是3者的整体分布并不均衡。

3.1 供给型政策工具分析

虽然供给型政策工具的使用较为适中，但是其内部结构也存在失衡现象。首先，在供给型政策工具里，缺乏教育信息化的使用，在互联网高速发展的现阶段，学生在传统教学模式下的学习效率较低，而信息化能有效改善这一问题[6]。此外，中医药教育的师资、资金支持以及中医药教育内容使用得也较少。师资力量、资金支持是中医药教育发展的保障，需要同步进行。而中医药教育内容则是中医药教育的内核，制定出合理的中医药课程体系、规范的实践流程及配套的继续教育系统是中医药教育内容需要解决的核心问题。

3.2 需求型政策工具分析

需求型政策工具是指利用学生引进、中医药教育示范项目、海外交流、产学研合作等方式来拉动中医药教育的发展。由上述结果可知，需求型政策工具使用较为缺乏，造成需求型政策工具使用较少的主要原因是缺乏政府层面的学生引进，没有对应的普惠政策吸引更多的学子接受中医药教育。同时也缺乏中医药教育的示范项目及海外交流政策，示范项目能为所有中医药院校及其他中医药教育机构提供范本，从而整体提高中医药教育质量。而海外交流能创新中医药教育的方式，通过融合其他国家的教育优势来吸引更多的人接受中医药教育，进而拉动中医药教育事业的发展。

3.3 环境型政策工具分析

由上述研究结果可知，环境型政策工具的使用较多，但是内部政策工具仍存在失衡的情况。首先，缺乏政策宣传的使用，政策宣传可以扩大中医药教育的参与主体范围，让中医药教育的场所不仅仅局限于中医药院校，此外还能鼓励青年群体接受中医药教育，同时影响中医药教育的供需双方，推动中医药教育的发展。在环境型政策工具的使用中，法规管制的使用也较少，法规管制政策工具使用不多，说明中医药教育领域不合规现象较少，但是为了保障中医药教育供需双方的利益，也应当适量提高法规管制的使用。

4 建议

4.1 增加需求型政策工具的使用

为了有效吸引广大人才接受中医药教育，可参照师范类院校，制定定向培养计划，引进优秀人才，为优秀人才免除学费等。此外，政府可以在全国中医药发展水平较高的地方出台一些激励政策，例如为中医药教育优秀人才提供落户申请资格，推动中医药教育优秀人才流动到当地。同时，政府可以为这些中医药教育人才提供一定额度的一次性生活补贴或是每月生活补贴。政府要充分发挥试点项目的带头作用，以各大中医药院校的优势学科为基础开展试点。同时实施项目人才晋级奖励制度，设立“中医药教育杰出人才”奖项，按照中医药教育人才职称不同等级分别给予不同额度奖励，给予为中医药教育发展做出重大贡献的人才额外奖励。以点带面，推动形成规模化推广格局。积极促进各大中医药高校设立国际班，进行定点培养，设立中医药海外交流专项留学基金，选送大批优秀中医药教育优秀人才参加与海外高校合作设立的培训项目，与海外高校联手合作，参与国际中医药创新大赛，深入探究国内外中医药教育发展模式，深化高层次中医药教育人才培养，增加中医药教育海外交流的政策支持。

4.2 加强中医药教育信息化建设，优化供给型政策工具内部结构

供给型政策工具内部结构失衡的最重要原因是缺乏信息化政策工具的使用，要加强信息化政策工具的使用，可从以下几个方面制定政策。第一，促进中医药院校与工信部合作，强化各中医药高校对建设教学环境信息化的认识，联系中医药院校信息化建设负责人，扩充中医药教育的慕课课程，积极促进中医药高等教育信息化优质课程资源共享，鼓励学生利用信息化手段自主学习；第二，促进建设中医药教育系统，加强中医药教育师资队伍的教学信息化技术培训，从而提升教师与学生的中医药教育信息化素养，利用创新信息化技术推动中医药教育模式革新，有利于推动中医药教育事业的传承与创新。

4.3 加大政策宣传力度，优化环境型政策工具内部结构

环境型政策工具内部结构失衡的主要原因是缺乏政策宣传工具的使用，而有效的中医药教育政策宣传能够迅速促进中医药教育事业的发展。首先，可以邀请相关专家对中医药教育政策的实质和意义进行解读，利用新媒体和传统媒体媒介发布，以此促进公众对中医药教育政策的了解。此外，在政策实施后，要对政策执行情况与政策了解情况展开调研，并根据调研结果合理调整政策内容；同时，要在政策实施后及时收集反馈结果，通过主流媒体渠道报道中医药教育政策执行过程中的成果和出现的问题，给制定中医药教育政策的相关政府部门提供丰富全面的信息，有助于中医药教育政策的继续完善。