农地确权影响的再审视：理论逻辑与经验证据*

徐志刚，高 群，刘 静，王亚楠

（1.南京农业大学经济管理学院，南京 210095；2.河海大学商学院，江苏 常州 213022）

一、引 言

农地确权政策被认为是我国新一轮土地制度改革的重要举措，国家投入大量人力、物力。自该政策推行之日起，倍受学术界关注。该举措旨在通过确定每宗土地位置及面积，从法律层面明确农村土地承包经营权归属，通过权证的形式，赋予农户承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押担保的权能，从而优化我国农户土地利用行为，提高土地资源配置效率。自2009年国家选取代表性省份8村初步试点以来，经历了村—区县—省三层探索，政策推行规模不断扩大。目前，农地确权政策进入收官阶段，截至2018年底，完成承包地确权登记面积14.8亿亩，占承包地实测面积的89.2%，30省份报告基本完成①数据来源：中国农业网（http://m.agronet.com.cn/News/Detail/257585?pcid=24382）。

自农地确权政策产生起，众多学者研究了该政策。早期，国内研究重点集中于农地确权的产生原因及其推行过程中可能遇到的问题。随着研究深入，重点转为农地确权带来的政策影响特别是农户农地流转与生产投资行为的影响，多视角研究并理解农地确权政策，主要分为土地流转、合同租金、农地投资三方面，且争议较大。诸多学者认为，农地确权有利于促进土地流转，提升流转租金，激励农户土地投资积极性。这类研究多基于我国土地制度多变、产权不稳定的理论前提，强调农地确权政策可通过提高农地产权的稳定性和安全性，保障农户承包经营权长期稳定的预期，促进农户参与土地流转市场（Hombrados等，2015；yami等，2016；程令国等，2016）。同时，法律赋权可明晰土地承包权，增强地权的排他性，进一步提高农户流转土地的议价地位和农户价格预期（胡新艳等，2016；林文声等，2017）。此外，农地确权通过地权稳定的激励效应、抵押信贷效应和交易收益效应三方面机制显著提高农地投资（胡新艳等，2017；洪炜杰等，2018；应瑞瑶等，2018）。

相反，一些学者认为农地确权政策未起到理论预期作用（蔡洁等，2017；冯华超等，2017；周力等，2019）。如罗必良（2016）从行为经济学角度证实，农地确权政策强化了农户对承包地的禀赋效应，不仅未促进土地流转，还会抑制土地流转。Jin等（2006）通过九省调研结果发现是否拥有农地承包经营权证不显著影响农户土地流转行为。钟甫宁（2009）进一步验证，地权稳定性非影响农户投资的主要因素，农地确权与农户投资无显著联系。Carter（2003）研究表明在土地规模较小情况下，地权稳定的信用供给效应不显著，抵押信贷机制不复存在。同时，周力（2019）基于长江中下游地区的湖南、江西、江苏三省农户调研数据验证确权未改变转入地的租金及交易费用。此外，农地确权政策还可能引发一定负面影响，贺雪峰（2014）还提出我国预算达上千亿元的农村土地确权政策有限，应当慎行。否则易导致面积不准、四至不清等土地纠纷问题。

现有研究争议较大原因，一是现有文献论证时点多在新一轮确权之前或起步时，并未测度新一轮确权政策的实施效果，与二轮延包政策有较高相关性，非有效的政策评估。新一轮农地确权政策与二轮延包政策相比，更加明确承包地的面积和四至边界位置，同时出台了三权分置、土地经营权抵押贷款等诸多相应配套政策，因此不能评估二轮延包政策的影响以推断新一轮确权政策的影响（李哲等，2018）。二是现有研究多基于确权政策实施前我国农村土地四至边界不清晰、村集体与农户权利关系模糊的前提，从而得出确权政策实施后农户土地权利稳定性大幅提升的论断。将上述仅存在于我国少部分地区的局部问题全局化，实则夸大了新一轮确权政策的影响及效果。三是部分文献仅基于单年的区域性横截面数据，难以验证农地确权政策的动态影响，导致实证结果不确定性增大。

综上，本文从以下两方面展开研究，一是系统地分析新一轮农地确权政策对农户生产利用行为的影响，将土地流转、合同租金、土地投资三方面纳入分析框架，剖析各自作用机制，再通过实证分析验证，试图深化理解农地确权政策影响；二是采用农业发展差异显著的黑龙江、河南、四川、浙江四省1 706户跟踪调研形成的两期（2014、2017）面板数据，并考虑新一轮农地确权政策基本采取“整村推行”的方式，以“新一轮农地确权登记颁证工作中村庄是否确权，农户是否领到新的承包经营权证书”测量确权，更加合理。同时，采用双重差分法处理内生性问题，为提升新一轮农地确权政策对农户生产利用行为影响估计的可靠性提供技术保障。

二、农地确权及其影响的理论逻辑

农村土地问题与我国农业经济发展、农村稳定密不可分，是我国“三农”问题的核心。农地制度改革问题更是我国“三农”问题破冰的核心环节，自建国以来我国农地制度发生五次重大变革，经历如下几个阶段：1949～1952年，第一次土地制度变革兴起，废除地主阶级封建剥削土地所有制，变更为“产权合一”的农民所有制，农民享有土地自由经营、买卖和租赁权利（高国力等，2019）；1953～1978年，期间经历两次土地制度变革，由保留农民私有制基础上的农业合作化制度转变为土地集体所有制下人民公社所有制，推行集体生产制度，农民既失去了土地所有权，也失去了经营权，挫伤了农民农业生产积极性，生产效率低下；1979～2008年，家庭联产承包责任制的发轫将农地所有权与承包经营权分离，实行集体所有、家庭经营，同时发挥了集体优越性和个体积极性，极大解放了农村生产力，再一次激发了农民的农业生产积极性，农村经济进入快速发展阶段。

但是随着我国城镇化、农业现代化发展，农村人口大量转移，为稳定农村土地承包关系，顺应农民保留承包权，流转经营权的意愿，新一轮土地制度改革日渐提到贯彻日程。其中，农地确权政策作为新一轮土地制度改革的核心，试点规模不断扩大。2008年第十七届三中全会首次明确提出农村土地确权，2013年中央一号文件进一步强调“5年时间完成土地承包经营权确权登记颁证工作”，标志着农地确权政策进入全面落实的新纪元。农地确权试点经历了村—区县—省三层探索，规模不断扩大。2009年选取代表性省份8村初步试点，2014年首次在三个省份整省推行，截至2018年初全国整省推进已达28个省份（见表1）。

表1 农地确权重点政策及试点进程

从制度经济学角度看，农地确权政策是对农地产权更清晰的表达和界定（韩丽娜等，2019）。在农地确权实际工作流程中，利用实测法与航拍法重新测量土地面积，四至边界精确至厘米，确定精确位置及实际面积。同时，农地确权政策在家庭承包责任制分离集体所有权和承包经营权的基础上，进一步分离承包权、经营权，明确集体经济组织、农户及经营者的土地产权关系，保障农户的土地产权明晰性和安全性，在法律层面上赋予农户更多的土地权能。总之，农地确权政策虽未明确表达但隐含的政策目标包括能使农户耕地承包经营权利的土地面积和位置更加准确，土地权能更加丰富，土地产权更加明晰和安全，促进了农户更好配置和利用土地，如土地流转、契约安排和农地投资（见图1）。但从理论上看，上述政策预期目标实现背后的理论逻辑和现实条件并不充分。

首先，新一轮确权与未确权前相比，虽测量标准不同、精确度提高，但这种数字的准确度提高对农户土地配置与利用无实质性影响。事实上，在确权之前，多数村庄农户承包土地都有台账和承包合同，即便无台账和承包合同，受农村熟人社会道德力量的约束，绝大多数农户承包土地的位置、地块、四至边界均很清楚。本次确权意义主要在于摸清我国农地真实面积，并非实际耕种面积（姚志，2019）。对于国家而言，第二次土地调查数据通过多种方式包括卫星测绘，较详细地摸清了目前我国耕地面积约为20亿亩，国土部门也将耕地所有权的准确面积明确到了村社，因此，确权丈量到户的经济意义不大（贺雪峰，2014）。现实中，农户流转土地面积不是依据承包面积，而是依据双方共同实测面积，并非依赖于新一轮确权面积。

其次，新一轮确权未实质性增加农户对农地权益。农地确权后颁发的是承包经营权证，极少数农户错误认为确权后农地实现了私有化，农地所有权从村集体所有改为农户所有。同时，农地确权政策出台了农地经营权抵押贷款等系列配套政策，理论上农户可凭借土地承包经营权证等向金融机构申请贷款，但现实中可行性较低（钟甫宁等，2009）。现实中因农地价值难评估，缺少第三方专业评估机构，风险高，农地坏账缺乏有效的市场和处置方式，若无政策扶持，多数金融机构开展相关业务的动力很低（林乐芬等，2011）。因此，新一轮确权政策对土地内在价值增加的贡献极其有限，难以影响农户流转土地的保留价格，对土地流转市场的影响更有限。

再次，新一轮确权前，农户对于承包地拥有除所有权外的各种实质权力，且农村长期以往的土地占有经营早已明确了承包地经营权的权属，本次确权可能仅仅是在产权清晰前提下的再次确认。长期以来，我国农村土地归村集体所有，农户以家庭为单位从村集体承包土地，农户拥有承包权及自主经营权。《农村土地承包法》也明确，“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”，且流转收益全部归承包户。而张五常在《佃农理论》中提出：“当私有产权使用权、自由转让权、不受干预的收入享受权三项权利私有化，所有权是不重要的”。在此情况下，土地所有权不充分，但土地资源配置效率不受影响。在许多发展中国家，土地产权包括所有权和经营权，通过占有者的持续使用实现（Godtland等，2004），我国也不例外。此外，众多研究表明，清晰的产权是实现农地流转健康有序发展的基本前提，产权明晰度的提高同样有助于拉升农户对农地流转的保留价格（程令国等，2016；冯华超等，2018）。但新一轮确权政策基于我国承包地产权本就清晰的现实情况，难以再强化承包地产权的明晰度，也就不会影响农户土地流转行为及农户对于承包地租金的预期。

最后，我国多数地区新一轮确权前土地产权安全性较为稳定，对于少数地权不稳定地区，本次确权也不能强化产权安全性。本次确权前多数农户清楚二轮农地承包经营权到期时间，并且党的十九大提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。此外，本课题组根据江苏、吉林、四川三省跟踪调查形成的三期（2003、2008、2013）面板数据显示，调研地区仅占11%。钟文晶（2019）对广东省抽样农户的实地调查数据也表明，我国农户对地权界定的公平感知总体上处于“比较满意”的水平。因此，许多地方即便农户调地呼声很高，但村庄依然不调整农地（廖洪乐，2002）。此外，稳定的利益关系才能有稳定的投入意愿。多数研究表明，土地使用权的稳定可促进农户土地投资行为，使用权稳定性越高，农户农业生产投资越多（郜亮亮等，2013）。新一轮确权政策未改变承包地产权的安全性，难以影响农户投资行为。

综上所述，本文提出并检验如下推断：新一轮农地确权政策对农户土地利用行为，包括土地流转、土地租金、农地投资均无明显影响。

三、计量经济模型、变量与数据

（一）数据来源

本文数据来自课题组2015年和2018年对黑龙江、浙江、河南和四川4省16县（市）34乡镇128村农户跟踪调查形成的2014年和2017年两期面板数据。调研地选取应用多阶段抽样法，首先，在各样本省内分层随机抽样选取4个样本县；其次，在各样本县内分层随机抽样选择2个样本乡镇；再次，在样本乡镇内部抽取12户规模户（村平均面积三倍以上）；最后，在规模经营户周围随机挑选20户普通种粮户，即各样本乡镇共抽取32户农户。因两期跟踪样本存在一定损失及研究对象分类需要，数据最终分为三类：两期跟踪总样本为1 706户农户，其中规模户为702户，普通户为1 004户。因合同相关数据存在缺失，部分回归样本量为642户规模户。

（二）模型设定

运用双重差分法（DID）模型进行实证分析，通过对比处理组（受到政策影响）和控制组（未受政策影响）在政策实施前后的变化差异来识别新一轮农地确权政策效果。

式（1）中被解释变量Yit为当年转入面积、当年新增转入面积、当年转出面积、当年新增转出面积、当年流转合同租金、当年新增机械投资、当年是否平整土地。Pt、Tt、Pt×Tt为关键解释变量。Pt为农户所在村是否完成农地确权。因我国农地确权工作以村为单位整村推行，故选取农户所在村庄农地确权工作是否颁发承包经营权证以衡量确权进度，颁证赋值为1，否则为0，保证了农户层面接受农地确权政策冲击的严格外生性。Tt为时间虚拟变量，设定2014年为0，2017年为1。Pt×Tt为双重差分估计量，β3为双重差分估计量对应系数，Xt为影响被解释变量的一系列控制变量，具体包括户主、家庭、土地、村庄特征及县级控制变量，εt为随机扰动项。上述式中各变量含义及描述性统计结果见表2、表3。

表2 总样本农户的主要变量含义及描述性统计

表3 转入土地规模户的合同、投资变量含义及描述性统计

（三）样本地区农地确权基本情况及其差异分析

1.新一轮农地确权基本情况

由表4可知，大部分地区新一轮承包经营权证书上登记的土地面积为实测面积，但部分地区仍照搬二轮承包面积。调查发现少部分地区将本次确权重新实测面积与二轮承包面积一同登记在证。同时，调查地区承包经营权证书登记人口多为现持有户口本登记人口，即去除去世人口，增加新生人口，不符合我国土地政策“生不增死不减”原则。此外，各省确权重新量地后面积增加的地区数量超过75%，增加的面积多是用以区分地块的田垦、沟渠，多数增幅在20%以下。

2.农户对新一轮农地确权政策的主观感知情况

表5反映了样本地区调查农户对新一轮农地确权政策的主观感知情况。超90%的农户认为确权前自家承包地四至边界清楚，故我国农村土地普遍边界四至不清观点不成立。在农地抵押贷款方面，农地确权政策推行前后大部分农户均认为承包地块不能抵押贷款，确权政策推行后，农户认为承包地抵押贷款比例上升，但对政策效果存疑、不确定更甚。进一步考查样本农户对农地安全性认知，大多数农户认为承包地从现时点至二轮到期时不会调地，且确权政策后其比例略有上升。从侧面验证了我国农地安全性普遍较强的共识，且农地确权政策影响甚微。此外，样本地区农户普遍认为确权政策对土地内在价值影响不大，不会认为确权后土地价值上升，从而提升土地租金。

3.确权组与未确权组两期差异分析

表6对比分析了两期样本地区确权组与未确权组的差异，并考虑农户异质性，进一步将农户类型分成规模户与普通户。从规模户看，首先，确权组与未确权组两期租金均呈下降趋势，且确权组降幅更大；其次，确权组与未确权组两期当年转入土地面积趋势相反，确权组规模户转入土地面积呈增加趋势，且两期新增转入面积降幅更小；再次，机械投资方面，确权组与未确权组投资机械与平整土地的比例均较低且两期均无变化。从普通户看，两组转入面积与新增转入面积趋势相反，两期均呈上升趋势，且未确权组增幅更大。两组转出土地面积与新增转出土地面积趋势相同，但确权组转出土地面积两期差值显著低于未确权组。

表6 样本地区确权组与未确权组比较

四、实证分析结果

（一）新一轮农地确权政策对农地租金的影响

因农地租赁市场的承租方多为规模户，故考查确权组与未确权组中规模户两期转入地合同租金差异更具代表性，且重点关注双重差分估计量。由表7可知，模型拟合效果较好，农地确权政策与规模户流转合同租金在统计学上不具有显著关系。表明农地确权政策对规模户转入土地租金可能无明显影响，原因之一是农地确权政策对土地内在价值影响不大，农户对于承包地的价格预期未发生变化，二者因果关系不显著；二是土地租金影响因素较为复杂，受制于土地质量、种植作物、承租方关系远近等多种因素，且为多元综合交叉影响。作为稳健性对比，表7同时报告了OLS稳健估计结果。

表7 农地确权与规模户转入地合同租金

（二）新一轮农地确权政策对农地流转的影响

进一步讨论新一轮农地确权与农地流转的关系，考虑到农户类型和流转行为的异质性，一是将农户类型分为规模户与普通户；二是规模户多为扩大经营面积而转入土地，极少出现既转出自家承包地又转入他人承包地情况，故仅考查未确权组与确权组普通户转出自家承包地差异情况。由表8可知，农地确权政策对于规模户和普通户转入面积及当年新增转入面积影响均不显著，其余控制变量对两类农户转入面积及当年新增转入面积的影响也符合理论预期。两类农户家庭收入中非农收入比例对于转入土地面积及新增转入面积均呈负向显著，说明农户兼业程度越高，农业投入越少，转入土地意愿越低。

表8 农地确权与农户转入面积

由表9可知，新一次农地确权对普通户转出土地面积影响同样不显著，再次验证本文假说。说明新一轮农地确权政策未改变农地的产权稳定性及安全性，且农户流转对象多为同村农户，对转入土地地形、质量等十分清楚，且流转土地面积会以实测面积为准，因此，新一轮农地确权政策对土地流转市场影响不显著。从控制变量看，年龄越大的农户越倾向于转出土地，且自家承包地面积越大转出意愿越低。因此，农业活动对体力要求较高，在无外包服务辅助情况下，随着年龄增长、体力下降，从事农业活动的意愿越低。自家承包地面积越大，扩张土地意愿越强，从而抑制其转出土地。

表9 农地确权与普通户转出面积

（三）新一轮农地确权对农地投资的影响

新一轮农地确权政策本意是强化农地产权安全性和稳定性，进而增强农户对农地产权长期稳定的预期，故本文选取农户长期投资行为更具有代表性。本文在计量模型估计中区分了农业长期投资的具体类型：与地块相连的农业长期投资——农地平整以及与地块不相连的农业长期投资——农业机械投资，并以万元为限划分机械投资金额进行分类分析。规模户较普通户主要以农业生产为主，资金约束较宽松，农地投资意愿更强，因此，选取规模户作为研究对象（见表10）。从估计结果看，新一轮农地确权政策对于规模户两类农地长期投资的边际效应均无显著影响，该结果从侧面再次证明农地确权政策并未改变农地的产权状态，不存在农户的投资响应效应。该结果同时表明第二轮农地承包已使农户安心，也与上述绝大部分农户对于自家承包地四至边界的清楚认知相符。

表10 农地确权与规模户农地投资

（四）稳定性检验

为检验新一轮农地确权政策对农户土地利用行为的响应效应，本文基于非综测效应综列数据，建立非综测效应模型，重新检验农地确权政策对于土地流转、合同租金及土地投资的影响。由表11可知，结论保持一致，结果较为稳健。此外，因非综测效应模型中，P*T变量与P变量相同，故表11仅报告包含P*T变量的回归结果。

表11 农地确权与农户土地利用行为

五、结论与政策建议

（一）结论

本文通过理论逻辑和经验分析，发现新一轮农地确权政策对农户土地利用行为会产生影响的理论逻辑较为缺乏，且经验证据较为不足。一方面从新一轮农地确权政策对农地产权安全性、产权稳定性、农地权益及农地面积四方面影响的理论逻辑分析，揭示了确权对农户土地流转、契约安排和投资影响机制和逻辑的模糊性，另一方面根据调查数据开展了系统地实证研究，从计量经济分析看，无明显证据表明确权对农户流转土地租金、土地流转、土地投资等有显著影响。此外，本研究还发现：第一，农地确权政策配套政策暂未发挥作用，农地抵押贷款政策的推行存在障碍，制约我国农地确权政策的实施。第二，农地确权政策通过重新测量土地，旨在摸清我国耕地面积，但作用不明显。第三，调查农户多数对于农地确权政策态度较为平淡，确权政策空置。第四，新一轮农地确权政策推行过程中引发的纠纷问题不容小觑，易滋生不稳定因素。

（二）政策建议

第一，以科学态度，客观评价新一轮确权政策的作用和影响。虽然有很多不准确的问题，但总体上新一轮确权在摸清我国农村承包土地数量方面具有重要意义。此外，新一轮确权虽未实质性改变和强化农地产权安全性、产权稳定性、农地权益及农地面积，但对我国不断重视农地产权，推进配套政策方面释放了重要信号。

第二，深入研究并破除我国农地流转市场资源配置效率和农户生产性投资所受约束。确权证书的合法性和证书上的承包土地数量有助于降低土地流转和农地抵押贷款的交易成本，但我国农村，无确权证书不构成农地流转和投资的真正制约。真正制约因素更在于其他因素，如我国农村的契约环境和合约约束力，会影响契约的执行和效力发挥，并对产权稳定性与农户投资等行为产生重要影响。应深入研究此类因素，为促进农地流转与生产投资增长创造条件和环境。

第三，密切关注新一轮确权留下的问题或隐患，采取措施积极应对。确权过程中产生了大量问题和障碍，如重新丈量土地面积导致农地确认纠纷问题频发。目前，各地对于丈量面积和承包面积不一致问题多采取冷处理、暂缓解决，隐患较大，统一标准更是难题。可考虑建立二轮承包到期衔接小组，处理确权过程中的争议与纠纷，解决人地矛盾问题，平稳过渡二轮到期阶段。