民航对区域经济的影响贡献评价指标探讨——以“机场所在区县地均GDP相对当地其他区县的倍数”为例

□ 中国民航高质量发展研究中心 李晓津 张 祺 侯世雄/文

改革开放以来，我国民航业取得了迅猛发展，以2019年为例，完成运输总周转量1293.25亿吨公里、旅客运输量65993.42万人次、货邮运输量753.14万吨，拥有颁证运输机场238个、通用机场数量246个，主要业务指标与世界第一位美国的差距不断缩小。在此过程中，民航对国家、区域经济的影响贡献不断增长，“要想强、上民航”的观念深入人心。但如何便捷、科学地评价民航对区域经济的影响贡献，亟需既熟悉民航业、又熟悉经济统计的业内人士建立相关量化评价指标体系，在行业外支持国家、省市及机场所在地方政府做好相关规划、完善补贴政策，在行业内支持民航管理部门、机场、航空公司、空管等做好自身定位，争取地方支持，最终使民航业与地方经济实现高质量协同发展。

2019年11月，民航局在《民航高质量发展指标框架体系（试行）》中将此指标作为衡量民航高质量发展的指标之一，建议运用国际民航组织（ICAO）推荐方法进行测度，并开展了相关研究试点工作。

对此，中国民航高质量发展研究中心（ADI）团队全面比较国内外常用评价指标体系的优缺点，探索发现以“机场所在区县地均GDP相对当地其他区县的倍数”指标（简称“ADI-AR”，下同）进行测度的方法更合适。该指标明确了各利益相关方的责权关系，在空间维度可细化到区县、甚至村镇，在时间维度可细化到年度、季度，甚至月度，可与ICAO推荐指标相互补充。

指标内涵、测算与简析

（一） 指标内涵

在民航产业价值链上，旅客/货物是价值的出发点和落脚点，航空公司运用飞机为旅客/货物提供快速运输，机场为旅客/货物及航空公司提供相关地面服务，因此机场所在区县可利用土地资源引入对运输时间敏感的航空偏好型产业（例如商务服务、特殊商品制造和仓储物流服务等），为需要经常往来机场的旅客/货物减少时间成本和经济成本。

土地是区域经济发展所需的要素。按照现行《土地管理法》，在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可由市、县人民政府批准。可见，在当前国情下，拥有机场周围土地处置权的城市、区县地方政府是推动经济发展的责任主体，民航对区域经济发展影响贡献程度受限于土地，熟悉旅客和货主需求的航空公司是重要因素，介于地方政府和航空公司之间的机场是关键中介。

通过计算ADI-AR指标，可以更细致地表征机场所在区县利用土地资源支持民航发展，从而带动区域经济发展的效果。

（二）对象选取与数据采集

截至2019年末，中国大陆地区拥有颁证运输机场238个、通航机场246个，限于精力和需求，本文最终选取了221个颁证运输机场所在区县（未选取的17个运输机场分为两类：第一类为13个尚未公开2019年GDP数据的区县，包括新疆7个、西藏2个、海南1个、吉林1个、青海1个和黑龙江1个。其中，黑龙江伊春林都机场所在伊美区于2019年7月由原伊春区和美溪区合并，没有2019年GDP数据；第二类为4个属于省辖区县，包括新疆2个、甘肃1个和湖北1个。因无法区分其机场所在区县和当地其他区县，为保证数据口径一致而未选取）。

为排除新冠肺炎疫情带来的误差，故选择2019年数据。数据主要来源于国家统计局、相关地方政府统计局、民航局官网及中经网数据库等。

（三） 机场所在区县ADI-AR指标测算及简析——以四个直辖市为例

作为直辖市，北京、上海、天津和重庆辖区内机场数量较少，业务量较大，除大兴机场外，其他机场民航发展历史较长，结果具有很强代表性，测算过程及结果见表1。

表1：机场所在区县2019年ADI-AR指标测算过程及结果——以直辖市为例

北京大兴区ADI-AR指标值为0.3894，主要原因在于大兴机场投运日期为2019年9月25日，运营时间较短；北京顺义区、上海长宁区ADI-AR指标值与表1中其他机场所在区县相比差异较大，详细分析见后。

运用上述方法，ADI团队计算得到全国221个机场所在区县的ADI-AR指标值，限于篇幅，在此从略。

（四） 省级行政单位ADI-AR指标测算及简析

以各机场所在ADI-AR指标测算结果为基础，取平均可得全国31个省级行政单位及全国ADI-AR指标值，见表2。

新疆指标值最高，宁夏最低；除湖南、北京、江西和宁夏等四个省级行政单位以外，其他27个单位的ADI-AR指标平均值均大于1。新疆达到28.3599，经分析在所选11个机场所在区县中有7个大于1，乌鲁木齐地窝堡机场所在新市区ADI-AR最大，达到54.3097，主要原因有：一是地窝堡国际机场是内地与疆内、中国与中西亚地区客货交流的主要枢纽，二是地窝堡机场于1973年建成和对外开放使用，迄今已有近50年历史。因此，地窝堡机场所在新市区集聚了诸多政务和商务服务功能，相关产业具有很强航空偏好性，对地均GDP贡献很大。另外，新疆库尔勒机场、伊宁机场所在区县ADI-AR分别达到了36.6681和17.3269，原因与地窝堡机场类似。

湖南境内机场所在区县ADI-AR指标平平，拉低了湖南平均水平的是岳阳三荷机场所在岳阳楼区，其ADIAR只有0.4258，主要原因是：一是运营时间较短，2018年12月26日开始使用，2019年尚处运行初期，产业集聚效应尚未显现；二是位于长沙、武汉两大枢纽机场之间，客货流量短期较少。

北京相对较低，主要原因在于大兴机场2019年9月26日投入运营，相关招商引资工作正在逐步展开；首都机场所在顺义内机构对地均GDP贡献较小。

表2：2019年各省、自治区、直辖市ADI-AR指标平均值及排名（不含港澳台）

江西境内机场所在区县ADI-AR指标数值较低，主要原因是景德镇罗家机场所在浮梁县仅为0.1453，拉低了江西平均水平，虽然罗家机场于1996年投入使用，但其主要定位为服务其他区县，且周围大中型机场较多，客货吞吐量受到抑制，县内产业集聚程度有待提升。

宁夏境内机场所在区县ADI-AR指标值偏低，主要原因在于银川河东机场所在灵武市ADI-AR值仅为0.3424。虽然河东机场于1997年9月通航，迄今已有24年历史，但当地经济发展相对滞后，且机场所在灵武市占地面积较大，约为银川全市二分之一。

（五）民航地区管理局辖区内ADI-AR指标测算及简析

随着民航体制改革的深入，民航地区管理局地位和作用不断增强，提升民航对区域经济影响贡献成为其重要工作。在各省级行政单位ADI-AR指标测算结果基础上，测算平均值可得全国7个民航地区管理局辖区内ADI-AR指标平均值，见表3。

由表3可知，新疆局辖区内ADI-AR指标值最高，华北局最低。新疆局最高的原因同上文对新疆的分析；华北局辖区内指标值较低原因在于北京顺义、大兴两地指标值较低。在华东局辖区内，ADI-AR指标平均值为4.2099，仅次于新疆，反映出华东局辖区内机场所在区县吸引了大批地均GDP较高的行业和企业，民航可节约旅客/货物往返机场的时间和费用，对于区域经济的推动作用更加明显。

表3：2019年民航各地区管理局辖区内ADI-AR指标平均值及排名

（六）全国民航ADI-AR指标测算及简析

根据表3统计，2019年全国ADI-AR指标平均值为2.7853，即机场所在区县的地均GDP是其他区县地均GDP的2.7853倍，佐证了“要想强、上民航”。

在需求侧，随着经济发展，旅客和货主的时间价值不断提高，需要借助民航完成快速运输，大量地均GDP较高的金融、电子、会展、生物、高端住宅等产业向机场周边集聚，提高机场周边土地利用效率，推动机场所在区县的经济发展。在供给侧，国家发改委、民航局、机场等各方努力下，各地方政府逐步意识到民航是提高区域经济发展质量的重要手段，一方面积极新建、改建新机场，吸引航空公司开辟新航线，另一方面围绕机场设立临空经济区，针对地均GDP较高的航空偏好型产业招商引资。通过需求侧和供给侧共同努力，促进了民航业的发展，带动了区域经济发展，提升了各地及全国的ADI-AR指标值。

测算结果详析——以上海长宁区和北京顺义区为例

（一）上海长宁区

长宁区位于上海中心城区西部，东连静安区，西南邻闵行区，东南接徐汇区，北与普陀区以吴淞江（苏州河）为界，总面积38.3平方公里。上海虹桥机场位于长宁区西部，始建于1921年，于1950年重建，一直是我国主要国际航空港，距市中心13千米，为4E级民用机场，是国际定期航班机场、对外开放的一类航空口岸和国际航班备降机场，为吸引航空偏好型的国际化产业和人群发挥了关键作用。

参见表1，2019年虹桥机场所在长宁区ADIAR指标值高达9.2233，即长宁区地均GDP是上海市其他区县（不含浦东区）的9.2233倍，地均GDP达到43.0754亿元/平方公里，展现了巨大的经济价值创造力，而虹桥机场在其中发挥了重要作用，主要原因在于：

第一，虹桥机场具有较长发展历史。由于拥有虹桥机场，长宁区一直是沪上外籍人士聚居之地，拥有老上海传统的高级住宅区新华路、虹桥花园别墅区和苏州河沿线中高档住宅区等。改革开放后，上海市以及长宁区依托虹桥机场最早设立了国家级开发区——虹桥经济技术开发区，支持虹桥机场在全国大中型机场中首先接入铁路和地铁，虹桥枢纽已成全国综合交通典范。现在，长宁区拥有上海最集中的涉外高标准住宅商务办公综合区古北新区，外国领事馆、世界500强企业等聚集林立，已成为上海乃至全国最发达的现代化商务区之一，

第二，建设上海虹桥临空经济示范区。2016年，国家发改委、民航局批准设立上海虹桥临空经济示范区，重点打造航空服务业和“互联网+生活性服务业”等两大航空偏好型产业，发展成果已经显现。2020年，在航空服务业方面，大飞机产业投资基金、东航申宏股权投资基金等8个项目集中与长宁区签约，总投资额约100亿元，通过产业引导基金加快培育长宁航空服务业和其他配套产业发展，长宁区基地航空公司总部数量已占上海全市60%；在“互联网+生活性服务业”方面，以爱奇艺入驻示范区为例，入驻原因之一就是其供应商、客户及员工需频繁乘机旅行，虹桥机场推动了周围互联网产业集聚。

2021年，长宁区全域地均GDP较高产业（国际旅游、物流运输、信息技术、娱乐服务、电商平台等）蓬勃发展，已经形成了高品质产业生态圈，以东航、上海机场、携程、京东、爱奇艺为代表的十余家上市企业品牌价值持续增强，民航业对长宁区、上海市经济的贡献更为凸显。

（二） 北京顺义区

顺义区地处北京东北部，总面积约1021平方公里。首都机场位于顺义区，建成于1958年，是世界超大型机场 ，也是我国最重要机场，被誉为“第一国门”。

参见表1，2019年首都机场所在区县ADI-AR指标值为0.8632，即顺义区地均GDP为北京市其他区县（不含大兴区）的86%，地均GDP为1.9519亿元/平方公里，不仅与上海长宁区差距较大，而且低于北京市其他区县平均水平。初步分析原因有二个：

第一，顺义区缺乏地均GDP较高的产业。经测算，北京市地均GDP较高的产业是政务服务、商务服务、金融业和高科技产业等。由于历史原因，这些产业主要集中在东城、西城、海淀和朝阳区，甚至民航系统内部分高附加值企业也未在顺义区，相关企业创造价值最终归属其他各区。这不仅使顺义区无法享受民航业的经济贡献，而且使相关行业花费大量时间和费用往来机场，影响了顺义区和相关行业的发展。

第二，对民航业支持力度相对不足。首都机场集团、中国国航、中航信集团及相关民航企业等坐落于顺义，但北京市、顺义区在综合交通、土地规划、财政税收和生活保障等方面给予的支持力度，与上海市、长宁区相比存在较大提升空间。

值得欣喜的是，北京市、顺义区已经着力解决上述问题，并得到国家发改委和民航局的支持。2019年2月27日，国家发改委和民航局联合印发了《关于支持首都机场临空经济示范区建设的复函》。两年多来，示范区积极探索，走“港产城”融合发展之路，充分发挥航空企业聚集的优势，探索制度创新，完善开放机制，截至目前，注册企业已达到8000余家，实施效果令人期待。

综合上述分析，根据ADI-AR指标内涵，计算机场所在的区县、省、地区管理局和全国等四个层次的结果可见，ADI-AR指标既适用于经济发达地区，也适用于经济欠发达地区，可作为评价民航对区域经济影响贡献的补充指标。主要原因如下：

第一，ADI-AR指标明确了民航对区域经济影响贡献的职责分工。区域经济发展需要土地，民航对区域经济的贡献影响大小必须考虑土地因素，因此机场所在城市、区县地方政府是责任主体，熟悉顾客/货主需求的航空公司是重要因素，联接地方政府、航空公司的机场是关键中介。机场所在城市、区县地方政府应通过机场当局研判旅客、货主和航空公司需求，以临空经济区为载体吸引航空偏好型产业，提高地均GDP，提升民航对区域经济影响贡献。

第二，ADI-AR指标可与ICAO推荐指标相互补充。相对ICAO推荐指标，ADI-AR指标更精细、更及时，从空间、时间两个维度表征机场对于区域经济的影响贡献程度，能够有效评价民航业对不同层次的区域经济影响贡献。

第三，ADI-AR指标值受到民航发展历史和当地经济开放程度的影响。在其他条件不变的前提下，民航发展历史越久、当地经济开放程度越高，国内外人流、物流越频繁，机场周边航空偏好型产业集聚程度越高，则ADI-AR指标数值越高，民航业对于经济发展的促进作用越大，同时需要指出较低的ADI-AR指标数值不仅反映差距，也意味着机遇，说明当地空余土地较多，发展相关产业的空间很大。