土地确权：多样化的产权证明*——证书、合同及口头协约的比较分析

李怡忻，丰 雷

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

一、引 言

土地确权并颁发土地证书（“产权正规化”）是广大发展中国家保障地权安全、促进经济增长的重要手段。但学界关于证书是否对促进增长和减少贫困具有积极作用的观点不统一，大量研究表明，颁证并非保障地权安全的“银弹”，在产权界定程序繁琐、国家能力和权威不足等情况下，口头协约等其他产权证明形式对于稳定地权和解决冲突的效果优于纸质文书（Deininger，2003；Feder等，1991）。即法律层面的正式登记颁证不能与地权安全稳定“划等号”（Jansen等，2010）。国际经验表明，安全、稳定的地权以多种形式存在于现实中，如口头契约、村规民约、长期租赁合同及习俗地权的正式化等，与证书一起形成地权连续体（Continuum），在不同情境下提供相应的权利及责任约束（Brasselle等，2002；Payne，2001；Washim等，2014）。

我国土地确权登记颁证的实践也证明，地权复杂多样，证书只是多种产权证明形式之一。目前，土地承包经营权证书和土地承包合同成为我国农村地区证明农户土地产权的两类主要正式文件（丰雷等，2013），是我国农村土地产权制度改革的重要举措。同时，我国以血缘、亲缘、地缘关系为纽带的农村熟人社会中，许多农地制度在乡规民约中不断延续，农村土地流转呈现非正式性特征（付江涛等，2016）。农户间凭借口头协约等支持土地流转仍是普遍现象，土地交易中形成的口头协约不容忽视（洪名勇等，2016）。尽管目前农地产权改革取得显著成效，但仍面临集体土地产权界定不清、颁证工作进度滞后、部分地区土地承包或流转合同不完善等诸多问题（Ho等，2005）。中国人民大学17省农地调查数据显示，截至2016年8月，65.8%的农户持有土地承包经营权证书（30%可拿出证书且六成为旧证书，其余35.8%农户拿不出），但只有15.9%的村庄完成了颁证工作，超七成村庄（71.1%）仍未启动发证（叶剑平等，2018）。

在复杂的现实世界中，地权的安全稳定能否仅仅依靠“一纸凭证”加以维系，还是如Bromley（2009）所言，证书并非万能良药，只是一种象征性的抽象、无实质价值。进而多样化的地权证明形式是否存在绝对优劣之分，各自特点分别是什么？目前少数学者通过案例分析研究不同形式的产权证明，但这些研究或从单个国家视角描述，未将各国不同的地权连续体系统审查和整合；或从理论上提出地权连续体概念，未结合各国实践，归纳分析各产权证明形式之间差异和优劣。本文通过梳理、归纳、分类各国产权正规化改革中的多样化产权证明形式，构建产权证明体系光谱图；结合可视化图谱分析我国土地产权证明形式研究时间演化，将地权连续体理论应用于当前适用范围最广、最具代表性的三种产权证明范围、特点及优劣的辨析，尝试解答土地产权证明形式与地权安全的关系。

二、理论框架：多样化的产权证明形式

“每个交易都包含着一份合约……但合约选择的形式却不同”（Cheung，1969），交易成本和风险规避影响农户土地流转的契约选择。从新制度经济学交易费用角度出发，关系性合约理论讨论了买卖双方复杂的长期关系。如果从法律角度定义，不同种类的合约可看作分布在一条光谱上（见图1），其中完全自我履约协议和完全第三方略行合约是合约履行光谱上的两个极端（Macneil，1974）。位于“关系性”极端轴的合约包含很强的人格化因素，因此这种合约双方间的持续关系将面临诸多问题。而法律意义上的合约关系表现为现存的自愿承担的社会关系子集，交易完全靠法律保障。随着合约在形成过程中表现出越来越多的“关系性”程度，越来越少受法律保护，更多依赖于传统或内部执行工具，“自我履约”变得愈发重要（弗鲁博顿等，2006）。

产权证明将产权人与客观物联系起来，围绕土地的经济和社会价值进行概念性表述，具体包括契约、许可、证书、合同、执照、担保、保险单、有价证券、财产税单、登记申请收据及口头协约等记录方式（De Soto，2000；Markussen，2008）。各类土地产权文件将分散的信息整合，使土地作为资产进入正规的表述制度，进行恰当整合和规划。随着产权正规化改革的深入，各国多样化的土地产权类别可视为地权连续体，并衍生出对应的多样化产权证明形式组合（Washim等，2014）。现实中土地产权的安全稳定不能仅依靠土地证书加以维系，证书非万能良药，但也绝非只具抽象意义而毫无实质价值，对产权证明形式非黑即白的划分是片面的、不完整的。多数国家在产权正规化改革过程中随着人地关系的动态演化，形成一系列包含不同正式程度的产权证明体系。本文延续新制度经济学中合约理论的分析思路，扩展关系性合约图谱的内容，加入产权证明的正式化、书面化及内容标准化程度，产权证明体系光谱图见图2。其中，口头协约的正式化程度最低；保险单、有价证券、财产税单、各类许可和执照等做了相应书面固定，对土地产权正规化具有一定作用；合同的签订标志土地产权形成专门的证明文件，但多数为双方私下签署，不具有统一标准；契约和登记申请收据等开始以政府强制力和公信力为生效依据；土地证书是目前由官方颁发的正规化和标准化程度最高的产权证明。复杂多样的产权证明形式与城市化、人口迁移、可持续发展等社会经济发展的各方面互动演化（Payne，2001；Williamson，2001），并在特定的经济社会背景下形成有机结合、共存于一国的土地产权制度。针对多种多样的产权证明形式，本文通过综述发展中国家土地确权改革的文献资料，系统梳理目前常见的产权证明体系，按照难易程度、适用情境和正式程度三种主要标准归纳分类（见表1）。

1.按难易程度划分的产权证明体系

许多发展中国家在正规化改革过程中，受制于技术、资金、人员等自身实际情况的限制，无法采取“一步到位”的方式大规模颁证，而采用阶段性改革方式，即首先采取简单、低成本的产权证明形式建立一定的确权基础，再进一步颁发正式、统一的产权证明文件（如证书）。

土地调查和地籍制图技术是影响埃塞俄比亚和泰国发放产权证明的主要因素。埃塞俄比亚将证书发放分为初级（临时）证书和二级（永久）证书两类、两阶段。第一阶段采取传统的测绘和划界技术记录个体土地产权信息，颁发临时证书；随着技术的进步和整体地籍系统的完善，第二阶段转为运用GPS等更精准方式绘制地籍图，并颁发永久证书①两种文件具有相同的法律地位。（Adenew等，2005）。如泰国在1954年《土地法》（The Land Codeof1954）中根据土地所有者能否要求占用、使用或拥有土地来定义不同类型的地权证明文件，主要包括简易文件（NS-2、NS-3、NS-3K）、正式文件（NS-4）和其他产权证明文件（SK-1、STK、SPK-4.01等）②简易文件是泰国针对确权颁证技术和人员不足而无法直接颁发正式土地证书所提出的解决方案（Burns,2004），NS-2相当于授权可临时占用土地的“优先购买权”，只能继承而不能买卖或抵押。NS-3和NS-3K分别为“使用证”和“开发证”，可证明居住者在规定时间内使用土地，并通过继承和买卖的方式合法转让。二者区别在于使用的地图系统不同——NS-3是1954～1972年颁发的，通过卷尺测量；1972年以后，转为采用未修正航拍照片进行系统性土地调查并颁发NS-3K。NS-4指具有完整土地权利束的土地权属证书，只能由省级土地办公室发放，允许所有者合法出售、转让、抵押其土地。SK-1指土地证书申请证；STK指由皇家森林局颁发的5年期用益物权许可证，且在持续耕种情况下可续期，于1993年停止；SPK-4.01类似于STK，由农地改革办事处颁发（Murtazashvili等,2016）。（Burns等，2007；Giné，2005）。

马达加斯加按照成本高低将地权证明文件分为土地证书、土地凭证和半正式合同（Taratasy）三类。土地证书是经过国家确权登记后颁发的财产证明文件，最完整且成本最高。土地凭证是由地方土地办负责颁发，将土地认证为“未完整确权的私人财产”（Propriétéprivéenon titrée，即PPNT）。PPNT相较于完整土地产权而言，技术简单、成本较低、更易获得，逐渐成为居民合法正规化权利的新选择（Teyssier等，2018）。半正式合同是地方通过私人契约进行正规化的主要方式，通常先后由村庄和乡镇首领认可，并在公证人陪同下由乡镇负责人盖章、市政府签署后签发新的销售单据，可用于交易登记处登记，是一种长期存在且高度标准化的地方实践，也是解决土地纠纷常用的重要证据。拥有半正式合同的土地可通过市场方式（销售合同正规化）或非市场方式（继承、赠与等）交易，并作为地方更新土地产权的主要依据（Boué等，2018）。

阿富汗以便利为准则，采用税收文件作为产权证明文件，土地所有权可通过注册证书（Tasf iya）、财产证书（Safayicertif icate）及习惯契约三种形式实现。注册证书即官方对土地产权的合法记录，具有一套法定的裁决和登记程序。财产证书是阿富汗政府在联合国人居署市政治理支持计划的帮助下，以社区为单位推行的更简单的土地注册方式，以财产税的相关文件替代繁琐的法定注册程序，以社区为基础记录所有权。习惯契约是一种在社区内合法但未得到官方认可的所有权文件，是当前阿富汗农村最常见的土地权利证明文件（约94%的土地所有者拥有习惯契约），广泛运用于农村地区土地治理和冲突解决（Murtazashvili等，2016）。

2.按适用情境划分的产权证明体系

第二种产权证明体系依据不同的适用情境划分，如马达加斯加的非正式土地产权文件、加纳的土地产权文件包及贝宁的多类型合同，均针对不同土地获得方式、地区特点、租赁时长或交易类型而设计的差异化产权证明文件。

马达加斯加不同土地获得方式形成多种非正式土地产权文件，被称为“小文件”，具体包括以下四类：土地购买凭证（actedevente）：当土地通过购买获得时，绝大多数土地交易附有一份销售收据，通常为手写的土地购买凭证。这份收据由村长签署认证，并在整个村庄内被认定归属买方，不能再出售；土地交易后，其也可作为土地所有权证明。土地捐赠凭证（actededonation）是由公社发放，用以表明某人以购买或继承的方式将划界清晰的土地转让于他人。开发书面授权是低洼地原土地所有者为清理土地及改良和耕种土地而提前申请的许可；法律规定土地所有者在占用其自主改良的低洼地超过10年后可申请该土地完整产权。土地占用证书（acted'attribution）：对于从Lac Alaotra地区国家发展署（SOMALAC）直接获取的土地，未经确权的土地所有者可获得由SOMALAC颁发的占用证书（Jacoby等，2007）。

加纳区分农村和城市地区，并根据地区特点（如地理位置、证书的需求、区域相关问题的复杂程度等）专门设计出不同的“土地产权文件包”。在农村地区，农场证明（FarmSeal）为传统地区的农民提供长期租赁，内容包括租赁契约和农产规划，既顺应习俗制度并经过地区首领和利益相关者确认，也符合土地委员会关于准确性、测绘认证等方面要求；种植证明（CropSeal）是土地所有者与农民间达成的租赁权益协议，无租赁契约和农场规划，而是将传统的土地耕种协议以标准模板进行正式化，在地方首领和公证人的证实下为双方提供了一定程度的权益保障。在城市地区，家庭证明（HomeSeal）包括居住和商业两类，通过提供图纸和契约的土地文件满足城市土地所有者的产权安全需求；组织证明（Orgseal）则在此基础上，针对拥有大量土地的组织（如教会或正在开发的社区），相当于家庭证明的扩大版（Salifu，2018）。

贝宁将正式土地所有权与传统土地使用权结合，颁发多种类型的新型合同。这些合同可根据租赁时长和交易类型分为以下四种：长期租赁合同用于规范在商业种植园中种植树木的权利；分成安排合同及短期租赁协议用于规范在无种树权情况下种植粮食作物的权利；无货币短期交易协议规范家庭内部或有道德义务的人之间的土地交易。四种合同均由市政府签发，包含当事人身份证明、合同目的和标的物、协议的具体条件、双方的义务、合同解除条件、申诉规则六个部分，具备一定法律效力和规范性（Yemadje等，2014）。

3.按正式程度划分的产权证明体系

除以上两种分类方式外，还可根据产权证明文件蕴含的正式程度加以划分。绝大多数发展中国家的地权证明体系均可如此划分，如泰国的简易文件和正式文件之分，马达加斯加的半正式合同、土地凭证及土地证书之分。而印度尼西亚、尼加拉瓜的分类方式更为典型。

在印度尼西亚，除国家机关颁发的正式土地产权证明外，还存在由宗族长老或村长等非正式机构颁发的其他多种类型的土地产权文件，后者的有效性得到多数居民认可，至今被广泛使用，具体包括：土地契约、传统土地文件、土地税收单。土地契约正式程度最高，代表了土地的购买事实并经官方盖章和公证；传统土地文件，如土地使用声明（包括girik、petok）③girik和petok均为印度尼西亚语，前者代指未认证土地的纳税证明，后者指一种过时的土地证明书，具体说明可见https://pengacarafaisalnasution.com/2020/03/21/apa-itu-girik-petok-d-letter-c-dalam-istilah-tanah/。及Letter C&D等由村庄首领担保且可继承的文件，在地方层面发挥重要作用；土地税收单的正式程度最低（Sumarto等，2002；Dower等，2005）。

在尼加拉瓜，可用于证明所有权的法律文件依据正式程度的不同可分为五类：公共契约、农业改革产权证明、补充产权证明、临时文件及非正式文件。公共契约是对土地交易良好界定和记录的完整土地产权；农业改革产权证明在土地改革时期作为行政文件而非司法文件，存在包括有效性在内的一系列限制；补充产权证明是一种特殊类型的产权证明，只在公示后无反对情况下授予产权；临时文件指土地改革过程中行政文件；非正式文件通常包括非公开转让契据和占有证书。其中，公共契约、农业改革产权证明和补充产权证明可登记注册，而非正式文件和临时文件不能登记注册（Foltz等，2000）。

根据上述对发展中国家中常见产权证明体系的梳理，本文以约束条件和制度环境为依据，将产权证明体系的分类方式按照难易程度、适用情境和正式程度划分。延续交易费用理论的研究范式，产权证明体系的效率可认为是“情景依赖”的，需根据当时、当地的法律约束机制、国家暴力潜能、社会风俗习惯等制度环境确立，只有与现存约束条件和制度环境相匹配才得以存在（罗必良等，2014）。在这三种约束条件下，不同的产权证明主体分别在排他性、交换性和灵活性三种基本属性上存在差异。其中排他性指初始产权界定的充分程度和产权证明的保障性，排他能力越大，产权证明对持有人未来预期的稳定作用和发生纠纷时的法定效力越强；交换性指产权证明促进交易、提高资源配置效率的能力，交换能力越强，流转范围越广；灵活性指缔结或颁发产权证明需要的成本，灵活性较强的产权证明更易获得，国家和个人所需承担的费用较低。

现实中，证书、合同和口头协约是目前土地交易中适用范围最广、最具代表性的三种产权证明形式，在基本属性上存在各自优缺点（见表2）。本文基于“约束条件—基本属性—产权形式”的分析框架，绘制了三种产权形式的雷达图（见图3），并在第三部分对此进一步说明。

表2 证书、合同、口头协约基本属性的区别

三、证书、合同及口头协约：约束条件—基本属性—产权形式

连续的产权证明形式为复杂、多样、重叠的土地产权提供保障（Mensah，2015），但不同产权证明形式的适用范围和保障程度不同。新制度经济学根据生产规模及交易范围的不同将经济交换划分为与小规模生产和地方性交易相联系的人际关系化交换、大规模生产的非人际关系化交换及第三方实施的非人际关系化交换（North，1990）三个层次。基于此，本文分析了证书、合同和口头协约各自在不同制度环境和约束条件下的特征和优缺点（见表3）。

表3 证书、合同与口头协约的比较分析

1.证书

证书围绕资产中具有经济价值的部分形成共识并表征出来，促进整个社会进一步掌握和管理资产中相关及重要的分散信息。我国农地承包经营权证书通常由省级政府设计并包含统一内容和格式，是政府与农户间关于产权保护关系的具体体现，由县级政府盖章但无需承包户签名（丰雷等，2013），将全体农户与全部（或大部分）农地间的笼统权利进一步规范并具体化为农户与地块一一对应的产权（保护）契约。

证书优势如下：发挥资产的经济潜能及维护社会公平。证书在微观层面上增强农民地权安全感知（Salifu，2018），降低信息不对称，减少交易费用，为土地交易和金融信贷提供法律保障，促进土地投资、流转和信贷获取（Satana等，2014）；明确土地权利边界，减少冲突，促进社会公平和稳定（Markussen，2008）；实现环境保护和可持续发展（Xu等，2018）。具有公信力，扩大流转范围。证书一般由国家对土地权属实质审查后颁发，这种由政府提供保障的确权方式具有更高的权威性和一致性。包含证书的现代地籍信息系统可强化交易行为的安全性，使交易者仅需携带证书作为所有权表述，突破各种限制性的地方规定和约束，进入一种更为系统的法律制度中（Huang等，2018）。证书并非简单地将土地信息保存，而是在宏观层面整合有关土地资产价值的规章、事实和数据等信息，将大量分散信息整合融入一个标准化的统一登记系统，形成一套系统性、综合性的正规表述制度，便于国家行政管理和宏观调控。产权正规化通过统一的产权凭证，使农民获得土地经济和社会性质的描述，减少了土地资产潜力评估和相关信息的搜集费用，提高了土地利用率（de Soto，2000）。

对证书有效性的质疑主要集中于以下几方面：一是大规模确权颁证成本高，国家能力弱者无法负担。产权正规化对于许多发展中国家的一个主要障碍是其高昂的确权成本和繁琐的确权流程。若国家能力建设不足，政府不能按照承诺行事，则证书只是一张过时的图纸或一纸空文，无法有效发挥作用（Bromley，2009）。此外，贫困人口将逐渐排除在正式制度之外，成为边缘群体，形成社会分化（Feder等，1991；Ho，2005）。二是市场发育不成熟、配套制度不完善时无法发挥作用，且缺乏灵活性。首先，成熟的土地交易和信贷市场是证书促进土地流转及信贷获取的必要条件。正规化的产权凭证并非土地作为抵押物的必要条件，信贷机构根据综合的可行性报告而非证书决定贷款的发放（Domeher等，2012），因此生活拮据、土地质量较差的农民即便拥有合法证书，仍难从正规渠道获得贷款（Feder等，1998）。若信贷市场未倾向于小额贷款的相关业务和政策，则证书对贫困家庭的作用不显著（Domeher等，2012）。其次，相应的分配、监管和违约处理机制等配套制度安排是证书提高信贷获取、保障社会公平的重要条件。不具备这些条件会造成社会分层、精英攫取、土地细碎化等负面效应（Ege，2017），导致冲突加剧。最后，证书有效性依赖于不动产登记制度的建立。换言之，颁发证书并非结束、而是新一轮产权信息更新的开始。但不动产登记系统对精细信息的要求也同时导致契约灵活性的丧失（Hart等，1988)。三是农民认知不足，正式制度与非正式约束不一致。证书难以发挥效果的一大障碍是，农民缺乏权属证明认知。许多人未意识到产权正规化的好处，不重视甚至随意丢弃证书导致证书缺失（陈明等，2014）。正是这种权属意识的不足及传统认知的延续导致正式制度与非正式约束不一致，国家即使赋予农民正规的产权凭证，也未按预期显著提升其地权安全感知（Brasselle等，2002）。

2.合同

凡存在交易就会存在双方的权利义务关系即契约关系，土地交易是买卖双方自愿流转土地产权形成契约的过程。我国农民以家庭作为生产经营的基本单位，对农地承包和流转采取农地承包合同及农地承包经营权流转合同。前者通过与农村集体经济组织签订土地承包合同，获得集体所有制土地的承包经营权，并报政府承包合同管理部门和发包方备案；后者指集体内承包方流转农村土地承包经营权，与受让方在协商一致基础上签订书面流转合同。

合同优势为如下三方面：一是较低的实施成本和一定的灵活性。与大规模确权颁证相比，合同的签订仅需交易双方达成合意，并向登记机关提出申请公证便可完成契约登记④契约登记制度以契约为生效要件，土地权利变动以当事人双方意思表示一致为条件，土地登记机关对土地登记申请不进行实质性审查，只进行形式审查，不向土地权利人颁发权利凭证。，程序简单且无需登记机关核查申请资料的真实性，在实践中更高效，可有效减少政府开支，是许多国家采取的产权管理方式（Simpson，1976）。此外，合同签订时也会考虑习惯法下确保产权安全的方式，灵活且符合当地惯例。二是书面凭证提供较稳定的预期和较强的保障性。与口头协约相比，合同一般是书面的和成文的。在正式制度未建立或尚不完善地区，合同显著降低事前和事后的交易费用，就双方权利、责任、义务及合同履行达成一致进而清晰界定，减少未来预期的不确定性（Williamson，2000）。因此，书面合同既是保护土地交易双方合法权益的重要凭证，也是解决土地纠纷时的主要依据，为农民保障自身权益提供有效工具（North，1990）。三是一定程度上扩大流转范围。合同包含集体经济组织和家庭成员的签名或盖章，可使农民感受到更大的土地使用权安全，从而减少了农民出于安全考量而将土地通过非正式渠道转让给亲属的需求，进一步扩大土地流转范围。

合同在完整性、公正性和形式统一等方面存在明显不足。一是缺乏完整性。“有限理性”的农民无法先验地了解土地状况，如土地未来收益流或改良投资，因此合同无法全面反映当前和未来情况，具有不完整性（Slangen等，2008）。二是难以保证公正性。在某些社会制度下，合同双方经济实力或社会地位不对等，合同的公正性无法完全保证。契约登记制下的土地登记机关对登记申请无实质性审查，只进行形式审查并由公证处公证。因此，若合同内容对弱势方不利但其个体无能力纠正时，登记生效的产权将有损其权益。在实践中，也存在合同无法保证产权安全的情况，如中国部分地区还存在向整个村子颁发单一合同或由集体保管个体合同的习惯（Ho，2005）。又如有研究发现中国农户无足够的能力抵抗村庄将土地合同收回并征收土地的强制命令（Qin&Xu，2013）。三是形式不统一。土地交易发生在交易双方之间、具有一定的特殊性，因此签订的合同大多不具备高度统一的标准。我国早期的承包合同由集体和农民通过手写确定，各级部门均可设计土地承包合同，实践中合同设计由各级政府部门负责，订立则在村一级进行；不同村所签发合同的具体内容大相径庭（Wang等，2015；丰雷等，2013）；常缺乏规定双方权利和义务的基本条款。

3.口头协约

口头协约是一种符合乡规民约等习惯法并在一定范围达成共识的产权证明形式。其中，对于土地产权确认的口头协约通常建立在长期占有和使用的基础上，即“插标为田，据界为山”，通过约定俗成的方式，对当前土地的边界及权利人达成共识；在自发形成的农地流转（如转包、代耕、互换）中达成的口头协约则是一种承诺，农户自愿将承包地直接流转给亲友邻居或其他农户进行生产经营以收取租金（张溪等，2017；洪名勇，2009）。

口头协约的优点：一是具有直接性，交易成本低。传统农业社会中人口流动性较低，乡土社会呈现典型的强连带和熟人社会特征，因此在村庄内部或具有某种血缘或地缘关系的农民间（如亲属、邻居、同族等）常采取口头协约的方式。因交易双方彼此熟悉、比较清楚地了解对方信息（如声誉、收入、支出及生活习俗等）（洪名勇，2009），在重复交易时可通过自我履约机制实施而无需第三方参与，无需签字画押和官方确认等手续，降低了交易成本（李霞等，2011）。二是适应实际，灵活性强。因战乱、自然灾害、社会动乱和生活水平等原因，传统农村地区通常具有较高的出生率和死亡率，人口一直处于快速调整过程，因此签订书面合同并由政府统一登记、保持更新的方式耗费大量时间和金钱且更新速度较慢；相反，通过口头协约等传统方式，农民可快速调整土地权属变更，具有较强灵活性（Ho，2005）。三是贴近农民认知，接纳度高。口头协约是农民产权认知在习惯法下的表示。虽然目前农民对土地权属随着制度改革不断变化，但认知短期内难以改变（Williamson，2000）。因此，与正式制度相比，农民对于口头协约的熟悉度和接纳程度更高，如此达成的土地权属的一致共识，对于传统习俗占据重要地位的农村社会具有更强的约束力。

口头协约存在以下三方面不足：一是无书面凭证，风险性高。口头协约主要不足是缺乏书面证明作为长期保障，导致将口头协约作为产权证明不仅在熟人社会以外难以判断产权归属，且缺乏证明文件很难进行正规化（Ostrom，1990）。此外，一旦产生纠纷，因无法提供任何书面证明以供第三方裁决者（如村委会、法院等）参考，损害农民利益的可能性加大（Ho，2005；张溪等，2017）。二是琐碎分散，存在边界，适用范围较窄。随着土地交易范围不断扩大，农村小范围的人际网络被打破。口头协约等记录土地产权信息和规则的方式在社会中相当琐碎且分散，各地区间习惯法千差万别，村庄外部对于当地非正式约束无从知晓，进入农村市场将面临巨大的信息成本（李霞，2011）。因此土地及所有权运作的口头协约局限于所有权拥有者及其血缘、地缘范围内（de Soto，2000），适用范围有限，不利于土地配置效率的提高。三是易失公允，保障性差。一方面，口头协约下土地权利被一系列传统家庭和宗族关系约束，形成网状重叠的复杂的权利关系，旧有的封建社会规则也相应保留下来，导致农村妇女地权利益受损问题加重。另一方面，传统的“谁耕作，谁拥有”的土地分配方式使得一旦惯例上的拥有者离开土地将可能丧失地权，大大降低了地权稳定性（de Janvry等，2015）。

四、多样化产权证明在中国情境下的验证

首先采用CiteSpaceⅢ软件对2015～2019年间关于确权和土地产权证明形式主题的研究脉络进行可视化图谱分析，然后依据文献的具体内容再次验证上文归纳得到的三种产权证明形式各自特点。

（一）农地产权证明形式文献的可视化分析：基于CiteSpace软件

首先，使用中国知网选择高级检索功能，设定时间范围为“2015～2019年”，期刊来源为“CSSCI”，主题同时包括“确权”和“契约”，共搜索得到127篇文献。经过筛选、剔除会议纪要、人物访谈等干扰文献，最终得到98篇文献作为研究样本。

其次，将CNKI数据经转换后导入CiteSpaceⅢ软件并建立相应数据工程，主题词选择“Noun Phrases”，节点类型选择“term”，可视化方式选择“timeline”，获得关于确权对契约形式选择影响研究的时间线视图，侧重展示相关研究主题的时间轨迹和演进脉络。图4结果显示右侧聚类标签为8类，包括农地流转、农地确权、农村社会治理、三权分置、不完全契约、三农问题等。虽存在一定交叉，但分析结果一定程度上帮助解读我国农地产权证明形式研究的热点和前沿。历时性整体情况方面，“不完全契约”等聚类主题持续时间最长（从2016年开始持续至2019年），其中产权的保护和正规化等主题的时间跨度较大，说明我国农村土地产权长期存在契约不完善、产权证明缺乏保护的问题。研究内容方面，国内关于确权与契约形式的研究具有较高的延续性，不同类型的产权证明形式（口头、合同、证书等）在各时期均有涉及。如在“农地流转”聚类中，2018年学界开始关注农地确权颁证和农村社会差序格局及对应的流转契约。又如“农地流转”聚类中的研究早期关注乡土惯习对于流转的影响；2019年开始，随着新一轮确权颁证进入收尾阶段，关注书面合同的文献大量涌现。上述分析不仅使本文保持了学术研究的连贯性和延续性，也进一步支持了新一轮确权改革背景下，研究不同类型产权证明形式的必要性和重要性。

2.不同产权证明形式的对应验证：基于文献内容

证书、书面合同、口头协约均为我国农地流转中常见的产权证明形式，长期共存于农地租赁市场实践中。根据农户、国家工作人员等访谈及大规模的确权颁证调研资料，本文梳理了我国农地流转中三种产权证明形式的应用和存在的问题，进一步验证上文三种产权证明的对应特征。

首先，农地承包经营权证书作为物权证明文件，由政府全面、统一登记认证，最具权威性且颁发率逐年上升。虽然相较于口头协约，书面合同具备一定的法律效力，大大降低了土地流转可能面临的风险。但因农民文化水平偏低、相关法律知识薄弱，书面合同的规范性问题（包括流转方式、用途、期限和价款及双方权利义务未清晰界定等）成为导致其内容无效的一个重要原因。我国农地流转实践中仍普遍存在缔约不规范等问题，已有农地流转租约及其不规范实施尚未对农地产权市场的发育形成有益的知识积累（罗必良等，2017）。我国农村土地承包经营权证书是农民土地承包经营权受国家和法律保护的权属凭证，具有广泛认可的法律效力。当农地产权存在纠纷时，证书的法律效力高于书面合同。如甘肃省某县一次土地纠纷中，因双方无法提供之前签署的书面协议，故当地土地仲裁庭依据土地承包证的内容做出相应的裁决（张国锋，2019）。根据中国人民大学2018年“千人百村”调查数据，新一轮确权改革中颁发的证书内容规范完整，大多数新证上记载的土地信息包涵了所有承包地总面积（79.82%）、地块数目（77.10%）、每块承包地的面积（73.75%）、关于地块四至的完整信息（59.60%）、每块承包地的具体位置图或地图（50.09%）。而根据中国人民大学2005～2016年17省调查，持证农户比例从最初48.2%涨至65.8%，说明随着新一轮确权颁证改革，我国农地承包经营权证书的颁发率逐步上升，土地流转交易风险成本进一步降低。

其次，书面的产权证明具备纸质版生效要件，可降低口头协约的不确定性和风险性，从而减少调节和仲裁合同纠纷事件。口头协约因缺乏纸质证明材料，容易模糊交易双方应承担的权利和义务，导致流转内容（包括期限、数量、价格等）的不确定。当某一方出于自身利益对当初的口头约定反悔时，这种合约形式极易引发纠纷。以贵州省某村中两户家庭土地流转纠纷为例，甲方租种乙方土地，且一次性向乙方缴纳十年租金，但未签订书面协议，仅口头协商，后因土地归属问题产生矛盾。无证书或合同证明，明显影响土地流转（刘淑芳，2019）。甘肃省某县一位土地纠纷仲裁工作人员表示：“现在的土地纠纷都是以前通过‘口头约定’的形式，农户间进行的流转、转包。只要是写了字据，基本上都不会产生纠纷”（张国锋，2019）。

最后，当前口头协约仍是农户土地流转的主要选择，但其占农地流转契约的比例逐渐降低。通过梳理文献中有关农地流转契约中口头协约占比的调查数据发现，我国农村差序格局仍发挥重要作用，熟人社会为交易提供履约保障、降低交易成本（高名姿，2018），加之传统观念缺乏权属意识和“亲戚、熟人间不好意思写字据”思想根深蒂固（张国锋，2019），使得村组内部的农地流转中，农户仍倾向于选择口头协约。但随着农地市场的发育和权属意识的完善，我国农村熟人社会治理机制日渐式微，口头协约开始逐渐转向基于书面文字的合同及由国家背书的证书，在农地流转交易选择口头协约或未签订书面合同的农户比例逐年降低，从最初接近九成（86%）降至一半左右（见表4）。进一步聚焦于转出对象为种植大户或公司的农地交易，根据中国人民大学2016年17省调查和中国人民大学2018年“千人百村”调查数据，在合同签订方面绝大部分多数农户采用签订书面合同的形式，且2018年千人百村调查中该比例（转给大户和公司分别为83.21%和93.48%）明显高于2016年17省调查结果（68.4%和65.5%）。

表4 我国农地流转口头协约所占比例（按调研时间排序）

五、结论与政策建议

（一）结论

在正式法律不断强化而传统习俗、既有惯例等非正式约束趋于弱化的“大趋势”下，口头协约和合同等看似“过时”的产权证明形式是否还有存在的必要？事实经验表明，制度变迁是一个动态演化过程，不同于习惯法与成文法这样截然二分的静态分析方式，真实世界中不存在总是有效的产权形式，不同的约束条件和属性意味着不同的产权证明类型匹配（罗必良等，2014），将地权制度视为一个连续体更符合实际。产权成文化不应只局限于大规模确权颁证，而需寻求多元化发展，证书应作为传统确权方式正式化的“附加层”而非单纯的“替代品”。本文主要结论如下：

首先，各国土地登记制度千差万别但均涉及某类土地产权证明形式，以便对土地所有者和使用者的利益提供保护，从而形成一个地权连续体和多种产权证明体系，可依据难易程度、适用情境及正式程度等约束条件加以分类。对于一些欠发达国家或地区，确权颁证是最有力但也是最昂贵的产权证明形式，因此视实际情况选择诸如二级证书、习俗权利正规化等实施费用较低的确权方式，反而可更好地提供有保障的土地产权。

其次，在不同约束条件下，产权证明的排他性、交易性与灵活性等基本属性决定了具体适用的证明形式。口头协约可根据不同适用情景快速调整更新，具有较强灵活性，仅对小规模地方性交易具有约束力，因缺乏凭证而导致排他性较弱；合同通过文字形式将口头协约固定下来，更加适用于大规模生产的非人际关系交换，并且程序简单、具备一定灵活性；证书作为第三方（国家）注册颁发的所有权凭证，为土地产权人提供关键性财产权表述，但大规模确权成本较高且更新繁琐，导致灵活性较弱。

我国新一轮农地确权登记颁证以法律形式赋予农民抵制非法侵害的法律凭据，清晰界定权属从而降低流转的交易成本。随着农村改革的不断深入，承包地确权登记颁证的基础性作用愈发凸显。“确实权、颁铁证”既是农地“三权分置”制度确立和稳步实施的前提，也是促进农地流转和规模经营的基础及不动产统一登记的重要环节，是实现乡村振兴的基石。当前我国确权颁证工作正处于关键阶段，面临的难题之一是制度变迁过程的“路径依赖”，证书颁发比例不高、口头契约在农村地区的土地交易中仍普遍（叶剑平等，2018）。

（二）政策建议

第一，应考虑各地方资源禀赋条件及产权界定需求程度的差异，实施差异化的土地确权策略，坚持因地制宜、因势利导、循序渐进。区位环境、经济发展水平等地方资源禀赋不同导致土地价值在地区间呈现显著差异，各地方对产权界定的需求程度也不同，在设计和选择产权界定方式时应充分考虑各种产权证明方式对约束条件的适应性和相容性。对于东南沿海区位优势明显、经济发展水平较高地区，农地价值较高，市场相对活跃，产权界定不清将导致高昂的交易费用，因此地方政府具有足够的动力自发推动土地确权；中西部地区，这种需求受制于市场发育不足而大大降低，也是目前确权颁证最后需要“攻坚克难”的关键所在。因此，针对这些区位较偏远、经济发展较落后的地区，既可借鉴埃塞俄比亚、泰国等国经验进行分阶段确权颁证，也可参考加纳等国对不同地区因地制宜设计不同类型确权文件的做法。总之，坚持因势利导、循序渐进，保持足够的历史耐心，同时发挥我国强大的国家能力建设在确权中的关键作用，是确权成功的重要保障。

第二，对于不同产权证明体系下发生的土地流转纠纷，采取多元、灵活的纠纷处理方式。口头协约和非正式合同具有较强的关系性，依赖熟人社会中的道德和声誉机制。在这种内生于乡土逻辑的产权证明形式下，化解土地纠纷常依靠双方口头协商或通过中间人、长者、村干部调解。对于拥有正式合同或证书的土地，流转过程中发生的纠纷则可申请法院等司法机关介入解决。因此，在确权颁证进度落后的地区，可借鉴印度尼西亚、尼加拉瓜等国经验，在处理地方土地流转纠纷时灵活运用正式程度不同的产权证明，不仅需要证书作为政府法治凭证，也需口头协约和合同作为乡村自治的依据。乡村正式制度与非正式制度的力量平衡，既能形成更有效的乡村治理秩序，也能节约农民解决土地纠纷所需的费用和时间。

第三，针对缺乏“权属意识”“契约意识”的农村地区，强化农民产权认知和契约精神等方面的宣传教育。传统农村社会中土地权属是通过长期使用确定，确权颁证作为外生制度冲击，农民会因缺乏“权属意识”和“契约意识”导致短期内难以认识到确权益处。这将造成确权颁证停留在自上而下的运动形式，现实中自发形成的农村土地流转仍以口头协约或短期非正式合同为主。当缔约双方对合约规定的权利和义务关注度低、缺乏“契约意识”时，签订的合约也不再具有强约束力，即使是较完整的书面合同也可能沦为“口头支票”。因此，确权颁证的推进需要进一步重视农民在产权认知和契约精神等方面的教育和培训，通过政府宣传、专家讲座等多种形式，既传播正确的确权政策和产权知识，改变农民对确权颁证只是“完成上级任务”的错误看法，又塑造农民敬畏契约、尊重契约的意识，形成“缔约即要履约、违约应受惩罚”的新观念。