区域协同治理下的政策创新发展

程华东，杨 剑

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230039）

一、引 言

党的十九大报告明确指出，“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”。党的十九届五中全会再次强调，“坚持创新在我国现代化建设全局的核心地位”。创新发展在新时代中国特色社会主义伟大事业建设中的地位日渐凸显，政策创新对于推进国家治理体系和治理能力现代化建设具有重要现实意义。随着科技化与信息化的迅速发展，尤其是区域经济一体化等复杂社会生态所引发的大量社会问题日益“外溢化”和“区域化”。因此，要加快落实区域协调发展战略，加快形成高质量、行之有效的区域协作治理新机制。近年来，国家立足于各区域发展的比较优势相继出台了一系列政策法规，例如2016年国务院发布的《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》以及2019年中共中央和国务院联合发布的《长江三角洲区域一体化发展计划纲要》等。

本文收集了2014—2020年的66份区域治理相关的政策文件，政策发布主体为中共中央、国务院及其下设部门，以及部分省份人民政府；政策文本形式包括规划、条例、意见、纲要、方案等；政策内容涵盖区域内的经济、科技、基础设施、环境治理等多个方面。按照政策发布年份对66份政策文本进行简单统计，如图1所示。

图1 2014—2020年区域协同治理相关政策文本数量统计

政策文本数量发布最多的是2020年的18份、最少的是2017年的4份，一定程度上反映出在区域协同治理进程中政策的连续性，更体现出政策在区域协同治理中具有举足轻重的作用。

二、政策创新概念起源与涵义

（一）政策创新概念起源

政策创新（Policy Innovation）不仅是现代社会公共事务管理中的一种客观政策现象，而且是政策科学理论研究中的重要内容。对政策创新的研究最早可以追溯到20世纪60年代，彼时，西方学者对政策创新相关理论进行了积极探索，譬如政策学家沃克（Jack L.Walker）提出政策创新不同于政策发明，政策创新是指一个政府首次采纳某项政策，无论其他政府之前是否已经采用过。他主要研究了美国各州的公共政策创新和新的政策推广状况，并在1969年发表了论文《创新在各州的推广》（

The

Diffusion

of

Innovation

among the

American

State

），指出在公共政策领域，政策的决策是存在创新的，决策制度的改变可以加速政策创新的进程。此后，西方学术界越来越多的学者重视对政策创新的研究，美国佛罗里达州立大学贝瑞教授夫妇（Frances Stokes Berry&William D.Berry）在1990年发表的论文《国家彩票采纳的政策创新：基于历史事件的分析》（

State

Lottery

Adoptions

Policy

Innovation

：

An

Event

History

Analysis

）提出了分析模型，即内部决定因素模型和区域扩散模型。他们将政策创新纳入定量研究范式中，实现了政策创新在研究方法上的突破。公共政策研究领域的代表人物，德莱恩（Peter Deleon）在1994年发表的《重塑政策科学：回到未来的三步曲》（

Reinventing

the

Policy

Science

：

Three

Steps

Back

to

the

Future

）一文中，指出政策科学发展的现状和存在的问题，并在借鉴“重塑政府”等相关理论的基础上，指出政策科学发展的三个步骤为：修改现有的政策科学范式、制定更为民主性或参与性的程序、关注现实的政策问题。这为政策的向前发展指明了道路，在很大程度上推动了政策的创新发展。

改革开放以来，我国学者越来越重视对政策创新的探索。王学杰认为，政策的创新发展要始终坚持贯彻以人为本的思想，建设民主化的政策创新体系。胡宁生则认为，公共政策创新是引发和促进中国在社会过渡时期体制转轨的核心战略要件以及具体的操作工具。黄启乐认为，政策创新是一项系统工程，不仅要重视政策内容、政策过程以及政策工具的创新，而且强调在思想观念和思维方式上的创新。此外，汪永成认为，政策创新是一种积极的政策演变，政策创新意味着一种效益更高的政策要素组合替代了原有的政策安排。

政策创新的现有研究是从多元的视角进行了分析与探讨，但是现阶段的研究依然存在着诸多不足之处。首先，缺乏对研究方法的使用，学术界对政策创新发展的实证研究较少，也未能将学科的研究方法与本地实际的问题结合起来进行探究。其次，大多数学者都认识到通过政府内部因素来推动政策发展，但未将外部环境和政府内部因素综合起来分析政策创新发展等相关问题。再次，学者们长期停留在政策扩散与政策发展等大方向和宏观层面的规范研究上,忽视了对中观和微观层次等具体问题的研究。

（二）政策创新的涵义

关于“政策创新”的概念由来已久，是一个外延广泛、涉及多个学科的综合性概念。基于已有研究并结合我国实际，文章从以下三个方面加以把握政策创新的涵义。

第一，所谓的政策创新是指政府因公共管理的使命和内部体制改革的需求，根据政策环境变化和社会经济的发展状况，以新的理念为指导，不断优化公共政策，并对政策各要素进行重新组合，制定出具有积极意义的、创造性的新政策，以实现社会资源的优化配置以及有效解决社会公共问题的政策行为过程。

第二，公共政策的核心要素是“利益”，是对社会价值所做的权威性分配。从这一角度来看，政策创新的实质是社会公共组织为了实现社会公共利益、解决社会公共问题，对各种社会资源和公共利益进行重新分配以实现既定政策创新目标的过程。不仅仅是对各种政策要素进行简单的重新组合，而是在观念、制度、程序、工具技术、方法等方面实现新的突破，坚持正确处理各种矛盾和利益冲突并坚持公平、公正的原则充分考虑社会各方的利益需求。

第三，人民群众是政策创新主体的重要组成部分，也是政策创新成果的直接受益者。因此，政策创新要坚持以人民群众的利益为价值导向，以最大限度满足绝大多数社会公众的正当利益诉求为基本目标。坚持政策创新的民主化方向，使政策创新更好地服务于人民群众。综合而言，在政策创新过程中，不仅要充分发挥人民群众的积极性、主动性和创造性，更要始终坚持以维护人民群众的权利、利益为中心。

三、区域协同治理下的政策创新分析框架

区域协同治理离不开政策的创新发展，政策的创新过程是政策调整的动态过程。本文在对已有文献整理的基础上，从动力来源、政策主题、实现过程和评价标准等方面勾勒出区域协调治理下的政策创新分析框架（如图2和图3所示）。从不同的维度对区域协同治理下的政策创新进行系统性的探讨。

图2 区域协同治理下的政策创新动力来源

图3 区域协同治理下政策创新分析框架

（一）区域协同治理下的政策创新动力来源

公共政策需要在一定的环境中才能发挥其效能，政策的运行及创新发展又依赖于所处的内外部环境。区域协同治理下的政策创新动力可以分为外部动力和内部动力，外部动力包括政治与法律、经济与资源、社会与文化、国际环境以及区域间的竞争等，如图2所示。

首先，就政治与法律因素而言，分权化的政治体制、完善的民主制度以及健全的法律体系有助于提升政策的质量。分权化的政治体制和完善的民主制度为政策的有效制定和政策合法化提供了政治层面的保障；健全的法律法规为政策创新活动提供了准绳，不仅促进政策的贯彻执行和有效运行，而且对政策创新活动的主体及参与者的行为具有规范作用。

其次，经济条件为政策创新提供了强大的动力和物质基础。普遍认为，经济实力越强、各种资源状况越充足的地区，其政策创新的可能性越高。在区域治理中，经济发展水平较高的地区越倾向于开展政策创新的实践活动，如我国的长三角地区。经济实力相对雄厚的地区为政策创新发展提供了充足的人力、物力、财力以及信息等运行条件。

再次，社会与文化为一个区域的政策创新活动提供了所需的智力条件，营造出了良好的创新发展氛围。区域的教育、文明以及科技等发展到一定程度形成了政策的聚集效应，为政策创新提供了可能性。

最后，一个区域的政策创新现象能够激发另一个区域的政策创新活力。区域内的地方政府积极推动本区域政策的创新，这对其他区域产生或多或少的示范作用。

除了外部环境所产生的推动力，区域的政策创新还受到区域政治领导者、区域决策机制、地方政府组织结构以及地方政府能力结构等内部动力的影响。实践已经证明：区域政治领导者个人的价值偏好、知识结构、思维方式、政治技巧以及创新能力等成为区域政策创新的基本构件；科学合理的政策决策机制是做出正确政策、推动政策不断创新的基本前提；完善的地方政府组织结构能促进各个职能部门协调整合，也促使地方政府组织的变革和政策的创新发展。简而言之，政策创新是由区域发展所处的外部环境和内部因素共同驱动的结果。

（二）区域协同治理下的政策创新的主题

在协调性区域治理下，政策创新的主题应该包括内容、主体、程序、工具四个方面。第一，政策内容的创新。区域协同治理下的政策创新应该是一个多层次、全方位、综合性的政策内容创新体系，政策内容不能只涉及金融、产业、税收等经济领域的政策，还要包括区域内科技、教育、文化、人才、环境治理以及基础设施建设等诸多领域，使政策在区域治理中发挥系统性的推动作用。第二，政策主体的创新。进一步扩大政策创新主体的范围，明确各个主体的权限与责任，厘清各个主体之间的关系。第三，政策程序的创新。不管是处理区域常规性的问题还是应对突发性事件，都要对政策运行的程序加以规范。政策系统的整个运行过程，包括政策议程的形成、政策的制定、执行、调整、监督、评估等都应依法进行，更要公开透明，逐步形成健全的政策运行体系。第四，政策工具的创新。不仅要将市场化工具、工商管理技术以及社会化手段有机结合使用，还应坚持公平与效率的原则，以社会经济发展和区域治理为导向，借助信息技术和大数据对政策工具进行创新。

（三）区域协同治理下的政策创新的实现过程

从学理和实践角度来看，区域协同治理下的政策创新的实现过程包括以下几个方面。首先，区域的政策主体根据区域治理过程中存在的政策问题，明确政策目标。其次，区域政府组织内部通过内部研讨交流或政府以外的政策主体通过座谈等方式对区域内现有的政策问题进行系统性分析进而形成对政策问题的基本认知。然后对政策问题相关的信息进行收集和整理，从而获取新的知识。再次，政策创新的倡导者积极搭建合作平台，汇聚区域内各方参与者在已有经验基础上协商制定新的政策或者对现有政策进行调整，剔除不合时宜的部分以适应区域治理的需要。一般而言，创新性政策是“新事物”，并且受到各种复杂的不确定性因素影响，需先通过小范围的试点再推广至整个区域乃至更大范围。

（四）区域协同治理下的政策创新的评价标准

区域协同治理下政策的评价标准既要关注政策创新所产生的实际效果，又要注重政策创新对区域治理能力的提升，其主要包括科学性、系统性、可比性和动态连续性四个评价标准。这里的科学性是指从区域治理的现实情况出发，反映出民众的政策需求，政策创新过程遵循科学的程序、运用科学的方法。系统性，由于区域治理过程中涉及经济、文化、社会治理等各个方面，各种政策评价指标之间既相互独立又相互联系，共同构成政策创新评价的有机整体。可比性，包括政策创新的纵向和横向的比较，纵向的比较是对区域内的政策创新活动在不同历史时期的比较，客观全面地总结政策发展的基本状况和变化趋势；横向的比较是对不同区域之间的政策创新能力的比较，明察各区域的差距和联系，避免在认知上的狭隘和局限。综合之，通过时间序列上的纵向比较与不同地区的横向对比分析政策现状及其创新发展问题，将有助于本区域治理领域相关政策的创新发展。这里的动态连续性是指政策创新活动是一个不断更新、动态发展的过程。因此，在政策创新发展过程中，要根据政策所处的环境和区域治理中存在的问题对现行政策进行深入剖析并做出动态调整，保持政策创新活动的连续和稳定。

四、区域协同治理下的政策创新发展的制约因素

（一）政策创新主体的能力有限

由于政策主体受所处的环境、所获的信息、个人的认知能力等方面因素的影响导致在区域治理中对政策问题的基本内容和目标认识不清从而延缓了政策创新的进程。此外，区域内的地方政府是政策创新的主体，其在政策创新活动中所需的权力得不到充分保障，在一定程度上阻碍了政策的创新发展。

（二）政府行政决策机制不够完善

地方政府在职能转变过程中，依然存在着决策机制不够成熟的问题。主要表现在：其一，行政层次过多降低了政策创新的效率；其二，各级政府及其主管部门的本位主义和职能交叉导致在政策创新发展和政策执行过程中存在着权责不明、分工不清等问题；其三，地方政府的决策机制缺乏弹性，难以适应区域发展和政策环境的变化。

（三）政策创新的支持条件不足

政策的创新活动依赖于各种政策资源，如人力资源、财政资金、物质资源等。人力资源的匮乏导致政策创新缺乏智力基础；财政资金的匮乏导致政策创新发展的空间受限；信息技术和科学知识的匮乏导致政策创新活动缺乏运行动力。此外，政策创新活动中的监管、激励等机制不健全也阻碍了政策的创新发展。

五、推进区域协同治理下的政策创新发展

改革开放以来，我国逐步构建起多层次、立体化、协调化的区域协同治理模式，贯彻落实区域协调发展战略、逐步健全区域协调发展体制机制，促进区域良性互动格局的形成。从战略角度来规划区域协同治理，其关键在于推动政策的创新发展，建立与区域协同治理相适应的政策体系。本文从提升政策主体的政策创新能力、优化政府的行政决策机制、加强财政扶持力度以及健全相关法律法规四个方面为区域协同治理下的政策创新发展提出针对性建议。

（一）提升政策主体的政策创新能力

提升政策主体的政策创新能力对于政策创新发展具有至关重要的作用。因此，要提升各个政策决断者的创新能力、扩大政策创新主体范围以及加强地方政府间的合作。

其一，政策决断者通过系统性学习新的科学知识，优化自身的知识结构，增加知识的储备。同时，政策决断者要注重培养勇于突破常规的创新精神和标新立异的创新思维。

其二，要进一步扩大政策主体范围，将地方政府以外的社会公众和专家群体纳入政策主体范围内。政策创新的实质是维护和实现社会公共利益，让社会公众参与到政策创新活动中去，准确把握社会公众的利益诉求和价值取向。为此，要进一步拓宽社会公众参与渠道，加强区域专家库和外部智囊团队的建设，以提高政策创新的民主性和科学性。

其三，要加强区域内各地方政府的交流与合作。积极搭建地方政府在政策决断、协商以及执行层面的合作平台，如“长三角区域合作办公室”，通过以沪苏浙皖三省一市的主要领导召开联席会议和座谈会等形式，围绕交通、科技、产业、环保、金融等重点专题，进行制度和体制机制方面的合作，推动长三角区域合作治理和长三角一体化发展的深度和广度。

（二）优化政府的行政决策机制

从政府的行政体制角度来看，分权的行政体制有助于政策的创新。一方面，全面深化行政体制改革、继续简政放权，提高地方政府进行政策试验和政策创新的自主性和积极性。另一方面，明确地方政府在政策创新活动中的权力和职责，提升地方政府区域治理的责任意识，更好发挥地方政府的主体作用。

继续完善决策机制，正确处理决断子系统、咨询子系统的关系，也就是要处理好“善断”与“多谋”的关系。这要求充分发挥好咨询子系统的参谋作用，激发专家的创造力。同时，也要完善信息子系统，构建区域信息网络平台，为政策创新活动提供全面、准确的信息资源。通过建立科学合理的决策机制，为区域内政策创新活动提供制度层面的保障。

（三）加强财政扶持力度

充足的资金是区域在协同治理中实现政策创新的必要保障，对创新性政策的有效运行和落实具有直接推动作用。第一，要发挥政府财政对涉及民生、公共服务和环境治理等方面政策创新活动的物质保障作用，落实好相应政策项目的配套资金。第二，要进一步优化融资结构，逐步实现融资渠道多元化。创新信贷融资模式，加强对政策创新项目的支持力度。在发展传统融资渠道的基础上，拓展新的融资渠道。第三，合理安排各个政策项目的资金规模、资金使用方式并及时调整投资计划，提高财政资金在政策创新活动中的使用效益。

（四）健全相关法律法规

区域治理的政策创新活动必须在制度和规范下进行，推进政策创新活动的规范化和制度化建设，将政策创新活动的主题、内容、形式以及运行程序纳入法制化轨道。政策和法律作为调整社会关系的两种形式，在一定程度上起到互补的作用，但是在区域治理过程中，政策的创新发展始终要以法律为准绳，维护法律的权威。政策的创新不能以破坏法律为代价，相反，应对违反法律的政策创新行为给予处罚。随着政策的创新发展，在区域协同治理中，要不断健全相关法律法规，让政策在创新和运行过程中有规可循，合理规范政策创新行为，保证政策创新真正实现。