政治认同在提升制度绩效中的功能探讨——基于社会资本的视角

杨绘荣，王 林

（山西大学 政治与公共管理学院，山西 太原 030006）

一、政治认同、制度绩效与社会资本

政治认同是社会成员对执政者和政府所具有的一种情感和心理的确认，社会成员的归属感、责任意识、使命感是政治认同的主要内容和目标追求。它是一种基于利益关系之上的由同质化公民精神转换而来的政治偏好，体现了公民对政治系统——包括对政治权威、政治制度、政治过程和主流政治文化的认同程度，可以对政府制度绩效的提升起到关键性作用。

制度绩效是用来衡量制度实施的成效,即政策是否达到了预期目标，反映的是预测值与实际值的差异。制度绩效的概念建立在一个简单的治理模型上：社会需求—政治互动—政府—政策选择—实施。它体现着政府对民情民意的把握程度，而且政府能否运用输出的政策满足公众的需求，也是衡量政府制度实际效能的重要指标。社会资本是一种可以创造价值、降低成本的支持性社会关系，社会资本存量，如信任、规范和网络，往往具有自我增强和可积累性。公民政治认同程度越高，其政治信任水平也越高，参与共同体事务的积极性也越高，地方组织网络也就越密集，于是利于整合社会资本，促进与政府的良性政治沟通，便于政府政策选择，并产生较好的制度绩效。较低程度的政治认同则会对政府制度绩效起到反向作用。在这种情况下，公民的异质性政治偏好强烈，公民精神减弱，横向组织形式不受重视，平等的政治沟通机会被等级化的沟通方式所替代，社会往往采取垂直组织的形式，公民互相猜疑易引发对政府的不信任，甚至导致出现社会事件。

对于集体行动的悖论以及投机行为的消解，需要依赖社会资本，即诸如信任、规范、网络等社会组织的要素。政治认同有利于增强公民政治信任、建立规范资本、拓展公民政治参与的网络，以此来增进社会资本的积累，有效提高政府制度绩效。考察一个地区政府的制度绩效，需要评价政策的制定、颁布、实施过程是否顺利，即政府是否迅速地认识到社会需要并提出创造性的解决方案，是否成功地实施了它们宣布的政策并达成目标。换而言之，研究政府制度绩效意味着研究政府出台的政策是否符合民意以及是否成功实施。从社会资本角度探讨政治认同在提升政府制度绩效方面的功能，可以从政策的形成和实施入手，分割政府治理模型的三个重要阶段，即需求互动阶段、政策选择阶段和政策施行阶段，根据这三个阶段的社会资本积累过程，解析其功能效果，为政府制度绩效的提升提供理论参考和现实策略，助推国家实现“政治建设”的主要任务。“建设中国特色社会主义总依据是社会主义初级阶段，总布局是五位一体，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴。”“政治建设”作为发展中国特色社会主义的重要保障，对实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义，是为全面建成社会主义现代化强国添砖加瓦。

二、政治认同对提升制度绩效的功能：基于社会资本的视角

（一）汇聚网络资本，推动政治互动

网络资本在这里特指社会主体从各种社会关系中获取资源的能力，包括正式和非正式组织的成员关系和社会网络，这些网络资本与公民参与网络的形成是密切相关、相辅相成的。公民参与网络是公民基于共同利益的实现而自觉结成的平等自由的社会关系网络。根据阿尔蒙德的观点，政治系统的运行环节主要包括：输入—输出—反馈。输入的是公民和政策参与者的特定支持，经过政治系统内部的运行，最后输出至公民实际生活中，得到实际的结果和反馈，然后把反馈再次输入，不断循环反复。如果政治系统缺乏社会成员的认同，则意味着它缺乏社会成员的支持和输入，这会导致政治系统整体运行不畅，难以汇聚公民参与的网络资本。因此，输入过程和互动过程在整个政治系统的运行中具有重要地位。

政治认同影响着公民的政治信任。倘若社会成员对政治系统认同度低，便会明显弱化其政治信任感，主要表现为对政府和社会组织的不信任，社会普遍信任程度降低，政府公信力也由此下降。随着市场经济的不断发展，现代社会信任资本存量的现状与市场经济生活呈现出不协调的局面。社会经济生活中假冒伪劣产品不断流入市场，政治生活中公民政治参与消极，日常生活领域中因个人利益冲突产生的信任乏力现象，均是社会信任（包括政治信任）不足的典型表现，且与社会成员的政治认同感息息相关。Newton提出，政治信任源于政治领域，是人们对政治制度和政府绩效、政治制度可信性的一种理性评估。换言之，政治信任体现着公民对国家这一政治共同体的信任程度以及对国家制度体系实际运行过程的信任程度。政治认同是政治信任的基础，政治信任包括两个主要方面：一是建立以“人民主权”为原则的政治制度，二是树立公众对执政体制持续的一贯的政治认同。因而，强化公民的政治认同度可以提升其对政治共同体的信任水平。政治认同的核心是对政治权力及其运行情况的信任以及对政治系统所倡导的政治价值的信仰。可见，政治信任常常被视作政治认同的一个重要维度，政治认同感的强弱直接影响公民对政治权力和主流政治价值的信仰程度。在制度绩效的治理模型中，政府政策的选择来源于社会需求以及公民与政府良好的政治互动。这种良性互动是以较高的政治认同度为基础的，而且双方在结成政治关系、实现特定价值的过程中可以增强政治信任。公民对所属国家国民身份的认同会向下惠及至民众对政府的信任，民众政治信任度的提高也会向上延伸至对政府所代表的政治统治集团的服从。因此，较高的政治认同度可以提升公民整体的政治信任水平。

较高程度的政治认同，亦有利于在增强公民政治信任基础上形成系统的公民参与网络，推动政治互动。公民参与网络本质上就是一种互动关系网，政治信任可以增强公民的政治参与积极性，推动公民与政府的良性互动。在现代政治生活中，传统社会所形成的垂直网络依附关系影响深远，而与之相对应的横向社会网络关系尚不发达，加大了公民政治参与的组织化障碍，不利于公民组织化的政治参与。一般而言，政治参与度的提升往往会伴随着公民精神的养成。作为结构型社会资本重要组成要素的社会网络对于培养公民互信、合作、协商的公共精神，提高公民政治参与的数量和质量起着重要作用。在政治信任程度高的社会环境中，公民往往会产生积极入世的心理，他们更加关心公共事务，从而不断增强政治社会中的公民精神。而公民精神有益于促进社会公民组织的不断发展，进而在无数个参与网格的连接中形成横向网络。公民精神较弱的地区的国民没有办法解决霍布森式的公共秩序困境，因为他们缺乏在公民精神强的地区里有效运行的互惠合作的水平联系。换而言之，公民精神越强越有利于在政府与社会之间建立一系列的水平联系，产生横向网络资本。社会资本具有增值性，任何社会都是由一系列人际沟通网络构成的，公民参与网络越稠密，他们就越有可能积极参与政治生活，为网络资本的形成奠定更加广泛的社会根基。在我国，公益互助组织、兴趣社团等为横向参与网络的扩大发挥了重要作用。很显然，在更广泛的共同体内促进制度的成功，离不开组织建构的横向性，社会组织建构的横向性对政府制度绩效的提升具有重要价值，对政府制度绩效的实现能够产生强劲的推动力。

由此可见，在现代社会生活里，政府制度绩效的提升离不开政府与公民需求的互动，而良好的互动需要公民的政治信任作为中介和纽带。政治认同推动了政治信任的巩固与积累，政治信任又助推了参与网络的形成和拓展，聚集了强大的社会资本，提升了政治社会中的公民精神，便于政府与公民进行政治互动，提高了政府的制度绩效。

（二）集合规范资本，便于政策选择

帕特南提出的规范资本其实是一种互惠规范，是指一种普遍化的而非均衡的互惠规范。普遍化的互惠是说，交换关系在持续进行，这种互惠在特定的时间里是无报酬的和不均衡的，但是，它使人们产生共同的期望，“现在己予人，将来人予己”。普遍的互惠可以促进公民相互信任，形成规范资本，从而达成一致的社会规范。社会规范不同于强制性的法律条文，是指人们在社会实践和人际交往中逐渐形成的一种共同遵守的准则，是非正式制度的重要体现。有些一般意义上的社会规范需要上升为更为正式的制度规范，这种正式制度规范的形成过程，便是将个人的政治行为置于制度框架之中，使之受到集体约定的限制的过程。经由这一过程，可以从制度上保障社会政治秩序的稳定，也为社会成员在今后的人际交往中形成更多、更丰富的社会规范提供指导框架。

政治认同可以提供这类正式的制度规范，因为制度是政治认同的重要客体之一，从政治合法性基础视角来看，当代中国公民政治认同的客体或对象主要包括治理绩效、制度规则和意识形态三个方面。很显然，制度本身就是一种规范，在良好的政治认同环境下，正式而有效的制度规范便于公民通过制度化的渠道进行利益表达，形成巨大的规范资本，而且公民在政治生活中围绕共同利益达成的协定以及听证方式的习惯性运用，均是规范性资本的集中体现。现如今，伴随着改革的深化，人民对美好生活的追求日益广泛。许多传统规范虽正逐渐被扬弃，但互惠互利的规范资本尚未完善，对社会治理与政府制度绩效产生了一定的消极影响，而较高程度的政治认同有利于增强公民的政治信任，形成互惠规范，便于利益表达。政治信任推动了社会利益需求的凝聚，人们在共同利益的驱使下形成了参与政治生活的互惠规范。为实现大家共同的利益要求，共同体内部在良好的政治认同环境下可以凭此达成相互合作，大大减少投机和搭便车行为，从而构建共同体的规范秩序，并形成同质性较强的公民群体。而在社会建设过程中，政府要着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，在发展中保障和改善民生。因为，这真正体现着人民意志，保障了人民权益，可以不断激发人民群众的创造活力，提升人民的获得感与幸福感，有利于“五位一体”建设的顺利推进。较高程度的政治认同也有利于提高社会成员对制度和政策的认同感，引导其通过制度化渠道提出自身利益诉求，这也在一定程度上聚集了规范资本。社会成员迫切期望自己的利益需求可以受到组织规则的保护，甚至是国家上层建筑层面的保护，希望达成集体协定，形成规范的社会资本。

在较高政治认同度基础上形成的普遍互惠规范，鼓励社群组织相互信任、相互合作，形成了强大的社会资本，将社会信任延伸到政治生活之中，使得公民更加相信集体、相信政府，从而推动双方政治互动行为。政治认同也有利于公民个人利益、社会组织共同利益的表达，进而达成某种协定，集合规范资本，有利于政府进行政策选择。此时，人与需求对象之间的关系转化为人与人之间的关系。所谓利益，就是基于一定生产基础上获得了社会内容和特性的需要。共同利益就是人们结成群体后形成的利益，即群体利益。政治认同程度较高，由公民集合而成的社会组织通过多个渠道进行利益诉求，经由多个对话渠道，与政府进行互动与反馈，依据现有规范资本达成协定，或者产生新的规范资本引导组织内部成员行为，为政府政策选择提供便利条件，并督促政府作为。

政府政策选择需要规范资本的积累，而制度绩效的提升又离不开政府政策选择，政策选择显然是提升政府制度绩效的关键环节。制度绩效治理模型中，在政府“政策选择”这一阶段,依赖于规范资本的积累。公民在政治认同的基础上，积攒政治信任，同时基于民间组织和各类社会团体组织，形成较为顺畅的利益表达渠道，可以与政府进行双向政治交流和互动。这一沟通过程也有利于政府综合各方利益诉求，因共同利益实现的需要，达成某种协定和规则，从而产生独特的规范资本。政府通过听证会等对话渠道和一系列政策分析会议，对现有规范性社会资本进行选择或者创新。政府政策选择来源于多个渠道：民间组织、各种层次的对话网络和沟通场所、听证会、专家咨询会等。政府通过鼓励企业市场参与、民间公共事业融资、购买服务、资金支持、制度保障等措施，引导和帮助社会组织提供公共产品和公共服务，持续不断地拓宽联系渠道，扩大了政策选择范围，丰富了政策选择途径，提高了工作效率，加大了益于政策选择的信息流动量，从而提升了政府制度绩效。由此可见，政府制度绩效的提升离不开政府政策选择，而政府政策选择需要规范资本的积累。在政治认同程度高的社会环境中，制度和政策作为规范资本的具体承载形式被公民认可和支持，其提供了制度化渠道来凝聚共同利益诉求，而由这些诉求聚合而成的集体协定便可以形成新的规范资本，由此反复，不断循环累积。政治认同作为推动政策选择的关键因子，对于聚合和构建规范资本、提高政府制度绩效具有重要作用。

（三）推进政治社会化，利于政策实施

政府制度成果从它们的社会环境中获得输入，然后输出结果以对那个环境做出反应。政策实施效果的好坏往往取决于它在具体实施环境中所产生的政治效应。全球化背景下，新媒体等多种信息获取途径的应用，使得公民参与政治生活的途径变得广阔，政治意识也呈现出多元化的状态，这些都是影响公民主流政治文化认同的不利因素，进而可能出现一些对他国政治文化鉴别能力不足和价值偏差等相关问题，更有甚者可能导致公民对国内政治生活产生冷漠、懈怠情绪，给政府政策实施带来非常负面的政治效应，严重影响政策实施效果。无论何种政治系统，政府均需在保持社会成员良好政治认同的基础之上集合信任资本，鼓励公民形成广泛的参与网络。在收到社会成员的利益需求后，作为决策主体的政府需要利用现有规范资本，在利益综合的基础上，通过多种渠道和方式进行政策选择。

在政策选择程序之后，政府还需努力在全社会形成政治向心力，积极推进政治社会化。所谓“政治社会化”，阿尔蒙德曾指出，政治社会化是政治文化形成、维持和改变的过程。王浦劬将“政治社会化”定义为人们在特定的政治关系中，通过社会政治生活和政治实践活动，逐步获得政治知识和能力，形成和改变自己的政治心理和政治思想的能动过程。政治认同感与公民的政治社会化程度成正比。首先，政治社会化是意识形态认同发生的具体过程；其次，政治社会化的直接目标是强化政治认同，它也包含着意识形态认同。公民政治认同作为政治社会化的直接目标和内生动力，与政治社会化程度呈正相关，决定着政治社会化的方向和质量。公民在良好的政治认同基础之上习得政治文化，进而内化为自己的政治心理，一方面可以根据自己的利益需求作出选择，接受某种既定的政治行为模式；另一方面，也可以通过政治学习形成特定的政治行为模式，从而影响既定的政治生活方式，甚至通过组织化等途径，形成巨大的精神力量和物质力量来改造社会政治现实，对政府政策的实施效果产生较大影响。

政治社会化塑造着政策实施主体的政治态度和行为模式，可以影响实施主体的政策实施水平。政策实施主体在政策执行过程中受政治社会化进程的影响，形成了对政策特定的态度，这种态度会经常不经意地表现在其行为方式中。成功的政治社会化过程会助推他们形成积极的政策执行态度，反之则会滋生玩忽职守的渎职心理。政治社会化过程的顺利开展作为政策有效实施的重要保障，对于推动政策落实具有重要价值。在现代社会的政治生活中，当政策实施主体面对复杂多变的国内政治环境时，只有不断强化他们的政治社会化程度，提高他们的政策执行水平，促使他们习得并掌握政策执行的新策略，鼓励他们承担起政策实施过程中必需的角色安排以不断满足公意的要求，才能保障政策的实际执行效果，提升政府运作的实际效率。当然，政治社会化还可以形塑政策实施对象的政治行为模式，有助于减少政策执行的阻力。在良好的政治认同环境下，政治社会化效果往往较好，这可以整合政策实施对象的政治行为，提高他们对政策的接受程度，进而推动政府政策的有效实施。

在较高程度的政治认同环境下，政府的决策能够有效实施，在面临困难时也能为危机的化解换得较大的回旋空间。尤其是突发公共危机事件时，若社会成员的政治认同感较高，政府拥有完备的应急管理机制，公民和社会组织往往会支持政府行为，并提供相应的财力、物力、人力支持，保障政策执行效率；反之，则会影响政府政策实施效果。公民共同体环境下政策的有效实施依赖于他们的政治社会化程度，其中包括对政治权威和主流政治文化的认同程度。政治社会化程度高，作为政策实施对象的公民享有良好的政治权利关系，形成了积极的政治参与氛围和相对稳定的政治心理，能够在政策实施过程中乐于接受和认可政治权威和主流政治文化，这反过来又进一步强化了公民的政治认同度，形成了政治认同与政治社会化进程的良性互动。

政策是否顺利实施是政府制度绩效的衡量指标之一，而在政策实施过程中，公民的政治认同是政策能否顺利推进的关键因子。公民对其公民身份和政治系统的认同感和归属感，可以引导他们遵循符合政治系统需求的行为模式，减少政策实施的阻力，推动政策的顺利落实，形成良好的受众群体，提升政策实施过程中产生的社会群体效应，从而提高政府制度绩效。很显然，政治认同影响政策实施主体和实施对象的政治社会化效果，政策实施主体和实施对象的政治社会化程度更反映在政府制度绩效的指标体系之中。由此可见，政治认同有助于推动政治社会化进程，深度政治社会化又有利于塑造政策实施主体及实施对象的行为模式，使其朝着政治系统希望的方向发展。同时，督促政策实施主体积极把握政治社会化进程及社会成员的心理，形成正确的政策执行态度，提升其政策执行水平。而政策实施对象则可以在政治社会化过程中积极接收主流政治文化，认同政治权威，自觉加速他们的社会化进程，进而减少政策实施阻力，提高政府制度绩效。

三、以政治认同丰富社会资本：提升制度绩效的总体思路

（一）构建服务型政府，提高政府公信力

党的十九届五中全会强调，“加快转变政府职能。建设职责明确、依法行政的政府治理体系”。因此，提高政府行政效率和政府公信力是应有之义。公务员不仅仅是要对“顾客”的要求做出回应，而且要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。为此，政府首先应该牢固树立良好的服务意识，做到“以人为本”，而不是沿袭传统的“官本位”思想，以维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点。同时，还要建立通畅的信息流通渠道，树立和传播政府诚信善治的形象，提高公民与政府的政务互动频率，积极建立公众知情和表达平台。此外，应将政府诚信践诺纳入政府绩效考评中，加大对相关工作人员失信行为的惩戒力度。建立阳光政务，保障政府信息公开，以满足群众知情权。由此，通过积极转变服务方式，打造真正令人民满意的服务型政府，可以大大增强公民的政治认同度，积累社会信任资本，从而有利于提升政府制度绩效。

（二）拓宽政治沟通渠道，增强政府回应性

当前的政治沟通渠道主要包括制度化的组织渠道和非制度化的社会渠道，社会渠道即社会组织和新媒体等非正式的沟通渠道。其中社会化渠道的拓宽，对于强化政治认同、积累参与网络资本具有重要意义。党的十九届五中全会指出：“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径。”为此，政府应全面发挥社会组织的沟通作用，扩大其广泛性和参与度；放宽准入门槛，简化备案登记程序并提供组织活动的资金支持；加大对公民教育的投入力度。同时，应积极协助搭建多种类型的社会组织平台，既鼓励其相互交流，也鼓励其与政府积极沟通、经由协商等环节构建同质性公民身份。此外，政府还需注重新媒体的沟通反馈作用，提高政府的回应效率,增强对新媒体的运用能力；也要完善网络沟通渠道，全面普及电子政务，建立网络沟通的反馈机制，及时处理反馈结果。通过上述努力，公民与政府沟通的渠道趋向多样化，公民的利益表达也日益畅通，同时政府予以及时反馈，将有利于提升公民的政治认同感，亦可增厚社会网络资本，从而有益于政府制度绩效的提高。

（三）加大优良制度供给，保障制度有效性

新时代建设法治国家需要配套的制度供给。现如今，社会动员和政治参与不断发展，而政治上的组织化和制度化却相对迟缓，这就急需用优良的制度供给使社会的结构优势得以充分发挥，强化政府、社会组织、公民群体三者之间的结构联系。党的十八大报告强调“增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会治理的基础作用”。强化公民的政治认同度，要用制度建设保障社会组织和公民参与社会治理的合法性，从强化顶层设计到健全社会组织内部规约，鼓励个人利益和共同利益的表达，扫清公民参与政治生活的障碍，通过制度化渠道集合规范资本，保障制度的有效性，实现“从群众中来到群众中去”，进而切实提升政府制度绩效。

四、结 语

综上，政治认同在提升政府制度绩效方面功能显著，它通过拓展公民参与网络、凝聚规范和信任资本，促进公民与政府之间的良性政治互动，推动着政策的选择和实施。政治认同是公民政治参与的内在驱动力，政府与公民的良性互动，需要双方通力合作，以构成自觉有序的公民参与网络，不断铸就公民政治认同，为制度绩效治理模型的“政策选择”环节提供便利条件。政府政策的选择需要规范的社会资本，政治认同可以提供和更新此类规范资本；而政策的顺利实施还需要依赖政策执行主体与公民的政治社会化程度，政治认同可以推动政治社会化进程。政治认同是社会资本所强调的参与网络、互惠规范和信任合作等要素的重要凝聚因子，通过构建服务型政府、拓宽政治沟通渠道和加大优良制度供给等措施，有利于强化政治认同，丰富社会资本，这对于提升政府制度绩效具有重要价值。