安徽社会治理创新：构建逻辑、困境与行动路径

潘 琳，周荣庭

（1.中共安徽省委党校（安徽行政学院），安徽 合肥 230022；2.中国科学技术大学，安徽 合肥 230026）

一、问题的提出

党的十九届五中全会标志着我国进入新发展阶段，开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。现代化国家包含国家治理的现代化，社会治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。因此，在迈向社会主义现代化国家新征程中，加强社会治理创新是深入谋划和推进现代化国家发展的重要基础。建设社会主义现代化强国，需要党的坚强领导，更需要全体人民齐心协力。十九届五中全会强调要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。因此，在社会治理创新实践中，要贯彻十九届五中全会精神，推进社会治理的理论和实践创新，探索中国特色社会主义社会治理之路，以社会治理现代化夯实“中国之治”的基石。

进入新发展阶段，加强社会治理创新这一命题的要义是在共建共治共享的新格局下，调适安徽社会治理创新的思路、举措与行动路径。鉴于此，文章深入探析新发展阶段社会治理创新的三重逻辑，以安徽省社会治理为研究对象，对实地调研中发现的社会治理创新困境进行剖析，借鉴当前各地社会治理创新模式，探寻新发展阶段下安徽社会治理创新的行动路径。

二、新发展阶段社会治理创新的三重逻辑

新发展阶段加强和创新社会治理，是马克思主义社会治理思想中国化的理论和实践创新，是中国共产党人集体智慧的结晶，是对传统民本思想的传承与发展，更是为了满足人民日益增长的美好生活需要，体现全体人民的共同期待。

（一）理论逻辑：马克思主义社会治理思想中国化的理论和实践创新

从理论逻辑来看，新发展阶段加强社会治理创新，是马克思主义社会治理思想中国化的理论和实践创新。马克思社会治理思想包括社会公平正义论、社会治理管理论和人的全面发展论等丰富的思想内涵。

社会的公平正义始终是马克思秉持的价值追求。他认为人人共享、普遍受益的社会公平正义就是社会发展所追寻的目标。马克思、恩格斯所设想的未来社会是共产主义社会，是实现人的自由而全面发展的社会形态。马克思社会治理思想的灵魂就是社会的自我管理。即社会自治，是自上而下和自下而上的治理，它强调人民的协商和参与。巴黎公社正是这样一个人民协商和参与的无产阶级自治政权，是人民群众的自治组织。马克思主义提到实现未来社会管理主体多元化，由国家、社会和人民共同组成，未来社会管理职能实现从国家到社会的转变，人们平等协商维护社会有序发展。在马克思看来，人的自由而全面发展是人类解放的终极目标，更是未来社会治理的最终目标。马克思关于人的全面发展论具体内涵是人的活动、需要、能力、社会关系以及个性等方面的全面发展。

党的十九届五中全会首次将“人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为远景目标提出。社会治理既为了增进人民福祉，又为了实现全社会公平正义。公平正义是实现共同富裕的必由之路，要打造共建共治共享的社会治理新格局，实现人的自由全面发展。所以新发展阶段创新社会治理的丰富内涵，从马克思主义社会治理思想汲取了丰富的思想资源，是马克思主义中国化的理论和实践创新。

（二）价值逻辑：中华优秀传统文化民本思想的传承和发展

从价值逻辑来看，社会治理创新是对中华优秀传统文化的传承和发展。以民为根本、以和谐为目的、以礼治为手段，是传统文化社会治理的思想精髓。儒家倡导济世救民的现实主义，孔子提出“仁者爱人”“为政以德”的理念，把“安民”“恤民”“养民”“惠民”作为德政的内容。孟子进一步提出“民为贵，社稷次之，君为轻”的主张。荀子提醒统治者要顺民意而为，提出著名的“舟水论”。墨家主张建立一个平等、安定、人人安居乐业的“尚同”社会，墨子申明“官无常贵而民无终贱”“利国益民”的思想主张，赋予“民”以实在内涵。道家关注社会和谐，提出“小国寡民”和“无为而治”的社会治理方法。孔子曰“礼之用，和为贵”。建立和谐的人际关系和良好的社会秩序，是社会治理的重要方法。所以，传统文化中社会治理思想体现了以人民为中心的价值逻辑。

习近平总书记社会治理观的价值取向是以人民为主体。首先，社会治理为了人民。习近平总书记在党的十八届五中全会鲜明提出要坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展、朝着共同富裕方向稳步前进作为经济发展的出发点和落脚点。因此，社会治理的一切工作也要以人民为中心。马克思历史唯物主义观点指明：“历史活动是群众的活动。”群众参与社会治理是群众进行历史活动的重要形式。其次，社会治理依靠人民。习近平总书记指出：“一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师。”发挥人民群众在社会治理中主体地位。再次，社会治理效果由人民评判。习近平总书记强调：“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善。”因此社会治理创新的价值遵循就是坚持以人为本，坚持公平正义，实现共建共治共享。

（三）行动逻辑：满足人民日益增长的美好生活需要

从行动逻辑来看，社会治理创新是中国共产党人的集体智慧结晶，是中国特色社会主义社会治理的伟大实践，更是为了满足人民日益增长的美好生活需要。

学术界普遍认为，新中国成立70多年来，我国社会治理的演进过程主要经历了“社会管制、社会管理、社会治理”三个发展阶段。我国社会治理从突破传统社会管理体制，到健全有中国特色的社会管理体制，再到提出打造共建共治共享的社会治理格局，这是一个先“破”后“立”再到“创新”的社会治理发展过程。我国构建了中国特色社会主义社会治理体系，走出了一条中国特色社会主义社会治理之路。

党的十八大以来，社会治理体系和治理能力建设不断加强，平安中国建设取得重大进展。严重暴力犯罪案件、群体性事件、信访总量、非正常上访量等社会秩序的关键性指标同时出现下降趋势，中国成为世界上最有安全感的国家之一。我国社会治安总体良好，社会大局保持稳定。广大人民群众安全感的和满意度不断增强。

打造社会治理新格局，是促进社会和谐稳定的必然要求。在现代社会治理中，企事业单位、群团组织、社会组织、基层自治组织、社会公众等成为参与社会治理的重要力量来源。社会治理重心实现下移，广泛的社会参与通过自律、自治形成社会秩序。有效降低社会治理行政成本，提升了社会治理效能，共建共治共享的社会治理格局形成。这一新的社会治理理念和实践行动强调发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，全民参与、共同建设和共同治理的模式满足人民日益增长的美好生活需要。

三、新发展阶段安徽社会治理创新面临的困境

新发展阶段社会治理创新的三重逻辑具有重要的理论和现实意义，为安徽省社会治理创新提供了理论基础、精神引领和根本保障。十九届五中全会指出，“民生保障存在短板，社会治理还有弱项”，这是对我国社会治理发展面临困境的表述。当前安徽省各地将推进社会治理现代化融入社会主义现代化进程中，对构建共建共治共享的新发展格局进行了积极探索，取得了一定成效。但从安徽社会治理创新实地调研来看，安徽在实际工作中还面临一些困境。

（一）社会治理协同机制破而未立

十九届五中全会提出要完善共建共治共享的社会治理制度。就是要树立大治理观，发挥党委总揽全局、协调各方的政治优势，发挥政府资源整合、政策导向优势；发挥企业的市场竞争优势和社会组织的群众动员优势，与居民的首创精神协同联动起来，打造全民参与的开放治理体系。社会治理创新涉及的治理主体与对象较多，需统筹全局和系统治理。从党委政府引领角度看，机构改革后，不再设立综治委及其办公室，有关职责交由党委政法委承担。在调研中发现，安徽省在现行条块分割的体制下，党委政法委统筹推进社会治理缺少抓手。社会治理工作涉及方方面面，需要各部门协同联动。政法委指导协调各单位共同参与社会治理工作，但由于对涉及社会治理具体工作的相关部门无管辖权限，致使社会治理面临责任主体不明确、责任权限不清晰等问题。构建协调联动、齐抓共管工作格局，需要在各部门之间尽快建立新的协同机制予以保障。虽然安徽合肥、芜湖等市结合地方实际，在协同机制建设上做了有益探索，但由于缺乏顶层设计的指导推动，其他很多地市仍然在等待观望。在涉及社会治理具体工作中尚未形成各部门协同联动的治理机制，个别地方社会治理推进力度减弱，不进反退。

（二）综治中心实体化运行有待推进

新一轮党和国家机构改革后，各级综治中心缺少原综治办这样的核心职能部门推进社会治理工作。在实地调研中发现，由于体制机制不完善等原因，我省区（县）乡镇仅由政法委员负责推动政法综治工作和综治中心的建设运行，很多地方的政法委员还承担党委政府安排的其他职能。如合肥市肥西县综治中心各部门仍然要对应各级行政部门，综治办要对接政法委、公安局，同时承担党委政府安排的其他职能；信访办对接县信访局；司法所对应县司法局。中心各部门要接受不同上级考核，导致基层综治中心多头管理，各自为政，无法形成强大的合力。部分乡镇综治中心工作全部交司法所人员行使，缺乏社会治理工作的权威性和规范性。县级综治中心一般由相关单位派遣人员入驻，同级政法委对综治中心人员管理难度较大，人员流动频繁，不利于工作的连续性。由于区（县）政法部门人少事多、部门间协同配合不够顺畅，是我省基层综治维稳普遍面临的问题。迫切需要整合基层政法、综治、维稳、信访等资源力量，共同参与社会治理、推进平安建设。需要推进县级综治中心实体化运行，不断加强资源融合，强化各部门协同联动的机制建设。

当前我国正步入社会转型期，基层社会治理结构和环境发生较大变化。利益格局日趋复杂，各种利益诉求不断涌现，各种不稳定因素交织叠加，这些都使得基层社会治理形势更加严峻复杂，日益呈现出碎片化、分散化、矛盾化的特点。与此同时，我省区（县）政法部门普遍人员编制少，如合肥市某区政法委人员编制仅为6人，基层社会治理力量薄弱。基层社会治理千头万绪，人少事多任务重，无法更好地适应和满足人民群众日益增多的社会治理需求。

（三）信息化应用水平参差不一

在信息化建设方面，安徽省芜湖、蚌埠等市起步早、进度快，已进入实战运用阶段，为社会治理现代化提供了智力支撑。相对而言，其他部分市信息化建设力度不够、进度缓慢，尤其在建设成果应用转化方面，距离芜湖、蚌埠等市还有差距。在调研中发现，一些地方操作平台尚未互通，数据鸿沟、多头采集现象突出。网格员需要操作几种APP终端，中心工作人员需要受理、处置多种平台的事件和信息。在综治信息化方面，安徽虽已实现省、市两级平台数据和功能对接，完善、拓展综治“9+X”功能，提升综治信息化实战应用水平。但还需持续推进综治视联网向乡镇和村级延伸，实现综治工作指挥调度的可视化、扁平化。同时，各地信息化平台系统虽已建成，但缺乏规范化和标准化，条块数据共享不畅，还需做好数据共享的顶层设计，在建立省级统一数据共享平台的基础上，建立全国统一的数据共享平台，实现国家、省、市三级数据交换、业务协同。

（四）治理型社会组织发展相对滞后

社会组织是介于政府与市场之外的第三部门，在促进经济发展、创新社会治理等方面发挥着越来越重要的作用。根据安徽省民政厅统计数据，从安徽省社会组织发展现状来看，截至2019年9月底，安徽省依法登记管理社会组织31 749个（其中，社会团体14 250个、民办非企业单位17 333个、基金会166个），比去年同期增长8.85%。社会组织数量在不断增长，但通过调研发现，由于安徽省社会组织尚在孵化和培育之中，治理型社会组织发展相对滞后。一些地方社会组织整体实力偏弱，普遍存在自身能力建设不足、筹资能力较弱、内部治理体制不健全、专业人才缺乏等困境，造成许多政府亟待转移出来的职能缺乏相应的社会组织承担，参与社会治理的效能不高。培育、引导、推动社会组织参与社会治理的措施仍然不足，社会协同作用未充分显现，多样性和一体化的社会服务体系尚未形成。

四、他山之石与启示借鉴

在社会治理创新背景下，各地探索了各具特色的社会治理创新模式，如上海市协同联动模式、杭州“六和塔”治理模式等，可以为安徽省深度融入长三角一体化治理发展提供一定的启示和借鉴。

（一）上海：探索社会治理协同联动

上海市将“创新社会治理、加强基层建设”作为一号课题，不断创新社会治理。上海市社会治理创新主要从条块协同、政社协同、信息协同和规范协同四个维度进行探索。

首先是条块协同，政府机构职能转变。上海打破条块分割，推动政府职能转移，将重心从“条”（垂直部门）下沉到“块”（街道乡镇），形成条包块管、以块为主的社会治理格局。形成以街道（乡镇）网格化管理中心为联动平台，以城管为骨干，以公安为保障，派出机构、相关执法单位协同参与的联勤工作机制。其次是政社协同，多元主体参与治理。上海将“12345”市民热线、联动联勤和应急处置等功能纳入城市网格化综合管理体系，形成政社协同新机制。建成社区事务受理中心、文化活动中心、卫生服务中心与睦邻中心，发动企事业单位、社会组织、人大代表、政协委员、居民等多元主体参与社区治理。再次是信息协同，大数据技术共享。提升了社会治理创新的现代化水平。在社区服务方面，加强建设社区大数据云平台、智慧社区综合服务平台、智慧城市卡、居民电子健康档案、“电子围栏”等数字平台；在社区管理方面，推广“社区大脑”、物联网“智慧感知”系统、居村电子台账、居委工作移动应用、“居家宝”安防等软件的使用。最后是规范协同，社会服务标准化。上海探索制定协商议事规则和制度的精细化。如闵行区通过大规模社区讨论和调查，确定“居民议事黄金法则”，不断推动社会服务标准化、精细化。

（二）杭州：构建市域社会治理“六和塔”工作体系

在总结G20杭州峰会维稳安保经验和基层社会治理“四平台”经验的基础上，杭州创新市域社会治理“六和塔”工作体系，打造了新时代“枫桥经验”的都市版。

杭州从顶层设计入手，探索市域社会治理“六和塔”工作体系。2019年，杭州市制定《关于推进杭州市域社会治理现代化的意见》等“1+5”系列文件，优化“六和塔”工作体系标准、组织架构，构建“党建领和、社会协和、专业维和、智慧促和、法治守和、文化育和”的“平安六和”治理体系。以“党建统领”为塔尖，以社会治理社会化、法治化、智能化、专业化“四化”支撑为塔身，以自治、德治、法治“三治融合”及文化引领为塔基，市、县、乡三级联动，实施“六和工程”，全面提升市域社会治理的统筹谋划、共建共治、防控处置、数字治理、依法善治、舆论引导能力。在理念层面，“六和塔”工作体系坚持以人民为中心的发展思想，构建全民共建共治共享的社会治理格局；在制度层面，构建党建统领、分工明确、运行高效的组织领导体系；在工具层面，以科技运用为支撑，运用“互联网+”和大数据的信息技术，实现市域智慧治理。

（三）启示与借鉴

加强多元联动融合的社会治理。上海市协同联动治理模式从条块、政社、信息和规范等维度，推动以行政为主导的管理模式融入社会化协同治理的新阶段，打造了主体多元、联动高效的社会治理样板。社会组织、群团组织、自治组织、市场力量与公众参与社会治理的需求日益强烈，多元主体联动融合治理模式成为社会治理的新格局。对于安徽社会治理创新而言，需在国家—市场—社会三维视角下，发挥多元主体治理力量，拓宽参与渠道开放共治，充分发动社会力量参与社会治理。

提升基层社会治理能力。杭州特色市域社会治理“六和塔”工作模式在党建引领下，有效破解体制建设与组织领导的问题。通过发挥基层治理效能，推进了社会治理现代化。社会治理重心在基层，基层社会治理是国家治理体系的重要组成部分。因此，对安徽社会治理创新而言，要突出党建引领，增强基层治理效能。在多元主体共建共治共享理念引导下，坚持党建引领，构建“德治”“法治”“自治”相互融合的城乡治理体系，不断提升社会力量参与基层社会治理水平。

科技支撑赋能社会治理创新。上海、杭州依托城市网格化综合管理体系和“城市大脑”，综合运用云计算、大数据等新技术，提升了社会治理的智能化水平。党的十九届五中全会强调：“加强社会治理的数字化、智能化水平”。安徽需要强化科技支撑、智慧赋能和智慧治理。首先要继续推进社会服务管理信息化建设。各市创新运用大数据技术破解社会治理难题，形成以“互联网+社会治理”为代表的“芜湖经验”、以保障城市安全为主导的“合肥模式”、以“互联网+政务服务”为特色的“亳州样板”。在科技支撑赋能下，安徽仍需加大数据共享提升服务管理的工作效率。其次推进“雪亮工程”建设。在治理创新中，安徽涌现了合肥市“雪亮工程”异构平台融合、蚌埠市社会资源整合、芜湖市“实名实人身份认证”等特色模式。未来还需加大与高速公路视频监控和恶劣气象条件监测预警系统、驻皖武警部队“智慧磐石”工程的对接力度，推动视频监控资源进一步向网格、家庭和个人应用延伸。建立智慧公共安全预测预警机制，实现事前预测预警、事中指挥调度、事后信息管控的全过程治理体系。

五、新发展阶段推进安徽社会治理创新的行动路径

新发展阶段安徽社会治理创新，是持续推动社会治理的联动融合和多元共治。在党建引领下推进社会治理创新，继续深化社会治理机制建设，扩大多元主体参与社会治理。在制度创新、人才保障、载体建设、发挥多元主体作用等方面推动社会治理创新，从而提升社会治理能力和现代化水平（如图1所示）。

图1 多元共治的安徽社会治理创新模式

（一）制度创新：创新社会治理机制建设

创新社会治理，关键在于体制机制创新。党的十九届五中全会明确提出要完善共建共治共享的社会治理制度，持续完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。

创新社会治理要突出制度建设。党政关系上，要进一步完善党委领导、政府负责的制度安排，优化跨部门议事协调机制，确保党的路线方针政策和各项决策部署贯彻落实到位。政府与社会关系上，要进一步完善民主协商、社会协同、公众参与的制度建设，充分发挥社会力量，提高社会治理的社会化、民主化、协同化水平。治理手段和方式上，要善于运用法治、自治、德治以及科技手段，完善人民内部矛盾处置机制，加强社会治安防控体系建设，健全公共安全体制机制。

鉴于已有北京、河北、浙江等省份建立了多部门参与的涵盖综治、维稳、信访、防邪等内容的省级大平安建设工作协调机制，并且要求省内各级党委均要参照执行，保证了各部门协调联动。安徽省应根据中央有关文件精神，制定相关实施意见，建立各级平安建设工作协调机制，以综治领导责任制为抓手，保证各级各部门各司其职、齐抓共管，加快形成平安建设工作链条和责任体系，推动社会治理有关任务落地生根。

（二）人才保障：提升社会治理专业化水平

社会治理要培养专业人才，打造专业队伍，运用专业知识、技能实现社会治理。专门机构、专门人才积极参与社会治理，有利于提高社会治理的专业化、精细化、规范化水平。例如“清河实验”的专家参与社区治理模式的探索。制定支持社会治理规范化队伍建设的政策法规体系，建立健全社会治理专业人才的培养、考评和激励机制，打造一支数量充足、结构合理、素质优良、熟悉法律、掌握治理方法的专业化队伍，为社会治理提供人才保障。

按照《中国共产党政法工作条例》精神，在乡镇（街道）党组织配备政法委员。推广安庆市、黄山市及凤阳县等地的做法，将综治中心确定为全额拨款事业单位，核定一定数量的事业编制人员，彻底解决目前综治中心工作人员流动性大、队伍稳定性差的问题。广泛吸纳高素质人才，壮大基层综治工作队伍，同时加强业务培训，提高专业技能，解决目前综治中心工作人员综合素质不高的问题，推动实现社会治理工作队伍年轻化、专业化、职业化。

（三）载体建设：突出社会治理实战应用

党的十九届五中全会强调要加强社会治理的数字化和智能化水平。互联网不仅是一场技术革命，也是一场社会治理的变革。探索社会治理的创新，需要以信息化建设为基础。在载体建设方面，运用科技提升社会治理的网络化和智能化水平。运用大数据解决社会治理有关问题，打造统一规范、运行高效的云中国、云城市、云社区等大数据平台，开发与制定统一开放、共享应用的数据标准体系。提高社会治理的精细化、智能化和现代化管理水平。

推进综治信息化建设，有效发挥研判分析、协调指挥、联动高效的实战功能。结合安徽实际，推进网格化管理、综治信息“9+X”系统、综治视联网等公共管理应用平台建设，构建区、街、社区三级信息化应用平台管理，依托数字化、信息化地理管理系统，将各类基础信息和社情民意纳入网格，形成精确管理单元，实现对实有人口、特殊人群、社会治安、矛盾纠纷等综治主体模块的全覆盖和动态管控。

（四）主体多元：推进社会治理社会协同

推进社会治理创新，要在党委、政府、企事业单位、群团组织、社会组织、自治组织、社区以及公众个人等多决策中心之间，建立合作型伙伴关系。这体现了社会治理要凝聚社会合力、多元主体加强社会共治。牢固树立开放共治理念，发挥各类社会主体的协同作用，动员各方力量广泛参与，打造权责统一、风险共担、成果共享的社会治理共同体。要切实增强基层社会治理工作的责任感、使命感，把服务群众、依靠群众、发动群众作为推进共建共治共享的出发点和落脚点，将“乡贤+”多元化解、社区“阳光议事平台”“民情气象台”等长三角相关城市经验融入共建共治共享，不断拓展新时代“枫桥经验”安徽实践的内涵。

加强社会组织孵化基地建设，重点扶持发展城乡基层生活服务类、公益事业类、慈善互助类、专业调处类、治保维稳类等社会组织，更好地发挥他们在维护公共利益、救助困难群众、化解矛盾纠纷、维护社会稳定中的重要作用。创新运用市场思维、市场机制、PPP模式推进社会治理创新，通过政府购买服务、项目外包、保险等方式化解社会矛盾和预防风险。建立促进市场主体履行社会责任的激励约束机制，鼓励企业利用技术、数据、人才等优势参与基层社会治理，以开放性治理结构吸纳社会力量参与社会治理，形成分工负责、良性互动的社会治理模式，实现公共利益的最大化。

五、结 语

我国进入新发展阶段，着力构建社会治理发展的新格局，是加强和创新社会治理的内在逻辑和必然要求。对于安徽而言，在社会治理创新进程中，必须整体性地处理好政府、市场、社会之间的关系，探索适应市场和社会流动性的治理方式，从而保持社会秩序和发展活力的平衡。调动一切可以调动的积极因素，实现有效的社会治理和良好的社会秩序，让人民群众获得感幸福感安全感持续增强，为现代化五大发展美好安徽建设提供健康环境与和谐稳定大局。