政府应急响应策略研究——基于新冠肺炎疫情的事件过程分析

汪庆浩，罗建章

（中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 100872）

从2003年“非典”疫情防控到2020年的新冠肺炎疫情防控，中国应急管理体系在不断健全与完善。2020年初暴发的新冠肺炎疫情是新中国成立以来遇到的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。在这场疫情防控阻击战中中国取得了令世人瞩目的重大成果。常言道，“一分部署、九分落实”，疫情防控的中国经验不仅为全球疫情防控贡献了中国智慧，也为地方政府的应急响应策略研究，提供了宝贵的实践。本文通过构建“指令清晰度—执行难度系数”分析框架，对地方政府应急响应效果展开分析，并基于央地互动的视角，总结疫情防控的应急管理经验，为推动应急管理体系现代化提供思路。

一、文献回顾

现代风险社会呼唤应急管理研究。20世纪60年代末期起，应急管理成为组织理论的热点研究命题。由于急剧的社会变迁带来了环境的不确定性，应急管理成为应对公共事件的现代性风险和现代化风险的主要手段，并随着经济社会的发展而进一步“机制化”。因此，应急管理作为公共事件暴发的响应机制，从根本上反映了人类环境治理及其可持续性失败的显露。在现代风险社会中，突发性、偶然性事件不断增多，且呈现出常态化趋势，诸如自然灾害、公共卫生事件等都会给国家和社会的公共治理带来巨大的挑战。风险社会、突发事件、公共危机三者之间存在紧密的逻辑关系。突发事件根源于社会风险，社会风险导致公共危机，公共突发事件是社会风险与公共危机之间的潜在因果关系的显化。为有效应对各类突发事件、妥善预防和处理公共危机，社会各界对应急管理的研究开始给予了更多的关注。

提升政府应急管理效能是治理能力现代化的重要体现。应急管理属于公共安全服务的范畴，使得政府承担着公共事件首要责任。在突发公共事件中，政府的角色作为应急管理主导者、风险沟通者、资源协调者和创新促进者在突发公共事件的应急管理中发挥着重要作用。政府科层制的统一指挥体系，为相应的风险治理提供了基础性的制度保障。如《中华人民共和国突发事件应对法》确立了“分级响应”制度，中央、省、市、县四级政府分别负责四个等级的应急管理。然而，政府内部不同部门在应急响应策略的选择上很大程度上取决于其内在府际关系逻辑背后的支配性要素。现有研究对突发公共事件触发政府应急管理存在两种理论解释。其一是最为主流的焦点事件触发机制，由于媒介关注度和事件危害性触发了政府的应急管理；其二是政策窗口的触发机制，即在公共突发事件下，政策企业家（Policy Entrepreneur，通常指那些通过组织、运用集体力量来改变现有公共资源分配方式的人）通过公共事件促成政府行为的发生。此外，由于在突发公共卫生事件中的参与主体扩展，进一步使得应急管理策略的行动机制变得多元化。各主体之间因为存在信息不对称、多范畴性等问题，在应急策略的选择上会产生多轮的博弈。应急管理工作中存在的应急基础设施与资源管理分散化、救援人力碎片化、管理机构冗杂化和政策机制粗放化等问题，阻碍着我国应急响应和管理效率的提升。方铭勇（2016）基于对安徽省县级政府应急管理体系的调查，全面调研了62个县应急管理工作人员，通过整理、分析座谈记录，发现县级政府应急管理体系建设普遍存在体制问题，机制问题，应急装备、物资、资金保障问题，应急管理人员自身问题等四个方面挑战。因此，构建中国情境下的政府应急管理策略的分析框架，分析相应策略背后的支配性要素，对于提升应急管理水平、促进危机治理现代化具有重要意义。

忠实性响应是发挥应急管理效能的关键。“一案三制”（指突发公共事件的应急预案、应急机制、应急体制和应急法制）的核心框架全面推动了我国应急管理体系的建设，但严峻的公共安全形势和变化的公共治理体系对应急管理提出了新的挑战，主要体现为应急预案的实用性、《中华人民共和国突发事件应对法》的操作性及应急管理机构的权威性三个方面。唐皇凤、吴瑞（2020）从整体性视角研究疫情治理发现，虽然“党政主导、社会协同、公民参与”格局发挥了制度优势，但也反映了常态化管理体系不少问题，主要体现在上下级的联动性和平级之间的协同性上。欧阳火亮（2021）从国家和个人（社会）两个视角出发，认为构建疫情中“自下而上”的联防机制和“自上而下”的回应机制，就能够有效建立起“国家—个人”之间的互信关系，从而破解疫情防控中的治理难题。此外，公共卫生事件可以分为初始期、发展期、调整期、成熟期四个阶段，实现由“应急管理”到“应急治理”的转变，需要完善“上下联动，多向互动”的应急处置机制，形成以“联防联控”和“专业防治”为主体的新发传染病应急响应体系，建立健全新发传染病防控专项预案，推动新发传染病应急响应纵向与横向府际关系变革是完善应急管理体系的未来方向。

综上，在现代风险社会背景下，推动地方政府忠实性响应中央的应急管理方案，对完善应急管理体系、将制度优势转化为治理效能具有关键作用。本文将依据“指令清晰度—执行难度系数”两个维度建立地方政府应急响应策略的分析框架，遵循“应急策略—事态变化—事件结果”的演化逻辑，对新冠肺炎疫情的典型事件过程展开分析。

二、研究框架

（一）分析框架

Matland（1995）的“模糊—冲突”模型对政策执行效果的分析具有强大的解释力，而政策执行方式背后起决定性作用的正是支配性要素，因此，本文将这一模型引入应急响应策略的分析中。结合中国在抗击疫情的央地互动过程，本文通过构建“指令清晰度—执行难度系数”的分析框架，将政府采取的应急响应策略分为“指令模糊性低—执行难度系数低”“指令模糊性低—执行难度系数高”“指令模糊性高—执行难度系数低”和“指令模糊性高—执行难度系数高”四种类型，分别对应政治性响应、忠实性响应、选择性响应、备案性响应四种响应方式。

表1 修正后的“清晰（模糊）—容易（困难）”模型

（二）应急管理策略的指令清晰度和执行难度系数分析

基于“模糊—冲突”模型分析框架，结合我国抗疫过程中的决策部署，需要对其目标与手段的模糊性和冲突性进行分析。

1.指令清晰度（模糊—清晰）分析

（1）目标模糊的应急指令。2020年1月7日中央和湖北省政府都对疫情防控作出了要求，但对具体预警和上报信息的内容和方式未作出强制性和规范化的要求，体现出一定的模糊性，给地方政府应急响应行动留有较大的自由量裁空间。

之后，中央部署有序开展复工复产，但是对于哪些地方要开始复工复产、多大程度复工复产未作出具体要求，要求各地根据当地的疫情情况，逐步恢复其正常的生产生活秩序，这为各地方政府因地制宜实现复工复产提供了有力的保障。

（2）手段清晰的应急方案。2020年1月22日，中央明确要求湖北省实施全面严格管控，应急方案的具体实施手段是通过控制整个湖北，特别是武汉的人员流动，阻止疫情的进一步扩散；实施“四类人员”（确诊患者、疑似患者、发热患者、确诊患者的密切接触者）分类集中管理措施，真正做到应收尽收、不漏一人。地方政府忠实响应中央部署，是抗击疫情至关重要的一步。从应急管理方案不难看出，中央对地方政府采取的应急手段是清晰的、具体的。因此，各地方政府开始采取“封城”措施来达到减缓人员流动的目的，以此来响应中央的应急部署。

在后期，应急风险等级管理制度不断完善，国家疾控中心通过疫情预警发布的方式，首要强调做好疫情的严防严控，同时，地方政府需按社区风险等级采取相应的管理手段，体现了国家应急响应管理体系的完善。

2.执行难度系数（困难—容易）分析

（1）应急策略目标的执行存在难易之分。疫情初期适逢春节，几乎无任何准备的“封城”是非常突然且艰难的一件事情，政府在响应部署时也是存在较大的难度的。此外，早期对于“四类人员”要求“应收尽收”，面临着医疗资源严重不足困难，包括医院、医护人员、医疗物资等在内的医疗资源的缺乏与感染和疑似病例人数太多，导致医疗系统陷入了供不应求的困境，存在较大的执行难度。在“对外防输入、对内防反复”的后期，疫情防控的常态化带来了城乡无接触经济和网格化防控的变化，应急响应体系的完善大幅度降低了地方政府的执行难度。也为后续的复工复产工作，积累了应急管理经验。

（2）应急策略手段的冲突性分析。通过对于中央应急管理策略的目标的模糊性和地方政府执行的难易度分析（见表2），在模糊—冲突的分析框架下，根据模糊性和冲突性的不同，可知地方政府会采取备案性响应、政治性响应、选择性响应和忠实性响应来执行中央部署的应急管理策略。

表2 模糊性和冲突性分析

三、案例分析

（一）案例选择

“非典”与“新冠肺炎疫情”是倒逼我国公共卫生系统改革的两个重大事件。但与“非典”推动了公共卫生体系重构相比较，“一案三制”的进一步成熟，“新冠肺炎疫情”将推动公共卫生治理现代化和地方政府应急管理改革。基于案例的代表性原则，本文选取新冠肺炎疫情作为案例，研究政府的应急响应策略，总结抗疫决胜的中国经验，为中国和世界未来应对重大突发性公共卫生事件提供重要的经验借鉴。

（二）事件过程分析

本文通过“指令清晰度—执行难度系数”分析框架对整个抗疫过程中的典型事件展开分析。可以看到，地方政府的应急管理策略的情境分为以下四种：低模糊—低冲突、低模糊—高冲突、高模糊—低冲突、高模糊—高冲突（具体见表3所列）。

表3 应急响应措施类型及其支配性要素

1.预警阶段的备案性响应

突发公共卫生事件的预防阶段主要包括预案和预警在内的准备工作，是应急管理的重要先导，地方政府做好应急预案和预防对于应对突发公共卫生事件具有重要意义。

备案性响应是疫情暴发前期的主要应急方案。在四次关键预警时机采取了备案性响应，即选取既有的应急预案来应对突发卫生事件。第一次是在2019年12月27日，湖北省中西医结合医院向江汉区疾控中心上报，不明原因肺炎病例；第二次是在2019年12月31日，国家卫健委派出工作组、专家组赶赴武汉市，指导做好疫情处置工作，开展现场调查，当日武汉卫健委根据国家疾控中心的事件披露条例，发布《关于当前我市肺炎疫情的情况通报》；第三次是在2020年1月8日，国家卫健委专家确认新型冠状病毒为疫情病原，启动“一案三制”工作；第四次是2020年1月12日，卫健委首次发布《关于新型冠状病毒感染的肺炎情况通报》，通报了累计病例、新增病例、治愈病例、死亡病例等信息，“一案三制”正式启动，应急预案、应急机制、应急体制和应急法制随即建立。

小结1：备案性响应是由于指令模糊和目标模糊所导致，其背后的支配性要素是既定的应急备案。在“一案三制”的框架下，疫情初期暂无特定的方案处理突如其来的突发公共卫生事件，因而预警期间的信息公布和上报方面，地方政府采取的是一种备案性响应的策略，即采取既定的公共卫生预警方案来应对突发事件。

2.响应阶段的政治性响应

重大公共卫生事件应急的响应阶段对于整个疫情的控制至关重要，是战“疫”能够取得胜利至关重要的一环。而突发事件应对中的领导方式从“间接领导”转为“直接领导”的政治执行是关键。

“封城”决策就是政治性响应的典型案例。2020年1月22日，为响应中央对新型冠状病毒感染肺炎疫情做出的重要指示，湖北启动重大突发公共卫生事件应急响应，并于23日对武汉这个人口过千万的城市进行“封城”，禁止所有人员的流动。继武汉之后，全国许多地方也都采取了“封城”“封村”“封社区”的措施。这也是对“把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，坚决遏制疫情蔓延势头”中央号召的政治性响应。正如习近平总书记在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上所说：“作出这一决策，需要巨大的政治勇气，需要果敢的历史担当。为了保护人民生命安全，我们什么都可以豁得出来！”

小结2：政治性响应是由指令清晰但目标冲突所导致，其背后的支配性要素是政府的权威性。在中央的绝对权威下，政治性响应将制度优势转化为应急管理治理效能，控制了疫情扩散的速度和范围，使得病毒的传播没有走向不可控，为我国能够快速有效控制疫情提供了可能。

3.处置阶段的忠实性响应

忠实性响应中央的疫情防控部署是抗疫决胜的关键。处置阶段是应急管理的关键一环，处置的方式和能力直接决定着抗疫的走向和成效。

疫情暴发最严重期间，感染人数以每日几千人的数量增加，疫情重灾区地方医疗系统陷入了医疗资源“供不应求”的困境。处于“超负荷”状态的地方医疗系统，收置不了如此多的病人，无法做到中央的“应收尽收”的要求。这时我国集中力量办大事的制度优势发挥出来了，全国各地支援湖北。中央制定了“一省包一市”的方案，以“全国一盘棋”的方式统筹全国抗疫。抗疫期间，中央先后组织各省区市和新疆建设兵团、军队等调派346支国家医疗队、4.26万名医护人员到湖北一线帮助抗疫。许多工程队奔赴湖北，4万名建设者用了10天和12天的时间建成了火神山医院和雷神山医院，10多天建成16座方舱医院并投入使用，中国速度和中国力量让世界为之惊叹。在得到中央以及其他各省（市）的支援后，包括武汉在内的湖北其他各市的情况出现了明显的好转，有足够的医疗资源来接收感染者和疑似感染者，能够忠实地执行中央“应收尽收”的要求。

小结3：忠实性响应由指令清晰和执行难度低所决定，其背后的支配性要素是央地互动的资源动员能力。党政一体的资源动员能力，促使了处置阶段行政性的顺从响应，比如，采取了感染人员和疑似感染人员“应收尽收”的策略，使病患能够得到更好的治疗和照顾，有效降低了感染死亡率和病毒传播速度。

4.恢复阶段的选择性响应

经过了将近两个月的艰难抗疫，疫情开始出现好转。中央于2月23日开始统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署，要求企业开始有序复工复产，并提出了八点要求，对进一步加强科学防疫和有序复工复产提出明确要求。各地方都积极响应，表示要加快本地企业复工复产。广东省于2月24日率先将一级响应调整为二级响应，其他省份根据省内疫情的发展情况，也适时将一级响应降为二级响应，出台了一系列的政策措施来支持企业复工复产。不过，很多地区开始逐步放开的同时，部分疫情风险还是较高的地区依然十分警惕不放松，比如湖北、北京、黑龙江等地，疫情风险较高，采取的措施也不同于其他疫情风险较低的省份。随着疫情的进一步好转，湖北等地疫情风险得到了有效的控制，也陆续开始复工复产。复工复产的整个过程充分体现了各地政府科学判断和自主决策，使得全国范围内的经济活动开始有条不紊地恢复。

小结4：选择性响应由指令模糊和目标的低冲突所导致，其背后的支配性要素是地方决策的自主性。“因地施策”的选择性响应策略，一定程度上有助于防止“一刀切”带来的弊端，也有助于疫情防控期间的防疫措施执行和后疫情时期的复工复产恢复经济和复学复课。

四、结论与讨论

“一分部署，九分落实。”在中央正确的决策部署下，地方政府如何有效响应是检验国家应急响应能力、影响疫情防控结果的关键。本文研究发现，在抗击疫情的预防、响应、处置及恢复四个阶段，中央的部署存在模糊性的高低不同，地方政府的响应策略也存在执行的难易之分。通过“指令清晰度—执行难度系数”两个维度归纳出忠实性响应、政治性响应、选择性响应和备案性响应四种响应策略。因此可通过提升指令清晰度、降低执行难度系数来推动地方政府忠实响应中央的应急管理方案。

完善新时代的应急管理体系，推动应急管理方案的忠实响应。首先，要破除一元管理格局，建立公众、社会与市场参与机制，完善风险预警机制，是构建现代化应急管理体系的客观要求。其次，要完善应急预案分类体系，包括突发事件类别、预案启动程序、应急响应程序和恢复程序，明确各级地方政府以及各类职能部门的责任，降低部署的模糊性和应急目标的执行难度。再次，要从当前侧重对突发事件的管理到对事件和风险并重的管理，实现应急管理工作从事后被动型到事前主动型的积极转变，注重风险管理，推动应急管理“关口前移”，从根本上克服“重处置，轻预防”的倾向。最后，要进一步加强应急预案管理、疏通信息沟通机制、明晰行政问责机制等，在应对突发公共卫生事件时部署临危不乱、信息沟通顺畅和行政权责清晰。