“双循环”新发展格局下减税促消费：机理与路径

王静静，代 蕾，周平根，崔玉卫

（三江学院 法商学院，江苏 南京 210012）

构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央，适应我国社会主要矛盾转化，立足我国经济发展现实条件和制度优势，有效应对世界百年未有之大变局及国际政治经济环境的复杂深刻变化，着眼我国经济社会中长期发展而作出的重大战略部署。党的十九届五中全会明确要求加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，“全面促进消费”“增强消费对经济发展的基础性作用”。因此，促进消费、挖掘内需潜力是实现“双循环”持续顺畅发展的一项重要基础，而深入推进减税降费，对夯实和促进内需与消费增长将发挥着关键性作用。

一、引 言

2016年以来，我国制造业发展速度放缓，房地产累积的泡沫不断加大，中国企业尤其中小企业和民营企业增长乏力，经济增速逐年回落。2017年国内生产总值增速为6.9%，2018年、2019年分别回落至6.7%、6.0%。2020年，受中美贸易摩擦以及突如其来的新冠肺炎疫情影响，世界经济低迷不振，使尚未走出低谷的全球经济进一步衰退。连续多年全球需求疲软，一方面给我国“稳外贸”成果的可持续性带来了挑战，外贸企业生存与发展压力明显，另一方面内贸企业成本增加、利润下滑，很多企业处境艰难，经济下行压力持续加大，2020年国内生产总值增速为2.3%。同时期我国财政收入增速不断放缓、财政赤字规模进一步扩大，其中2020年财政赤字比2019年多安排了1万亿元，还发行了1万亿元抗疫特别国债，财政赤字率拟按3.6%以上安排。另外，我国的人口问题也愈显突出，2018—2020年连续三年新生人口数量呈现连续下滑的态势，人口总和生育率降至1.5左右，不仅远远低于全球平均的2.47，也低于高收入经济体的1.67，预计“十四五”时期我国将进入中度老龄化阶段，少子化与老龄化问题相叠加，人口红利逐渐减弱，人口安全将受到挑战，对我国经济发展也会带来冲击，并对消费带来显著影响。近年来，我国出台了一系列减税降费政策，理论界也进行了颇多研究，陆前进、李志强认为，宏观税负水平与经济增长之间呈倒U型关系；高培勇鉴于我国实际情况，建议通过减税降费，加大供给侧改革力度；黄静等学者对“十三五”减税降费效果进行评估，并论证了“结构性减税”的政策效果。

尽管2020年我国取得了率先控制住疫情、率先复工复产、率先实现经济正增长的显著成绩，展现出我国经济的强大韧性和社会主义制度的政治优势，但在逆全球化思潮势头未减、国外疫情尚未得到有效控制及国内经济结构亟待提振升级等多重因素影响下，宏观经济政策的调整也势在必行。2020年5月14日，习近平总书记在中央政治局常务委员会会议上提出，要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局，随后又在全国政协十三届三次会议等多个会议场合强调逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。自2020年5月至9月，以习近平同志为核心的党中央从战略高度，针对经济发展面临的新情况新特征，立足我国中长期发展战略和国情基础，不断推进对构建“双循环”新发展格局的认识，调整发展战略，因时因势作出了重大战略抉择，前瞻性地完成了“双循环”发展体系的顶层设计。自此，我国未来经济发展重心将转移到国内，既要持续扩大内需和消费，又要打通生产流通各环节，为消费升级创造条件，培育和打造新模式、新业态和新的经济增长点。

二、“双循环”新发展格局下，减税促消费的作用机理

从现实发展角度看，构建“双循环”新发展格局，既是有效应对日益复杂多变的国际环境的必然选择，又是我国步入“十四五”时期实现经济高质量发展的战略要求。习近平总书记强调，“要坚持供给侧结构性改革这个战略方向，扭住扩大内需这个战略基点，使生产、分配、流通、消费更多依托国内市场，提升供给体系对国内需求的适配性，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡”。由此，“双循环”新发展格局下，就是要首先立足国内，充分发挥“内循环”的基础性、主体性作用，加快构建完整的内需体系，使其成为推动新发展格局形成的“杠杆”主体。其中，减税等财政政策的运用就是杠杆体系的支点。通过减税改革，能够进一步扩大消费市场空间，激发市场消费潜力，将我国拥有的人口优势转化为市场优势和经济增长动力。“双循环”新发展格局下，内循环是主体，减税在经济循环中具有扩内需、降成本、稳预期的效应与功用，经济循环畅通是内循环畅通的基础，“双循环”体系的畅通与经济发展具有正相关的内在关联性和相互促进作用。减税促消费在经济循环与经济发展中的作用机理如图1所示。

图1 “双循环”与减税促消费的内在关系与政策效应

（一）“双循环”与减税、消费间的关系

自我国进入经济新常态之后，在国际多边贸易协调机制不断遭受挑战的背景下，“投资、出口、消费”这三驾宏观经济增长的“马车”就发生了显著的结构性变化，投资对经济增长的拉动作用愈来愈弱，即经济增长对出口的依赖程度在逐步下降，同时，基于我国14亿人口所具有的市场容量巨大的优势，“双循环”新发展格局的构建也需要不断推进。在现代社会，消费既是一种经济活动，也是一种生活方式和社会行为，消费是经济和社会活动的起点，也是社会再生产的终点，同时还是新一轮再生产的起点。根据新供给经济学的观点，刺激经济发展最有效的手段就是减税降费，因为减税降费不仅可以使企业降低成本、增加利润，进而驱动市场主体加大科技投入、扩大生产规模，而且还可以增加员工收入，增强消费能力，提高员工生产积极性。无疑，消费需求成为经济进一步发展的关键所在。通过减税，可以更直接更可持续地扩大消费市场、提升消费潜力、增强消费预期，促进市场消费动能的充分释放。从长期来看，消费已经成为我国经济增长的主要拉动力和重要基础，只有持续抓好消费环节，才有望对未来经济发展形成长期的支撑。

（二）减税促消费的政策效应和政策效果

构建双循环新发展格局的根本目的在于培育支撑经济高质量发展的新动力。根据马克思社会再生产理论，生产、交换、分配、消费是人类经济活动的四个基本环节，经济循环就是四个基本环节不断循环的过程，其中需求侧是消费环节，供给侧是生产环节，交换和分配属于流通环节。消费是最终目的，我国社会生产根本目的就是要不断提高人民生活水平、满足人民日益增长的美好生活需要，因此，扩大消费、做强消费也是发展社会主义市场经济的内在要求。同时，消费的扩大必将对经济循环产生重要的推动作用；消费层次的升级又会传导到生产环节，助推技术升级和产业升级，实现更高效率的供给水平，进而提高企业利润、居民收入水平和政府税收收入，这又将引致投资和引致需求，从而促进整个经济良性循环。由此，“双循环”新发展格局下，减税降费对促进消费将会产生良好的政策效应和政策效果。

在政策效应方面，供给侧的减税改革将会对需求侧消费产生明显的促进作用。减税具有扩内需、降成本、稳预期等方面的刺激经济增长效应。减税降费也是供给侧改革的重要政策抓手，其会通过增加居民实际收入和降低商品价格两个渠道释放消费需求。因为，在居民收入增加的同时，商品价格意味相对降低，因此不仅能够释放需求，还能够提升居民的获得感。可以说，减税降费政策的实施，从供给侧视角看，可以激发市场发展潜能；从需求侧看，就是通过对个人和家庭的减税，来激发居民的消费潜力，起到激励居民消费的作用，产生对消费市场的促进效应。从激发市场活力来看，通过减税降费降低宏观税负，使得企业资金可以更多地投入到扩张生产、改善职工福利等方面，不仅能够提升企业活力、促进全要素生产率的提高、激发更广泛的市场活力，还有助于提升企业的“获得感”和增强人民群众“获得感”，满足人民日益增长的美好生活需求。

在政策效果方面，减税降费虽然使财政收入短期相应减少，但从长远来看，减税降费能够在改变宏观经济预期、提振市场信心方面发挥重要作用，用政府收入的“减法”换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”，达到稳预期促消费的效果。实践证明，减税降费政策能够减轻企业的税收负担、降低运营成本。我国在“十三五”期间较好地运用了结构性减税降费政策，使得宏观税负也呈逐年下降趋势，见表1所列。“十三五”期间我国宏观税负比“十二五”末的2015年的18.13%降低了近3个百分点。减税降费政策的间接效果也较明显，企业通过减税降费所节省的成本可以用于提高研发投入和增加设备的更新改造，从而促进企业调整发展重心，更好地进行转型升级。

表1 我国2015年以来宏观税负情况

减税红利撬动的不只是经济增长，也有利于民生福祉的提升。当然，减税降费能够拉动经济增长的前提和关键是：企业和居民要将减税降费的“红利”用出去，即进行投资或消费，而且要将投资或消费一直继续下去，这样才能产生减税降费的乘数效应。如果后续传导机制不能带来消费的有效循环，也就不利于经济持续增长。据统计，2016年至2020年间我国新增的减税降费累计超7.6万亿元，其中2020年减税降费成效最为显著，在全球陷入新冠肺炎疫情的情况下，全年新增减负2.6万亿元，有力服务了“六稳”“六保”的大局，我国经济在全球主要经济体中也率先实现了正增长。

三、“双循环”新发展格局下，减税促消费的路径优选

“双循环”格局是我国依据经济社会所处发展阶段及国内外条件变化所做出的重大战略选择，也是新形势下推进解决各种中长期矛盾的重要举措。在“双循环”新发展格局下，为促进经济发展，应采取积极的财政政策，慎用货币扩张政策。在积极财政政策中，主要通过持续减税降费，进而促进国内消费稳定增长，将内需潜力提升为经济发展新动力，助力“双循环”畅通。

（一）积极财政政策效果要优于扩张货币政策

减税降费是我国积极财政政策的重要组成部分，也是深入推进供给侧改革的重要举措。实践证明，现阶段通过货币政策刺激经济和应对危机，其效果是有限的。如我国2008年推出的4万亿刺激政策，由于金融层面和实体经济之间的传导存在着障碍，导致央行释放出的流动性无法起到有效提振经济的效果，最终不仅不能解决经济发展中的结构性问题，反而带来了货币扩张的风险，在一定程度上加大了债务危机爆发的概率。同时，债务危机的风险又容易引起实体经济的风险，企业技术创新能力和投资扩张受到限制，有陷入“资产负债表衰退”的可能，企业也不再以追求利益最大化为目标，而是转变为追求债务最小化。而家庭债务一旦过高，就使得家庭收入的相当部分只能用于还债，必然减少消费，这又进一步加大了企业的库存，企业的处境又会更加艰难，还会造成失业率的上升。因此，在流动性陷阱及资本投资收益率较低的情况下，希望通过货币扩张政策解决经济衰退问题，很容易造成通胀加速和货币扩张的风险，所以，货币超过限度的扩张是无法带动经济增长的。

（二）持续推进减税降费政策

减税降费作为相机抉择的积极财政政策的一部分，侧重于逆周期调节，而税收增长的速度远高于GDP增长的速度，这必然给企业带来沉重的税收负担，从而导致企业投资、居民消费的能力和欲望减退。在当下“双循环”新发展格局下，建议政策发力点转向扩内需与改善供给共进并举，通过持续减税降费，促进经济发展。

1.我国应持续推进减税降费政策

财政收入主要来自纳税人，管理好财政支出实际是为了纳税人的福祉。政府如果不能让财政支出更合理、更高效，并更符合纳税人的福祉，而是不断增加纳税人的负担，其代价很可能是纳税人关门，甚至直接倒闭。“双循环”新发展格局下，我国应持续推进减税降费。只有持续减税降费，才能提高企业经营收益和民众的收入水平。同时，政府必须适度缩减投资项目、降低行政管理费用，把宝贵的资金用到社会保障中去。因为政府所主导的投资，必须以充沛的资金来源作为前提，这些资金主要以税收、发行货币、发行债券或转让土地相关权益等方式筹集。如果货币发行过多，会稀释民众的购买力，进一步抑制消费。而增加税收，则会加大企业和民众的负担，让原本脆弱的企业有陷入困境的可能。

在2019年前，我国财政收入、税收增速都快于GDP的增速，更快于人均GDP的增速，这是一种有潜在风险的增长。税收随经济的增长而增长是经济学的基本原理，当经济增长减慢，税收增长本应也随之放缓。但我国税收存在计划性指标问题，且基本为增长性的指标，因此才会有“结构性减税”的概念，而每年税收的实际总额都在增加。当税收的增长是基于税收征管加强而非税基扩大时，意味着企业和民众的实际税负支出增加，企业和民众的负担相应加大。同时，这也挤压了利用货币政策刺激经济发展的空间。因此，在“双循环”新发展格局下，必须持续推进减税降费，切实减轻企业和民众税负，借以刺激消费、促进消费，进而推动经济发展。

2.我国持续推进减税降费的路径

（1）进一步降低、简化增值税税率。我国流转税主要包括增值税、消费税、关税。其中，增值税还是我国第一大税种，税收收入的40%左右均来自增值税。只要企业正常生产运转，不管盈利与否，都要缴纳流转税，其本质是国家从企业的销售收入中拿走了一部分。这对于本身盈利不多甚至亏损的企业来说，是非常沉重的负担，尤其是小微企业。增值税是我国流转税类最主要税种，自2016年5月1日全面推开营改增试点以来，先后开展了增值税税率“四档并三档”、降低增值税税率、统一小规模纳税人标准、完善留抵税额退税制度等减税改革。增值税税率从2018年5月开始已经降低了一个百分点，自2019年4月1日开始又进一步降低，制造业等行业增值税税率从16%降到13%，交通运输业、建筑业等行业增值税税率从10%降为9%。这在一定程度上降低了制造业的税收负担，但增值税多税率并存的局面并未彻底改变，制造业的增值税税率依然远高于其他行业。面对现有国际竞争环境，制造业技术创新和产业升级受到较大限制。因此，应进一步降低、简化增值税税率，并且尽快启动消费税减税改革。

（2）进一步降低个人所得税税率。个人所得税实际上就是工薪税和人头税。尽管近年来个人所得税的免征额不断上调，但个人所得税每年实际征缴所得均在增长。2016—2018年，在经济下行、GDP增速明显放缓的情况下，个人所得税征缴所得依然以每年15%以上的速度增长，其中2016年增速为17%，2017年增速为19%，2018年增速为16%。自2018年10月1日开始，新一轮的个人所得税改革在免征额上调的基础上，又增加了六项专项扣除，但是，工资薪金的个人所得税的税率并没有调整，最高依然达到45%。在新一轮个人所得税改革的基础上，即使2019年个人所得税征缴所得出现负增长，但征收额依然达到了10 388.53亿元。2020年在增值税、消费税、企业所得税征缴所得均有所下降的背景下，个人所得税征收额达到11 568亿元，同比增长11.4%。高个人所得税，在一定程度上影响了民众消费意愿和消费能力，同时个人所得税对劳动收入征较高税率本身也存在一定程度的不合理性，而是可以考虑对资本利得征收政策进行相应调整。因此，个人所得税尚有较大的降税空间，建议工资、薪金税率可以下调至25%以内，不能高于企业所得税税率。

（3）强化对小微市场主体减税政策的倾斜。自2011年以来，我国连续9次调整小微市场主体税收政策，旨在实质性降低其税收负担。鉴于在双循环形成和畅通中促进小微市场主体大发展的战略需要，建议优化小微市场主体增值税优惠方式，将小微市场主体税收优惠政策制度化、长期化，稳定小微市场主体发展预期。

（4）降低“五险一金”缴纳比例。“五险一金”尽管不是税，却是类税性费用。现在企业缴纳的“五险一金”支出几乎占到工资支出的近一半，对企业也是较为沉重的负担，其对企业生存与发展的影响也是现实的。

（5）统筹兼顾，落实落细减税降费政策。一分部署，九分落实。我国减税降费政策已持续多年，2020年减税降费规模更是创下新高，短期内也会导致地方财政收入减少，而支持地方经济和保民生发展则需要相应扩大刚性支出，地方财政收支平衡压力有所加大。因此，既要降低市场主体的税费负担，同时又需要足够的财力以满足人民群众对美好生活的追求，要处理好两者之间的关系，既要落实落细减税降费政策，保持政策连续性、稳定性，持续发挥减税降费政策效应，又要防止弱化减税降费政策红利。

四、结 语

在世界经济衰退、国内经济下行压力未减，并叠加人口老龄化、生育率降低的情况下，我国构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，政策发力点应转向扩内需与改善供给共进并举，尽可能节约行政管理成本，健全社会保障制度，通过实施持续减税降费政策，一方面切实减轻实体经济的赋税压力，一方面切实提高居民收入、增强消费预期，助力推进“双循环”畅通，从而推动经济高质量发展。