疾病防控工作中的多层级委托-代理关系及其问题分析

宋 涛，祝淑珍，宋 毅，黄希宝，张 莹

（湖北省疾病预防控制中心，湖北 武汉 430079）

委托-代理是指一个人或一些人（委托人）委托其他人（代理人）根据委托人利益从事某些活动，并相应授予代理人某些决策权的契约关系。常常将博弈中拥有私人信息的参与人称为“代理人”，不拥有私人信息的参与人称为委托人［1］。本质上，委托-代理关系的形成过程实际上是双方(或多方)参加的博弈过程。由于不确定性等原因，委托-代理关系中的双方所掌握的信息是不对称的，在这种情况下就容易出现“道德风险”问题［2］。一是因为委托人与代理人两者实现的目标不一致。委托人的目标是获取最大的收益，代理人的目标是自身利益的最大化，两者之间的努力方向存在一定的差异。二是因为委托人和代理人所掌握的信息是不对称的。代理人拥有自身相关的各种真实信息，而委托人通常不能直接获取代理人行动过程中的真实信息，或者说获取信息的成本较高，因此代理人可以利用信息的优势损害到委托人的利益。第三，委托人和代理人对委托行动的责任是不对等的。委托人承担的责任比代理人要大。由于两者责任不对等，就可能导致代理人在行动中采取一些有利于代理人而不利于委托人的行为［3］。

20世纪80年代，经济学中发展出来的委托-代理理论进入政治学领域，认为政治家和官僚构成了委托-代理关系。政治家代表公民成为公共物品生产的委托方，决定公共物品的需求量；而官僚则接受政治家的委托，直接代理生产公共物品，但无权决定生产的规模和利润水平［4］。本文将借助此分析框架展开对疾病防控工作中政府、行政部门和疾控机构的博弈均衡分析。

1 疾病防控任务执行中的行为主体

1.1 公众

习近平总书记在党的十九大报告中指出，人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，要完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期的健康服务。一方面，每个人是自己健康第一责任人，不论是传染病还是慢性病的预防控制都有赖于人民群众的积极参与，需要倡导人民群众掌握健康知识和技能，养成健康生活方式，并承担起对他人和社会的健康责任，积极发动群众、依靠群众、服务群众、造福群众，真正实现全民共建共享。另一方面，公众作为疾病防控服务的参与人，既是政府开展疾病预防控制服务的委托人，在疾病预防控制服务委托-代理链中扮演初始委托人的角色，同时也是疾病预防控制服务的最终受益者。

1.2 政府

疾病防控服务，尤其是传染病防控作为一种“公共物品”或“公共服务”， 难以由市场机制有效提供，往往需要通过政府实施的干预才能有效解决。作为大众健康的代表和维护者，政府在疾病防控工作中所发挥的基础性作用，主要体现在提出发展目标，制定相应政策、规章、制度、标准等，并依照法律法规进行有效的监督。政府受大众的委托负责疾病防控和公共健康维护，其在疾病防控体系中的领导角色保证了疾病防控相关资源的合理配置、实现公共健康福利最大化的职能是任何个人和组织不可替代的。

1.3 卫生与健康行政部门

在我国目前的疾控管理体制下，地方卫生与健康行政部门不仅隶属于地方政府，还受到上级行政部门管理，是一种双重领导的体制。出于分析问题的考虑，本文简化了卫生与健康行政部门的层级，即只考虑单一层面的政府与卫生健康行政部门和疾控机构的关系，即卫生与健康部门具体实施政府的疾病防控等政策。各级卫生与健康行部门构既是上一级的代理人，同时也是下一级的委托人，各级代理人之间的信息往往处于不对称的状态，可能造成政策在执行过程中缺少由上而下的连续性和执行力度。

1.4 疾控机构

疾控机构是疾病预防控制服务的主要提供者，政府部门布置的任务虽然由卫生与健康行政机构做具体安排，但实际的执行者主要是疾控机构，出台的政策和相关法规很大程度上也是针对疾控机构的。

从疾病防控工作涉及的行为主体分析来看，多层次的委托-代理关系表现为：委托人-公众委托政府代其进行疾病防控管理，政府又将其委托给卫生与健康行政机构对疾控机构进行实际的工作管理。在多层的委托-代理中，各委托人和代理人之间往往存在着严重的信息不对称，代理人由于自身利益可能不会将详细的信息告知上一级委托人（或客观上无法告知），加重了博弈信息的不完全性和决策失误的可能性。若由于缺乏有效的激励，卫生与健康行政部门不一定积极地推进疾控工作，或者出现通过“懒政”以节约工作成本的道德风险，尤其是在缺乏政府监督或者监督成本很高的情况下更容易发生，导致政府无法有效辨别疾控工作中存在的问题。同时，疾控机构由于在人事、经费分配上都由卫生与健康部门决定，实际上并不具备公法人的资格，在具体的决策中往往具有一定被动的依附性［5］，从而影响了具体的行动策略和博弈的均衡。

2 疾病防控工作任务布置中的多层次委托-代理关系

政府承担着为群众提供疾病防控相关公共品的责任，其本质是大众委托政府提供私人部门无法通过市场配置而实现的有效公共品供给。

第一层次的委托代理：公众将疾病预防控制服务需求委托给政府（模型简化了公众、人大、政府之间的委托-代理关系），这是疾病预防任务委托-代理链的起始，即群众是疾病防控工作的初始委托人，政府是初始代理人，委托的对象是疾病防控工作的行动权和监督权（实际上大众作为初始委托人，无法单独行使委托权，也无法直接委托给政府行使公共权力，通常需要通过立法机构代其向政府传达公共需求，并对其进行有效监督，此处为分析进行了简化。）

政府决策层是指政府领导和政府决策层组成人员，在政府推进疾病预防控制工作中扮演重要的作用，也是疾病预防控工作委托-代理链中关键的一环。在我国疾病预防控制体系中，强调了政府在疾病预防控制体系建设中的主导地位，一是加强疾病预防控制体系总体规划，二是健全以重大疾病防控工作协调机制为核心的工作机制，三是为疾病预防控制相关职能的开展提供必要的能力和物质保障，四是做好疾病预防控制相关工作的宣传发动。简而言之，政府在疾病预防控制工作中应当发挥其公共品提供的职能，做好规划、完善政策、提供保障、理顺机制，促进协作和宣传发动等工作［6］。

第二层次的委托代理：政府与卫生行政部门之间的委托-代理关系。作为政府主要领导，不可能全面参与疾病防控具体的工作，他们需要委托给卫生行政部门及相应的官员负责、参与疾病防控工作的管理、监督和评估等任务。按照《深化党和国家机构改革方案》提出的要求，国家卫生健康委员会负责“监督管理公共卫生”［7］。具体来讲就是通过督办、督导、检查、考核等具体措施，促进疾控机构落实疾病预防控制职能。为简化分析，此处没有展开分析卫生与健康行政部门内部存在的多层次委托-代理关系，但卫生与健康行政部门作为一个整体并不影响其委托人和代理人的角色和委托-代理关系。

第三层次委托-代理：卫生与健康行政部门将疾控相关工作任务委托给疾控机构执行。因为疾病预防控制机构是政府举办的实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位［8］。具体行使疾病预防与控制、突发公共卫生事件应急处置、疫情报告及健康相关因素信息管理、健康危害因素监测与干预、实验室检测分析与评价、健康教育与健康促进、技术管理与应用研究指导等职能［9］。虽然疾控机构分为国家、省、市、县4级，其相应的任务和职责有所不同，但总体上疾病预防控制机构在疾病预防控制网络中起到了技术核心和关键作用，各级疾控机构受卫生行政部门的委托具体从事疾病防控职能。

3 疾病防控工作多层次委托-代理道德风险的模型分析

在本文疾病防控委托-代理链条中，最为复杂的是中间层卫生与健康行政部门。他们既是上一级委托人的代理人，又是下一级委托-代理人的委托人。这一双重身份使得卫生与健康行政部门天然成为双重利益的代表。因此，在追求双重利益的过程中，特别是两者发生冲突的时候，委托-代理人往往可能发生角色错位和利益越界，谋求自身利益最大化。为了揭示这一问题，下面就三层委托-代理关系，利用博弈理论方法给出具体模型分析。

3.1 模型假定

局中人(博弈方)：政府、卫生与健康行政部门和疾控机构。政府作为疾病防控服务的代表，受大众委托掌控疾病防控服务的各类资源，但政府没有直接管理疾病防控服务，而是将这种权力委托给卫生与健康行政部门代为执行。卫生行政部门在接受政府授权后，出于疾控体系内在的架构属性，又将具体的疾病防控任务委托给疾病预防控制中心来具体执行。卫生与健康行政部门为了实现其自身利益的最大化，可能会出现与政府目标相悖的行为。疾病预防控制机构作为具体的服务提供者和技术服务机构，为实现自身利益最大化，或部分权力利益集团的利益最大化，也可能违背科学原则和价值理性，出现与其根本宗旨不一致的行为。

假设政府委托卫生行政部门行使疾病防控管理的任务，卫生行政部门正常履行则可获取收益R(R＞0)。卫生行政部门还可以利用委托权，从事有利于成本最小化的行为（如懒政），从中获取额外节约的成本c(c＞0)。另假定此成本主要从疾控机构的姑息行为中所获得（大量的高层次疾控技术人员直接分担了卫生与健康行政部门冗繁的事务性工作），即疾控机构承担了本来是卫生与健康行政部门的职责和任务（为简化分析，暂假设卫生与健康行政部门不会从疾控机构获取额外的其他收益，但卫生行政与健康行政部门通过减少成本支出来获取收益）。

卫生行政部门额外的收益或因懒政减少的成本被发现后，将受到惩罚F(F＞0)。若疾控机构未能坚持原则，在卫生行政部门布置工作后姑息卫生与健康行政部门的懒政行为，且被政府发现时，则疾控机构自身遭受一定的处罚X(X＞0)，但会给政府（实际受益人为大众）的健康委托目标造成负的健康损失Z(Z＞0)。

若政府加强对卫生行政部门部门和疾控机构的监管，必须付出监管成本A(A＞0)。

3.2 两阶段道德风险博弈模型的构建

3.2.1 政府-卫生与健康行政部门间的博弈

假设为了寻求自己利益最大化，卫生与健康行政部门的策略空间Q部门{懒政，勤政}。假设卫生与健康行政部门懒政概率为P{懒政}=q(0＜q＜1),P{勤政}=1-q。当卫生与健康行政部门选择偷懒，而政府此时有效监管，则卫生健康行政部门的收益为(-F)，政府的收益为(F+X-A)；当卫生与健康行政部门选择偷懒而政府监管不力时，此时卫生与健康行政部门的收益为(R+c)，政府的健康损失为Z（此时假设政府完全承担了大众的健康损失）；当卫生与健康行政部门选择勤政，而政府实施有效监管，则卫生与健康行政部门的收益为R，政府的收益为（-A）；当卫生与健康行政部门选择勤政，政府不实施监管时，卫生与健康行政部门的收益为R，政府的收益为0。故政府实施的策略空间为Q政府{监督，不监督}，其概率分布P{监督}=n（0＜n＜1），此时的博弈矩阵见表1。

表1 政府和卫生与健康行政部门博弈

卫生与健康行政门的期望收益E1为：

若E1取最大值，用微积分求极值，最优化的一阶微分条件为

同理，政府的期望收益为

E2=qn（F+X-A）+q（1-n）（-Z）+(1-q)n（-A）解得

显然，从政府的角度看，其愿意采取监督的概率n与卫生与健康行政部门因懒政而节约的成本c、对卫生与健康行政部门的惩罚F以及卫生与健康行政部门勤政工作时的收益R相关。对于卫生与健康行政部门，发生懒政的概率q与政府的监管成本A、对卫生与健康行政部门和疾控机构的惩罚（F+X）、以及政府可能造成的健康损失（Z）有关。从现实的角度分析，通常政府对其职能部门懒政的监督成本非常高，也缺乏相应的手段，或者在常态下作为一个整体的卫生与健康行政部门同样不愿意大幅提升监督内部懒政的成本。

3.2.2 卫生与健康行政部门与疾控机构的混合策略博弈

假定在卫生行政部门布置工作后，若疾控机构未能坚持原则，姑息卫生与健康行政部门的懒政行为，且被政府发现时，则疾控机构自身遭受一定的处罚X，但会给政府（实际受益人为大众）的健康委托目标造成负的健康损失Z(Z＞0)；若疾控机构坚持原则不姑息卫生与健康行政部门的懒政，政府通过监督发现疾控机构坚持原则后予以一定的奖励G（G＞0）。

若疾控机构坚持原则而政府不监督，政府收益为0。但疾控机构因此会因卫生与健康行政部门的不满造成潜在的损失L（L＞0），若政府不监督而疾控机构采取姑息策略，疾控该机构可能因此而获得H的收益（H＞0），但要扣除姑息的成本c。

疾控机构的策略空间为{坚持原则，姑息}，对应的概率分布为P{姑息}=m(0＜m＜1)，P{坚持原则}=1-m。疾控机构是否能够坚持原则，取决于政府的监督和激励，假设政府有效监督的概率为v，则不监督的概率为1-v。具体的博弈矩阵见表2。

表2 卫生与健康行政部门与疾控机构的博弈

此时政府的期望收益为：

即疾控机构采取姑息策略的概率与政府监督成本为正比关系，即政府监督成本越高，疾控机构越容易默认为姑息策略；同时，m与政府采取监督时对卫生与健康行政部门、疾控机构的惩罚F、X和不监督时政府的健康损失Z有关，即惩罚越高，疾控机构越不容易姑息，潜在的政府（大众）健康损失越高，疾控机构越不容易采取姑息策略。

同理，疾控机构的期望收益：E4=mv（-X）+（1-m）vG+（1-m）（1-v）（-L）+m（1-v）（H-c）

即政府此时监督的概率，与政府在不监督时疾控机构采取姑息策略时获得的潜在收益H、坚持原则时遭受卫生与健康行政部门的潜在惩罚L、疾控机构因姑息卫生与健康行政部门的转嫁成本c、疾控机构在政府监督时因坚持原则带来的奖励G，以及政府监督时对疾控机构的惩罚X有关。

若对疾控机构的惩罚数额足够大，政府当然有动机采取监督；另一方面，若H-c+L足够大，即当政府不监督时疾控机构获得了超额的收益时（如疾控机构与卫生与健康行政部门合谋，虽然给疾控机构带来了额外的收益，但有可能造成不好的社会影响和关注），政府也会提升监督概率。但现实的情况是，假设疾控机构因坚持原则所得的奖励G、姑息时被发现遭受的惩罚X不变，即疾控机构因其姑息卫生与健康行政部门所带来的额外收益和转嫁成本在双方可接受范围之内，只要不引起大的纠纷并未受到政府的重视，政府就没有意愿进行监督。当然，疾控机构因坚持原则时被卫生与健康部门施加潜在的惩罚只要不会足够大，或者在疾控机构能够承受的范围内，或者可被其他途径所消化，政府采取监督的概率同样不会提高。

4 疾病防控委托-代理关系的基本特征及存在的问题

4.1 现实中疾病防控工作的委托-代理链过于冗长

疾病防控工作实际上由多层次、多任务的委托-代理关系组成，大众委托政府（实际上需通过立法机构的委托），政府决策者委托给卫生与健康行政部门（实际上卫生行政部门主要领导委托给分管领导，分管领导委托给处室或科室领导，处室或科室领导委托给分管处长或科长，分管处长或科长还会进一步委托给普通科员），卫生与健康行政部门委托给疾病预防控制机构（疾控机构收到任务后，分管领导委托给具体工作的所处室主要领导，主要领导再委托给分管领导，分管领导又委托给责任科室领导，责任科室领导再委托给具体工作人员）。在如此冗长的委托-代理链中，难免会出现信息失真、激励扭曲和代理人的机会主义倾向，一旦发生如新冠爆发疫情的状况，将会给公众、社会和国家带来巨大的损失。

4.2 委托关系中的不确定性高

在疾病防控工作委托-代理关系中，代理人偏离委托人目标的风险要远远大于市场中的委托-代理风险。一方面，疾病防控工作委托-代理契约涉及的范围较广，大多数参与者都有着双重身份，既是上一级委托人的代理人，又是下一级代理人的委托人，目标和任务存在冲突，很容易导致不确定性和交易成本过高等问题［4］。

在第一层委托-代理关系中，政府作为委托人，其目标函数是多维的，而作为代理人的卫生与健康行政部门同样存在自身的利益需求，而卫生与健康行政部门任务的可衡量性将会对代理人意愿努力的程度产生影响［10］。在具体的疾病防控工作中，卫生与健康行政部门从事的主要是疾病防控管理工作，这种管理工作如果不加以区分，可以包罗万象、事无巨细，客观上很难衡量，这就给作为代理人的卫生与健康行政部门偏离政府的委托目标造成了极大的隐患。那么，疾病防控工作委托-代理契约由于无法准确考核政府部门及其工作人员的职责和绩效，代理人行为很难被评估和发现，因此要想确保政府各个职能部门及官员完全履行预算契约，成本会十分高昂［4］。

反之，委托人也存在机会主义倾向。由于单个委托人的监督成本要远高于从中获得的收益，便更乐意享受“搭便车”的利益，很少有人自愿收集信息实施监督，从而表现为“理性的无知”［10］。

在第二层委托-代理关系中，一方面，疾控机构作为专业从事疾病防控的事业单位，其工作的复杂性和科学性大大超出了作为委托人的卫生与健康行政部门的专业能力，即二者之间处于绝对的信息不对称之中，给疾控机构本身扭曲委托人的目标提供了便利条件。但反过来也会影响卫生与健康部门的行为，如卫生与健康行政部门由于对疾病防控技术缺乏相应的认知，往往会通过刻意加强对疾控机构工作的管理，甚至事无巨细地干预到具体的疾病防控技术工作中去，长此以往可能造成宏观控制的弱化和具体事务的管理强化，造成进一步的激励扭曲，进而引发委托-代理目标的持续异化。

4.3 疾病防控工作委托-代理关系中的所有者虚位

委托-代理理论的一个基本前提是委托-代理关系中存在一个明确的所有者，该所有者愿意且有能力激励、约束代理人以防止自身利益受损［4］。而在上述委托-代理关系中，作为初始委托人的公众是以集体的形式存在，其中的每个人置于疾病防控领域的私有权力是极其有限的，无法作为一个独立的委托行为人采取行动，在很大程度上削弱了对代理人的激励和激励的动力，即作为个体的大众在极端情况下（如极端的传染病疫情爆发等）通常没有监督疾病预防控制工作的积极性，造成客观存在的“所有者虚位”问题。

更重要的是，在卫生行政部门内部，通常激励的收益无法同企业产生的经济收益一样可以量化，官员都是通过行政手段任命的，他们没有私人企业经理人追求利润最大化的内在动机，因此在行政部门内部本身就可能存在着天然的激励不足问题。同时，由于行政部门内在的管理方式和行政官僚体制自身的弊病，上级领导无法对下级工作人员的工作进行有效的激励，下级官员的晋升和上级领导有一定的关系，但又不是绝对的上下级领导，组织部门对官员的晋升具有一定的发言权。简而言之，卫生与健康行政部门内部存在天然的激励不足从而造成代理人目标扭曲的问题。

4.4 进一步的拓展分析

实际上，若将此模型展开分析，在一个无限期的重复博弈中，由于疾控机构的主要领导在过去和现在都与卫生与健康行政部门有千丝万缕的联系，疾控机构在博弈中实际上缺乏对卫生与健康行政部门的有效惩罚机制和约束。客观上卫生与健康行政部门通过行政控制，使得疾控机构在实际工作中难以违背卫生与健康行政部门的意志，包括坚持科学性和人民健康至上的价值理性；即那些可能坚持原则违背卫生与健康行政部门意志的人员，实际上难以被选拔，否则就破坏了行政命令主导下的博弈演化趋势和既有的稳定秩序，这也就是通常在疾控机构所能见到的逐渐收敛、内卷化的重要外部原因。而在疾控机构内部的实际运作中，那些敢于创新、突破规则的人才也确实难以得到重用。

本质上看，这种现象可以看作卫生与健康行政部门与疾控机构长期博弈中的潜在利益交换，卫生与健康行政部门通过部分行政权力的让渡，刻意选拔或推荐那些愿意服从、愿意进入官僚体系、愿意在体系内从事工作的人从事管理工作。假定不考虑方式的道德问题和其他因素，这种长期博弈可能带来的潜在问题是，这种权力的出让可能“换取”（这种换取并非人为的，而是一定规则下组织间相互博弈的演化结果）的是疾控工作职责的模糊和相互推诿。而在这个过程中，由于政府监督成本太高，或者由于疾病防控长期内并未造成太大的社会问题，因此政府在长期的重复博弈中被卫生与健康行政部门所“俘获”，最终造成的结果是政府由于监督成本太高（同时未被社会所监督、发现）而默认卫生与健康行政部门与疾控机构长期演化所导致的“姑息”策略，最终可能造成政府目标的扭曲和群众健康的损失。尤其是因工作不力导致的隐性健康损失，因为卫生与健康行政部门和疾控机构无法预料突发公共卫生事件所造成的损失，譬如2020年的新冠疫情的爆发。

卫生与健康行政部门通过行政命令过度控制疾控机构造成疾控机构创新和坚持科学性的积极性被压抑甚至禁锢，而卫生与健康行政部门给予疾控机构的隐性收益（给予利益集团的保护，甚至防控责任的模糊化）又是疾控机构对其懒政的默认、姑息甚至是强化和支持，最终导致老百姓和社会遭受健康损失。而疾控机构因为反映问题不能获得相应的激励甚至被体系排斥，导致模具化的各层级管理人员通过“刻意（博弈参与方长期演化的结果）”的利益绑定，无形中压制了机构内部坚持原则的科学声音，也压制了持续创新和技术改进的机会，甚至在长期的演化过程中形成体制的内生特性而反对创新（具体反映为官僚权力和创新之间的冲突）。从长期和机制形成的视角分析，也必定是不断削弱疾控机构的持续创新和质量改进，也必然与疾控体系的现代化建设背道而驰，从而造成机构的长期“内卷化”和收敛趋势，“驱使”疾控机构在无限依靠外部突发公共卫生事件的影响进而无限依靠政府加大投入发展的悖论中循环内卷。

5 对疾病防控工作的启示

5.1 缩短工作委托-代理链

“委托-代理层次的增加会拉大初始委托人与最终代理人之间的距离，使监督变得更加缺乏效率［11］。”从这个意义上看，从疾病防控工作委托-代理链中的“中间人”入手进行改革，建立新型委托-代理层级体系是提高整体运行效率的突破口［12］。

因此，从疾病防控工作整个委托-代理过程来看，缩短委托-代理链的最佳办法是减少委托-代理中间人或机构的存在，强化政府对疾控机构的直接领导，降低对疾病防控工作的监督成本。

如果将委托-代理进行放大，如前所述，就发现在卫生与健康行政部门内部，委托-代理人实际上仍然可以分为多个层级。一方面，这种委托-代理链的过度延长和放大必将导致信息失真和工作失效；另一方面，委托-代理链长度的增加会使得监督缺乏效率。即行政部门内部缩短委托-代理链、精简层级、减少层级跨度和信息传递环节是减少懒政和代理成本、避免行政部门在管理疾病防控中过度使用行政权力、提高疾病防控工作效率的有效途径。

5.2 健全评估监督制度

强化监督是遏制代理人道德风险的重要途径，通过强化监督能尽可能防止卫生行政与健康部门与疾控机构合谋，以及疾控机构采取姑息策略，为代理人奖惩打下基础。同时，健全监督制度同样重要。首先，要充分重视法律的约束力，充分尊重疾病防控专业机构的专业性，依靠法律机制来督促卫生与健康行政部门履行其疾病预防控制相关职能［6］。其次，要充分发挥社会力量的作用。社会公众、专业团体、媒体等公共健康利益相关者成为评估监督的主体（客观上相当于放大了卫生与健康行政部门与疾控机构“合谋”的社会反应从而降低了政府监督的阈值），保障普通群众委托人的监督权力得以实现。第三，要建立“事前、事中、事后”为主的评估监督程序，不仅注重代理人行为实施后的结果与设定目标之间的差距，更要从整体上强调代理人行为本身的必要性和合理性，提高行为绩效［12］。

5.3 完善代理人激励制度

对委托人而言，问题的核心在于设计一个激励合同诱使代理人从自身利益出发选择对委托人最有利的行动，或者诱使代理人在给定自然状态下选择对委托人最有利的行动［13］。委托人通过创设满足代理人各种需要的条件，激发其工作动机，使其产生实现委托人意愿的特定行为。

疾病防控委托-代理链中不同代理人的行为和所要完成的目标较为复杂，对其激励不能单纯地同一而论，要根据其性质和特点区别对待。卫生行政部门作为管理国家公共事务的组织，其职责是法律所赋予的，核心价值是为人民健康服务。因此，激励方法更多要体现在精神激励层面上，在委托人监督有效和缩短委托-代理层级的基础上增大代理人控制权和决策权亦是对其政绩的理想回报。当然，政府针对代理人的风险行为增加适当的惩罚同样是必须采取的手段。

5.4 疾控机构加快治理转型

作为代理人的疾控机构客观上不具备公法人的资格，在疾控工作委托-代理关系中必然缺乏有效的约束机制。在国家战略转型和当前新冠疫情防控的现实背景下，各级疾控机构一方面必须适应外部环境和体系变革的发展，但同时也应及时抓住当前疾控体系改革的难得机遇，从内部入手，推动健康观、发展观、人才观、技术观、服务观和工作观的转型，压缩治理层级，利用信息化等手段优化治理架构，提升内部治理能力，注重基础要素资源的培育和整合利用，促进人才、资本、技术等基本生产要素的快速合理流动，以更宽阔的视野打造疾控机构核心竞争力，以综合的软实力提升驱动机构的活力和动力，稳步推进疾控体系现代化建设。

6 小结

从整体性治理的角度考虑，政府、行政部门和疾控机构是疾病预防控制体系最重要的治理主体，它们之间的有效沟通、协同是改善疾控工作水平，推进疾病防控治理效能最重要的基础，同时，通过对治理主体间博弈均衡的分析找到疾病防控最优的治理框架、最有效的激励机制，并有效遏制疾病防控工作中的碎片化和制度性壁垒，促进政府职能回归公共性和多元治理主体之间相互信任、相互协作从而推进疾病防控的整体性治理是非常必要的。

诚然，本文只是通过简单的博弈模型，从委托-代理的角度对政府、卫生与健康行政部门和疾控机构在疾病防控中的激励扭曲和道德风险问题做了一些展开分析。剖析问题的目的不在于否定政府、行政部门和疾控机构在疾病防控工作中发挥的重要作用，而是希望通过疾病防控治理主体间的博弈来解剖当前疾控体系存在的各种问题，以便进一步构建和分析更复杂的博弈模型及其均衡，进而从更广的视野探索疾病防控的整体性治理和疾控体系系统创新，推进疾控体系体制机制改革和治理现代化建设，最大限度减小重大突发公共卫生事件的危害，提升公共健康安全防护能力和水平，进而为全社会提供平衡、充分和可持续发展的多样化、个性化、高质量的健康服务，不断满足人民群众日益增长的健康美好生活需要，提升人民群众的获得感和满足感。