市县级教育行政部门执行教育信息化政策的 困局与突破——河南省28市县中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0推进的实际考察

王 玥

（河南开放大学 河南干部网络学院，河南 郑州 450008）

教育政策的执行情况不仅关系到国家政策文件的实施程度，也在一定程度上既检验着教育政策的科学性与可行性，也是对教育政策文本的现实反馈。地方教育行政部门在教育政策执行中，不仅要考虑深入领会中央及上层教育主管部门政策文件的精神，更需要考虑的因素就是地方教育行政部门在本地区域内，政策实施环境中政策执行力的差别。本研究将视角锁定于政策传达“最后一公里”的市县级教育行政部门，主动寻求市县级教育行政部门在政策执行过程中的本真状态，为地方层次的教育政策执行提供新的分析视角。

一、研究思路以及框架设计

基于河南省28个市县在具体执行中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0的“场景”中审视市县教育行政部门及人员在理解、传达、执行政策中具体行为与实践效果，深入考察具体的政策内容是如何转变为具体的政策执行实践的。［1]笔者拟以河南省为例，描述和分析各市县级教育行政部门在教育信息化政策执行中的“展开”过程，对市县政策执行中存在的执行问题进行详尽论述与剖析，以地方政策执行者为突破口，集中阐释不同市、县级教育行政部门在教育政策执行中的共识度、契合度、可操作性以及执行的速度、高度、创新度六个维度的达成情况，实际勾勒出地方传达者执行及教育政策的基本状态、现实困境及其治理对策。

二、河南省28市县中小学教师信息技术应用能力提升工程教育政策的实际考察

（一）能力提升工程教育政策执行的背景及意义

2019年教育部出台了《关于实施全国中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0的意见》（教师〔2019〕1号文件）［2]，河南省教育厅颁布了《关于印发河南省中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0实施方案的通知》（教师〔2019〕869号文件）［3]。为进一步明确和掌握我省各地中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0（以下简称提升工程2.0）的工作规划、思路，河南省中小学教师信息技术应用能力提升工程执行办公室发布了《关于报送河南省中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0规划方案的通知》，要求18个省辖市和10个省直管县报送提升工程2.0的市县规划书，报送培训团队建设、教师培训开展、经费安排、校本应用考核等工作，丰富工作实施路径，制定工作时间表、路线图，形成规划方案。

同时，为了解各地提升工程2.0的推进情况，以及各地在工程推进过程中积累的经验、存在的问题和困惑，为后续工作开展提供依据，河南省中小学教师信息技术应用能力提升工程执行办公室于2020年11月面向各市县级教育行政机构开展了调查。调查涉及工程试点工作的开展情况、市县级实施文件及附属文件的制定与颁发情况，以及全域推进工作情况，重点调查了河南省各市县的特色做法和存在的困难问题以及需要省级层面给予的支持。

（二）市县教育行政部门执行能力提升工程教育政策的执行力维度分析

1.政策文件的重视程度高，但政策执行的共识度存在偏差

河南省教育厅将提升工程2.0实施方案的教育政策下发到市县级教育行政部门时，首先对市县级教育行政部门的一个拷问就是是否准备好了执行能力提升工程2.0一系列教育政策。这即是说要使市县级教育行政部门达成对教育政策的共识，取决于市县级教育行政部门及其教师教育培训人员对能力提升工程2.0等教育政策本身的共识度，而不仅仅是重视程度。［4]

从28市县规划书呈现的领导小组人员构成来看，他们全部将教育行政部门的主管领导和教师培训业务主要负责人作为领导小组成员。然而中小学教师的信息技术应用能力培训不仅仅是以上主要业务部门完全能够协调统筹的事情，教师培训势必涉及经费支持、职称晋升、人员流动等多个方面，如果市县级财政、人事等部门不曾参与能力提升工程2.0的市县统筹工作，那么基于培训的经费拨付、学时认定考核与职称评定转化等相关保障、激励政策在执行和推进过程中的困难将不可预料且不能得到及时解决。同时，市县培训指导团队结构不尽合理，省级教育政策文件要求培训指导团队为高校专家、专职培训者、教研员、电教技术员、一线信息技术应用能力突出的学科骨干教师及校长；而在市县团队以信息技术（计算机）教师为主，一线教师中学科、学段分布不够合理，高校专家、专职培训者、教研员、校长基本缺失。如此同时，市县教育行政部门对政策的认同度较低，导致培训团队专家的专业背景趋同，大量计算机等技术学科背景专家参与培训在一定程度上可能导致能力提升工程2.0政策执行的偏差。

2.文件本位思想禁锢，政策执行与本地情况的契合度偏低

市县级教育行政部门及其工作人员对能力提升工程2.0教育政策的理解度高低体现在执行教育政策前对相关政策理解、解读是否正确与契合，它可以说是教育政策不失真、不走样的前提和条件。［4]首先，市县级教育行政部门需要“吃透”能力提升工程2.0教育政策制定的精神，领悟好解决中小学教师信息技术应用能力问题的紧迫性和制定能力提升工程2.0政策的必要性。对于能力提升工程2.0教育政策执行而言，由于河南省内各市县区的具体发展情况不同，市县级教育行政部门需要制定出适合本地域特点的能力提升工程2.0教育政策实施细则，这不仅关系到市县级教育行政部门能否制定出符合政策原有精神，同时又需要符合本地实情的教育政策实施方案。因此，各市县教育行政部门要以辖区教育行政部门、学校、教师为调研对象，以区域（学校）信息化发展规划、学校信息化教学环境、培训团队指导能力、教师信息教学能力等现状及存在问题为调研内容，最终梳理出问题清单，提出解决思路。然而在各市县实际执行的过程，出现了调研对象覆盖不全，调研内容泛化，解决思路针对性不强等问题。

3.政策执行的坚决度，一定程度上体现了政策执行的可操作性

市县级教育行政部门在能力提升工程2.0教育政策的执行坚决度，指的是市县级教育行政部门在执行教育政策过程中所运用的均衡措施、绩效评估等方法、手段的有效程度，以及以五年为周期的能力提升工程2.0结束后带来的社会效益。

能力提升工程2.0教育政策当中涉及有关绩效评估的内容，这主要是针对市县级教育行政部门执行教育过程中所采取的措施，所运用的政策激励工具、政策保障体系等是否有效的考评。同时，部分市县绩效考核也未能清晰围绕能力提升工程“三提升一全面”的总体目标，制定本区域能力提升实施工程的目标。比如：培训多少人的市级、县级、校级培训指导团队；打造几个示范区，打造多少示范校；提升校长信息化领导力，提升教师的信息化教学能力，物化多少优秀研修成果，生成多少优秀成长案例；强弱学校“结对帮扶”目标等。市县级教育行政部门虽然按照规划书要求的预设目标，但是在考评其执行政策所运用措施时，往往带有一些强制性、政治性色彩，这些都不是较强政策执行力的体现。［5]

4.各政策执行主体的因素，制约了教育政策的执行速度

市县级教育行政部门教育政策的执行速度，指的是县级政府在执行教育政策时所表现出来的轻重缓急程度，以及完成任务的时效度，也可称之为执行时效度。能力提升工程2.0作为教育政策其时效性虽然不可与社会治安、疫情防控、公共卫生等公共政策相比，但也具有较强的时效性。例如，新冠肺炎暴发后，及时发布的延期开学、停课不停学等教育政策其时效性就是要地方各级教育行政部门及时执行，如果市县级教育行政部门错失政策执行的最佳时机，不仅造成政策资源的浪费，也会造成政策执行效率矛盾的激化，导致后果不堪设想。能力提升工程2.0一系列政策在各地推进的情况，也直接反映了这一教育政策的执行速度。

从推进情况的百分比来看，在2019年年底国家级和省级能力提升工程2.0相关的教育政策颁布之后的一年内，河南省28地市仅有不到50%的地市颁布了区域的能力提升工程2.0的实施文件，这也是所有政策执行中完成百分比最高的工作，而更为具体、详细的学分认定方法、校本应用考核方案完成度更低，至于需要整合区域内财政等部门的培训招标工作仅有4地市完成。具体如图1所示。

图1 各市县教育行政部门能力提升工程推进情况统计

5.政策执行客体的环境，影响教育政策的执行高度

市县级教育行政部门教育政策的执行高度指的是一种比较之后的结果，执行标准与政策文本界定的水平相比而产生的。高标准实行就是市县级教育行政部门以高于原定教育政策标准的要求来执行教育政策；低标准执行就是市县级教育行政部门按照低于原定教育政策标准的要求来执行教育政策。［5]

各市县级教育行政部门对工程推进中存在的困难进行了调查，从调查的情况来看，50%以上的市县认为校本应用考核平台的建设、教师信息化教学能力测评的实施、校本应用考核方案的制定与实施、培训课程资源的建设与质量监控、城乡均衡发展、引领未来教育方面在推进过程中存在困难，因此相关工作无法推进，导致相关工作并未按照预期理想标准执行。就客观因素而言，中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0相关教育政策执行环境复杂，与之配套的政策资源部分还在研制与修改完善阶段，即使已经出台的政策也在部分地区推广，同时部分市县级教育行政部门自身政策执行能力不足，难以按照原有政策标准和要求来执行教育政策，但是又迫于上级教育行政部门的压力，以及下级政策出台的实践需求，又必须要执行政策，出于无奈情况之下，只好降低标准执行教育政策内容，选择性执行自身可以实现的政策内容。

6.各地市不断探索政策执行模式，提高教育政策执行创新度

如何在省级统筹的教育政策前提下，因地制宜做好本地规划，一直是市县级教育行政部门面临的重要问题。部分市县通过政策执行的模式探索，提高了教育政策执行的创新度。例如，商丘探索开展“订单式培训”的模式。商丘根据学校制定的培训方案，汇总、统计一线老师在信息技术方面需要提升的能力点，将能力点转化为培训的“菜单”，由培训团队或外聘专家有针对性地进行“订单式培训”。周口市打造县级示范校。扶沟县结合学校实际进行信息化2.0培训，扶沟县实验小学进行小规模、短时间、定专题式的精准互动培训，都深受教师喜爱，整校推进扎实有效。

三、地方政府贯彻执行国家教育政策制度的困局

（一）从政策文本到政策执行，忽视了执行主体的认知偏差

通过市县规划书的反馈及问卷调查的情况分析来看，部分市县级教育行政部门及工作人员对能力提升工程2.0的政策文本认识不够深入，教育行政部门对教育政策的理解与吸收，是政策更精准执行的重要前提。无论是国家层面还是省级区域层面相关教育信息化政策的解读，市县级教育行政部门作为政策执行主体不能只是停留在表面文字的理解，需要更强的认知领悟。即它要求教育政策执行人员对教育政策的精神实质有深入的剖析，涉及教育政策的指导思想、行动准则、目标规划等方面要有清晰的认识，能够正确把握教育政策的内涵与外延，这就要求教育政策执行人员要有较强的领悟能力，能准确抓入教育政策的根本，继而使教育政策执行沿着正确的方向迈进。［6]然而，无论是政策的文本解读还是培训式的政策宣讲，都无法立即、全面、彻底地使市县级政策执行主体消除认知偏差，因此这也是市县级教育行政部门执行、落实国家、省级教育政策的一大难点。

（二）形而上的象征性执行，极大削弱了政策执行的实效性

能力提升工程2.0教育政策在落实到市县级教育行政部门具体实施之前，要求其具体可操作的绩效考核指标，然而市县级教育行政部门在规划阶段就没有制定可依据的具体标准和措施，部分市县级教育行政部门在执行过程中仅仅根据国家大政方针或政策框架进行，而没有与本地区具体情况以及各个学校的发展状况切实地结合起来制定细化的、可操作的标准，造成市县级教育行政部门走形式、随大流、形而上地象征性执行有关的信息化教育政策。这不仅无益于本区域的中小学教师信息技术应用能力培训的整体推进工作，也给上级管理部门推进全域性整体工作造成较大负面影响。

（三）政策执行的行政命令形式，弱化了政策执行的融会贯通

市县级教育行政部门在执行能力提升工程2.0相关教育政策时，由于行政体制影响，市县级教育行政部门更多执行的是一种行政命令，使得教育政策执行的机械性。也就是说，在中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0推进执行的过程中，部分市县级教育行政部门作为教育政策执行主体由于多种原因在制定本区域内的实施文件等相关政策时，过度参考、照搬国家级或省级相关教育政策内容和标准，不顾辖区教育行政部门、学校和教师的实际需求，未结合地区发展提出具体的工作措施，不考虑将区域内信息化发展规划、学校信息化教学环境、培训团队指导能力、教师信息教学能力等现状问题列为调研内容，没有积极发挥自己的主观能动性，一味遵循所谓的政策文本，而丧失了应有的灵活性与针对性，不能很好地与本市县的发展实际有机结合。

（四）政策执行成效的单向评价，隐蔽了政策执行的实践反馈

市县级教育行政部门作为基层教育政策的执行者，担负着将政策文本转变为政策实施的重要使命，正是国家教育政策推进过程中的“最后一公里”。长此以往，市县级教育行政部门被动地执行着上级分派下来的任务，在给定范围内以尽可能圆满的方式完成相关工作，以期在全局评价工作中得到较为优秀的成绩。然而，市县级教育行政部门作为直接接触教育政策执行的效果反馈的一线观察者，应将教育政策执行的效果、问题、阻力一并反馈给政策的制定者。同时，政策在制定过程中不可能预知并囊括所有情况，也不可能避免所有阻力与困难，因此执行过程中的协调完善也没有及时向上级单位反馈，这在很大程度上影响了政策执行的整体效度。

（五）脱离教育政策执行生态，割裂了政策执行的协同链条

中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0看似仅仅是教师教育的相关政策，但执行过程中涉及学校教师管理、财政经费支持、人事制度等多方协同，因此市县教育行政部门在执行教育政策需考虑组织协同的问题，即教育政策执行主体所形成的组织架构，包括人员配置、权限的设定等，能够推动教育政策目标顺利实现的重要支柱，同时还需考虑不同教育政策执行主体之间的协同情况与教育政策主体与目标群体的协同。前者包括了教育政策执行主体的向心力，包括了政策执行需要的信息资源在执行系统内传递的及时准确性，不同沟通层次的有效性。在信息传递的过程中，应该尽量减少信息传递的中间环节，保障信息传递的畅通无阻，提高信息传递的效率，改善信息传递的渠道，信息传递的过程也是沟通过程，沟通的有效进一步促进协同，进而形成向上的合力。［6]

（六）拘泥教育政策框架体系，限制了政策执行的特色创新

以河南省各市县推动中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0的政策执行情况来看，大多数地市根据市县规划的内容，进行相关政策的推进，在调研中也发现在问到是否开展其他推进活动中，并没有什么特别突出的特色，以至于在评选典型工作案例和特色创新案例中没有过多突出表现。因此，在政策制定的过程中，为使执行者了解预期目标，政策制定者会提供相应标准、考核方案等内容作为工作依据。而这样一来，虽然降低了地方政策执行的时间成本，但也易于使教育政策执行陷于标准框架的泥淖，使政策执行的固定化、模式化，缺乏因时、因地、因事、因人的针对性处理。

四、地方政府贯彻执行国家教育政策制度的治理措施

（一）政策制定考虑执行过程协同问题，提高政策执行的共识度

虽然文件提及的完成相应培训学时、提交高质量的信息化教学资源等情况可以在职称评定、评优评先等方面获得相应优势，然而，实际操作过程中市县级教育行政部门在执行过程中难以同其他部门协同，使得文件条文仅仅是“纸上谈兵”。因此，可在省级政策规划时，邀请地方基层教育行政部门人员参与论证，将基层教育行政部门执行过程中需要多部门协调的问题，在省级层面予以解决。

同时，各市县级教育行政部门在制定本区域内的教育信息化发展规划时，邀请了部分高校教育信息化专家及中小学不同学科教师共同参与本地区培训方案的研制工作，针对本地区的教育信息化理论研究（区域性教育信息化的资源共建共享机制、财政政策、教师专业发展、评价模型等）能够为区域性教育信息化的制定提供借鉴。

（二）协同高校智库、教学研究等团队，提高政策执行的科学性

目前，基于本地区大量教育信息化的调研结果（教师信息技术能力的问卷调查、教师继续教育情况的分析、基于“国培计划”能力提升工程调查与访谈等）能够反映教师信息技术应用能力水平及教学需求等，一定程度上体现了教育信息化发展规划现实需要的资料，专家、教师并没有在实质发挥专业指导作用，仅仅作为门面装点出现在区域的规划书上。

市县级教育行政部门作为基层教育政策的执行者，将上级政策转化为可落地执行的方案时应结合区域内各所属学校的信息化发展规划、学校信息化教学环境、培训团队指导能力、教师信息教学能力等现状及存在的问题，根据国家级、省级相关文件精神，科学制定政策实施时间表、路线图，以保证中小学教师信息技术应用能力提升工程的顺利进行。以中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0为抓手的教育信息化政策的推进需要全面把握国家教育信息化发展的趋势，同时市县级教育行政部门也需要理解学校管理者、参训教师等社会利益相关者的管理、教学与培训需求，同时充分发挥互联网平台教师研修的大数据优势与主动解决以往教师培训的现实需要，使各方优势得到充分发挥即市县级教育行政管理部门发挥组织管理优势、教育信息化专家发挥学术研究优势、中小学教师发挥学科教学优势等，保证多方政策执行主体和受益主体进行充分有效地交流，以此保证以中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0为代表的教育信息化发展规划的质量。［7]

（三）改变政策传播方式扩大受众范围，提高政策执行的接受度

我国国家级、省级中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0相关政策文件的制定工作多由教育部、教育厅等教育行政管理部门组织教育信息化专家、学科专家、学者和相关人员来研讨、编制，然后通过政策文本形式颁布，再通过行政力量自上而下地推行。以河南省为例，在国家颁布实施意见后，教育厅出台省内实施方案，同时以此为纲领要求省内18个省辖市、10个省直管县在规定时间内报送市县区域的规划书，这种方式虽然使得市县级教育行政部门能够较为快速响应上级教育政策并及时转化为可落地执行的方案，但也制约了市县级教育行政部门在制定本区域内规划过程的开放程度，影响多种设计理念、多元主体建言的相互交流，以及区域规划在不同群体中的可读性和认可度。

从表述方式来看，国家级、省级中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0相关政策文件规划多采用文本语言的形式，习惯采用特定的政策性、纲领性和学术性语句（如“三个课堂”“专递课堂”等）。因此，我国国家级、省级中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0相关政策文件对受众的理论知识和学科背景有一定要求，主要预设为市县级教育行政部门工作政府人员、教育信息化政策研究者、一线教育者和学校管理者为受众，受众面相对较窄。此种情况导致中小学教师信息技术应用能力提升以及教育信息化发展难以充分发挥社会资源作用，难以让教育信息化充分从社会领域获得所需的理解、帮助与支持。这不仅需要政策文件的颁布与相应的政策解读、说明培训加以配套，更需要改变过窄的政策受众范围以及相应的政策推广方式。