“一带一路”倡议背景下我国援外医疗工作现状及对策研究——以广东省援外医疗工作为例

梁晓诗，李娜玲

（南方医科大学卫生管理学院，广东 广州 510515）

对外医疗援助（简称“援外医疗”）在中国对外援助中占据着重要的地位，对增进国家间友谊、深化国际交流合作方面具有重要的意义。我国援外医疗起步相对较早，涉及援助国家众多。自1963年开始，我国连续多年坚持向世界各地派遣医疗队，大大提高了我国的国际影响力。广东省从1971年开始开展援外医疗工作，承担了赤道几内亚、加纳、冈比亚、多米尼克等非洲国家的援外医疗任务，对促进受援国的卫生事业发展作出了重要的贡献。随着“一带一路”合作倡议的提出，国内外参与“一带一路”建设的行动非常踊跃，中国与世界上其他国家的关系模式正在发生变化，我国援外医疗面临的机遇增多，同时面临新的挑战也在增多。目前，我国作为发展中国家，对外医疗援助的能力和水平有限，援外医疗工作仍存在许多困难和不足。

既往国内专家和学者多从中国援外医疗队、援外医疗实践、援外政策评述等方面展开研究，但结合“一带一路”倡议背景下从省域视角对我国援外医疗的工作现状分析相对较少。鉴于此，本研究基于我国推进“一带一路”倡议的时代背景，以广东省援外医疗工作为例，对我国援外医疗工作现状进行分析，提出相应的对策以促进我医疗援外工作的完善与发展，对推动“一带一路”倡议的建设和发展具有重要的现实意义。

1 我国援外医疗工作的现状分析

1.1 我国援外医疗工作取得的成效

1.1.1 展现负责任大国形象，推进“一带一路”的建设

我国援外医疗历经半个世纪，自实施援外医疗以来已向非洲、亚洲、拉丁美洲、大洋洲等60余个国家和地区派出援外医疗队员2.6万人次，诊疗患者2.8亿人次[1]，其中，非洲为我国援外医疗队的重要派遣地区[2]。广东省先后向赤道几内亚、加纳、冈比亚、多米尼克等非洲国家共派出援外医疗队52批798人次，累计医治患者250万人次、施行各种手术7万人次，为促进受援国人民健康事业作出了积极的贡献[3]，其历年派遣情况见表1。广东省援外医疗队在对非州国家40多年的对外医疗援助过程中，医疗队克服艰难的工作环境以及面临感染疾病的风险，挽救了无数条生命，促进了当地居民的健康。2014年埃博拉病毒肆虐非洲，针对埃博拉病毒传播速度快、传播途径多、伤害性极强等问题，医疗队采用国内治理非典总结出来的疫情预警应急方案，采取一系列对抗当地疫情的措施，成功遏制住埃博拉疫情，挽救了数以万计埃博拉患者的生命。如今，在“一带一路”倡议加快推进的时代背景下，我国援外医疗在国际间赢得的良好的口碑为中国与“一带一路”的沿线国家的政治互信、经济合作、贸易往来、文化交流等方面奠定了基础。

表1 广东省援外医疗队在主要援外地的历年派遣情况

1.1.2 推动我国中医药走出去，弘扬中医药文化

多年来中医药在经历现代科学和西方循证医学的冲击下，由于未能科学解释其临床药理作用，未能得到世界主流医学界的认同和重视。2015年屠呦呦教授及其团队利用中医药的原创思维结合现代技术成功研制了青蒿素，发现疟疾新疗法获得了诺贝尔生理学或医学奖，逐步打破了国际对中医药的偏见，对弘扬我国中医药文化，增强中医药文化自信发挥了重要的作用。中医药作为我国民族的瑰宝，以其独特的疗法、疗效，尤其在价格方面相对廉价深受受援国欢迎，中医药的作用越来越被世界认可。从新中国成立初期至今，我国一直贯彻“中西医并重、中西医结合”的卫生方针，中医在中国的援外医疗中一直得到重视，“针灸”“按摩”“拔罐”“中医药”等中医疗法和中医药广为受援国社会大众接受[5]。而且随着“一带一路”倡议的实施推进，中医药伴随着中国援外医疗队走向了世界，使得中医药更好地站在国际舞台上发挥其“治未病”的作用，以促进世界人民的健康。截至2018年，我国在“一带一路”沿线国家和地区建设了17个海外中医药中心，推动中医药走向世界，向国际高水平方向发展[6]。

1.1.3 促进受援国卫生事业发展，加强双方卫生交流与合作

中国向受援国提供医疗援助，对促进受援国民众的健康，改善受援国的医疗卫生状况，推动受援国卫生事业发展具有现实意义。中国向受援国提供多种形式以改善受援国的医疗卫生条件，向受援国提供援助设施和设备、派遣医疗队、开展“光明行”活动、传染病防控援助等多种举措。2015年年底由广东省卫计委与中山大学中山眼科中心派出了“光明行”医疗专家团一行10人,在中国政府援建的中加友好医院为加纳患者开展免费白内障复明手术208例，手术效果明显[7]。我国开展援外医疗在改善当地卫生医疗条件的同时，也积累了防控疾病、促进健康的经验，加强了双方的卫生交流与合作。中国援莱索托医疗队在遇到艾滋病与肺结核引起的并发症讨论未果的时候，请教莱索托治疗艾滋病的有经验的专科医生，不仅增长了见识，而且扩大了我国具有艾滋病防治知识和技能的医务人员队伍[8]。

1.2 我国援外医疗工作面临的机遇与挑战

1.2.1 “一带一路”倡议的提出，为推进援外医疗事业提供契机

“一带一路”的基本内涵是丰富多元的，不仅涉及经济领域的建设发展，也涉及卫生及其他领域的交流合作。在“一带一路”倡议指导下，我国政府在卫生领域方面秉持共商、共建、共赢的合作原则，与沿线国家在医疗卫生领域合作实现互利共赢，促进我国及沿线国家卫生事业发展。“一带一路”倡议的提出以及对外卫生及健康领域交流与合作的推进，为进一步推动我国援外医疗事业的创新和发展提供了良好的契机。

1.2.2 信息技术迅猛发展，为推动我国援外医疗发展提供技术支持

近年来信息技术的迅猛发展，尤其云计算、大数据、5G技术、人工智能、远程医疗等信息技术在医疗健康领域的应用也得到了快速发展。一方面，利用远程信息技术可以突破时间和距离的限制，帮助弥补援外医疗队员的短缺，医疗服务也将惠及更多的人；另一方面，通过着手开发和应用健康大数据，构建国际高水平医疗卫生科研合作平台，以期为促进人类健康做出贡献。

1.2.3 全球化背景下突发公共卫生事件带来的挑战

在全球化背景下，突发公共卫生事件、新发或再发传染病发生并在全球范围内蔓延，给各国政府援外医疗工作带来更大的挑战，受援国的卫生需要也在发生变化，这对我国援外医疗工作者的专业知识水平和技能以及我国医疗卫生水平提出更高的要求。随着“一带一路”倡议的推进，沿线国家人员往来日益频繁，我国与沿线国家发生公共卫生危机的风险增加，必须要增强应对突发公共卫生事件的能力，为“一带一路”建设和发展提供保障。2015年国家卫健委（原卫计委）发布的《关于推进“一带一路”卫生交流合作三年实施方案（2015-2017）》中提出，对外医疗援助根据受援国实际需求要求派遣医疗队或紧急医学救援队伍开展灾害卫生应急，实施“光明行”义诊活动等方式为沿线国家提供医疗援助，通过援助与合作相结合的模式以促进国家间卫生交流合作，建立“一带一路”卫生合作机制[9]。

2 我国援外医疗工作中存在的问题

2.1 援外医疗队伍派遣难问题

派遣援外医疗队是我国参与对外医疗援助的主要方式之一。随着我国社会经济的发展，医药卫生体制深化改革，援外医疗工作人员积极性不高、派遣难的问题日益突出。以广东省援外医疗队派遣为例，援外医疗队员两年的派出周期时间跨度较大，加之援外医疗队员从选拔、培训、出国援外和完成任务返回大约需要三四年时间，医疗队员归国后专业知识水平与同级别人员缺乏竞争力，可能影响职称评定和职务晋升等[10]。此外，援外期间，医疗队员难以照顾家庭，使得许多医务人员参加援外医疗工作意愿不大。其次，承派医院普遍实行“定编定岗”制度，医院除了承担援外医疗队员派遣的任务之外，还要承担援疆、援藏以及支持扶贫地区等相关工作，而医院本身医护人员数量紧张，从医院抽调医护人员参加援外医疗工作无疑加重医院人力不足问题，直接影响着医院的收入水平。再者，受援国工作生活环境恶劣导致医疗人员不太愿意参加援外医疗工作的又一因素。一般而言，我国基于受援国实际需求进行对外医疗援助，而这些受援国家多为社会经济发展较为落后以及医疗卫生条件较差的国家。医疗队员由于工作和生活的环境较差，医院医疗条件差，可能面临着无法充分挥专业技能水平的情况以及感染疟疾、伤寒等疾病的风险，援外医疗队员的生命健康堪忧。

2.2 援外医疗队管理工作仍存在重派出、轻管理的问题

目前，政府部门管理医疗援外工作中存在“重派出轻管理”问题[11]。在立法方面，我国援外医疗乃至对外援助缺少顶层设计和专门性的法律法规。现有公开发表的对外援助法律法规主要是以部门规章为主，例如颁布的一些规范性文件以及内部准则等。2011年和2014年，中国分别发布了《中国对外援助白皮书》，对中国对外援助的基本情况进行了阐释，以及2014年商务部颁布的《对外援助管理办法（试行）》成为对外援助的综合性立法。随后，为推动对外援助管理体制改革，商务部于2018年制定《对外援助管理办法（征求意见稿）》向公众征求意见。总体上，我国对外援助立法层面尚没有清晰完整的法律体系[12]；在决策管理方面，援外医疗队的派遣主要由卫生部管理，而涉及到医疗队的国外事务管理、福利待遇等问题则由其他部委管理，包括外交部、商务部、财政部和人社部，削弱了对援外医疗的统一管理力度。下到省级层面没有科学具体的政策指导，广东省开展援外医疗工作基本是依照国家层面政策执行，缺乏针对广东省援外医疗工作实际制定的政策[4]；在政策执行方面，由于地理距离、跨国时差等问题产生的信息滞后，国内相关部门难以及时或有效对援外医疗队工作进行指导和监督，对队员在受援国的真实表现了解有限，而且医疗队内部产生的矛盾，未能得到及时反馈并解决问题，这对我国援外医疗工作产生不利影响。

2.3 我国援外医疗宣传力度不足，部分西方媒体片面、歪曲报道我国援外医疗

援外医疗队被称为穿着白大掛的“外交官”，深受受援国的政府、民众欢迎，国际社会对中国积极正面的评价增多。在援外医疗宣传方面，我国许多对外医疗援助信息的公布主要还是通过官方媒体和一些政策性的文件进行宣传，缺乏大众媒体以及现代网络媒体的宣传，国内民众对我国对外医疗援助工作关注度不够，甚者由于信息的不对称以及社会制度和意识形态等方面的差异，造成了国际社会对中国的误解和质疑，有个别别有用心的西方媒体把中国的医疗援助与“中国威胁论”“新殖民主义”等联系在一起，挑拨中国与受援国之间的友好关系，损害中国形象[13]。同时，西方媒体对中国医疗援助的持续关注也在提醒我们，要重视发挥援外医疗队员在受援国赢得的口碑和声誉以及树立的国家形象的优势，不断完善对外医疗援助工作。此外，除了政府部门参与到援外工作，还应鼓励和引导民间组织和社会大众参与到援外医疗工作中，减少政府参与的政治色彩，以减少国际上对中国援外医疗的质疑。

3 完善我国援外医疗工作的建议和对策

3.1 完善援外医疗队伍激励与保障机制，提高援外医疗队员的参与积极性

管理学认为，激励是提高人工作积极性的需要因素，强化激励机制可以充分调动人的积极性，从而提高工作效率和工作质量。援外医疗队员作为具备精湛医疗技术的高级知识份子，可以通过强化激励机制来提高他们参与援外医疗工作的意愿和积极性以解决援外医疗队伍派遣难问题。强化激励机制包括采取多种激励方式、注重激励方式的差异化以及保证稳定的激励周期。建议卫生主管部门及医院管理者要注重援外医疗队伍激励方式的多元化，除了基本的物质激励之外，更要注重精神激励，以职务、岗位激励为重点，荣誉激励等方式以提高他们参与援外医疗工作的积极性。其次，通过派遣前期进行援外医疗队员需求分析，制定针对性、差异化的激励计划，以期他们通过参与援外医疗工作中实现自我价值。最后，稳定的激励周期与激励方式的实现和后续保障的跟踪落实有着密切的关系，通过缩短援外医疗队伍派遣周期（例如1年）以及机构内人力资源部门负责对援外医疗队员后续激励措施落实程度的追踪和保障以保证激励措施的落实到位。此外，对于医院编制问题，可以采取少派多次的方式以缓解医院人才短缺的问题。

3.2 完善援外医疗法律法规，重视援外医疗队伍的管理

缺少法律法规的指导和约束，容易造成管理的混乱和运行的无序。多部门参与管理援外医疗工作且部门间协调难度加大，往往降低了援外医疗的工作效率。因此，从国家层面上，应制定援外医疗规划制度和出台相关的法律法规，让援外医疗工作有法可依，有章可循，促进援外医疗工作向专业化、科学化、规范化方向发展。此外，应建立一个专门统筹管理对外医疗援助事宜的机构[14]，在此基础上涉及到援外医疗工作的各部委要建立并完善参与援外医疗工作的协调联动机制，以推动援外医疗工作的有序进行。从省级层面，应制定本省的援外规章制度和实施细则，明确各地市卫生行政主管部门和医院的职责。从医院层面，完善援外医疗工作的规章制度、培训制度和激励制度，尤其是考核监督制度。完善援外医疗队伍的考核监督机制方面，建议建立援外医疗队长负责制，由队长负责对援外医疗队员的不定期考核和监督，及时把工作表现反馈给上级管单位。上级主管单位可以采取现代网络通讯技术手段定期考核援外医疗队伍，保证援外医疗队伍的工作质量。

3.3 利用新、旧媒体加大国内外援外医疗的宣传力度，消除不实言论的负面影响

在援外医疗宣传方面，我国更加注重援外医疗的实际行动和产生的效果，而忽视对援外医疗的宣传[15]。因此，要加强对援外医疗的宣传力度，应从两个方面开展宣传工作。针对国内民众而言，我国要建立全方位、多角度的宣传体系，从国家到社区乃到家庭都能进行宣传教育，充分利用报刊、电视、互联网等媒体，采取新闻发布、播放援外医疗事迹实录片、讲座论坛深入到课堂、撰写专著、微信公众号网络投票先进援外医疗人物等多种形式，认真做好舆论宣传工作。此外，中国媒体要客观报道援外医疗工作事实，展现受援国真实状态，以吸引更多的民间组织和社会资源投入到援外医疗工作当在中，为援外医疗贡献一份力量。针对国外民众而言，可以通过与西方媒体合作，大力宣传中国对外医疗援助的正面影响，适当增加援外医疗工作的透明度，让国外民众进一步认识到中国援外医疗是积极履行国际责任，致力于构建人类命运共同体目标，消除部分西方国家散布对中国援外医疗不实言论带来的负面影响。

3.4 以“一带一路”沿线国家为重点开展医疗援助，加强全球卫生合作

在全球化背景下，新发传染病、再发传染病及其他公共卫生事件发生和流行时，没有一个国家是可以置身事外的，全球卫生合作已成为应对突发公共卫生事件的重要手段。援外医疗作为我国参与全球卫生合作主要形式之一，加强我国与受援国国家的卫生交流和卫生合作具有重要的现实意义。国务院副总理孙春兰在2018年全国援外医疗工作先进集体和先进个人代表座谈会中强调，新时代援外医疗工作要加强统筹规划，进一步强化与“一带一路”沿线国家卫生交流合作[16]。以“一带一路”建设为契机，重点向“一带一路”沿线国家开展医疗援助，加强全球卫生合作，借鉴国内外援外医疗成功的实践经验，加强和创新援外医疗工作内容和工作方式，不断提升我国援外医疗水平。