试析《机场安保规则》修订中的行政处罚设定

□ 中国民航大学 史金鑫/文

2021年1月底交通运输部以《运输机场航空安全保卫规则（征求意见稿）》为题发布公开征求意见通知。该征求意见稿对机场安保规定进行了全面的修订，特别是法律责任进行了大幅度的修订。与该通知几乎同步的是，2021年1月22日十三届全国人大常委会第二十五次会议审议通过修订后的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”），将于2021年7月15日起正式施行。作为《行政处罚法》自1996年来的首次重大修订，亮点之一便是“完善行政处罚设定权限，强化源头规范”。部门规章可否创设新的行政处罚种类？部门规章可否在上位法对违法行为未作出行政处罚规定时补充设定行政处罚？部门规章在上位法对违法行为已作出行政处罚时细化规定的边界是什么？本文笔者将结合参与修订的《民用航空运输机场航空安全保卫规则》（以下简称“《机场安保规则》”）对部门规章设定行政处罚的相关问题进行探讨。

部门规章的立法保留与行政处罚设定权

（一）部门规章制定中的立法保留

部门规章又称规章、国务院部门规章。依据《立法法》第八十条的规定“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”由此可见，部门规章以宪法、法律、行政法规为上位法，是执行性、补充性的行政规范。部门规章的存在对于法律体系的纵向系统化意义重大，是行业立法的重要环节。部门规章的起草应遵循《立法法》、《规章制定程序条例》，二者均规定“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”学界普遍认为，本条款是对法律保留理论中立法保留的遵循。很显然，这一条款的规定并非传统意义上的法律保留或者说并非全部保留。在我国，《宪法》、《立法法》均认可行政立法权的存在，事实表明在国家治理的规范体系中行政立法发挥着重要作用。这属于一种新型的法律保留，为规章立法设定了权限范围。即，将减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务以及增加部门职权或减少部门职责的立法权保留给法律、行政法规等上位法。

（二）部门规章行政处罚设定权

不“减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务”是否等同于部门规章不可以设定行政处罚呢？就最新修订的《行政处罚法》规定而言，第四条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”得到保留。从立法原意上看“部门规章可以设定行政处罚”是明确的，但是设定行政处罚原则及方式、设定权限等问题值得研究和探讨。主要包括以下几方面问题：一是部门规章可否创设新的行政处罚种类？二是可否在上位法对违法行为未作出行政处罚规定时补充设定行政处罚？三是部门规章在上位法对违法行为已作出行政处罚时细化规定的边界是什么？

《机场安保规则》中行政处罚设定的问题分析

作为交通运输部颁发的部门规章，《机场安保规则》的制定目的在于规范民用运输机场航空安全保卫工作，防范和应对恐怖活动，保障旅客、工作人员、公众和机场设施设备的安全，维护机场秩序。最新《机场安保规则》征求意见稿第三章就航空安保方案的编制、航空安保方案的形式与内容、航空安保方案的修订和备案、航空安保方案的发放和使用四个方面做出了详细规定。对于机场航空安保方案的内容，至少应包括以下四项：机场及机场管理机构的基本情况；机场管理机构设置及相关部门的航空安保职责、分工和主要负责人联系方式；机场航空安保委员会的组成、章程、成员名单和联系方式；为满足我国航空安保法律、法规、规章、标准及规范性文件要求所制定的制度、措施及程序。可见，航空安保方案涉及各类行业主体、体现了高度专业性及与国际公约文件转化等特点。

《民用航空安全保卫条例》（以下简称“《安保条例》”）第六条规定“民用机场经营人和民用航空器经营人应当履行下列职责：（一）制定本单位民用航空安全保卫方案，并报国务院民用航空主管部门备案”，同时要求“与中华人民共和国通航的外国民用航空企业，应当向国务院民用航空主管部门报送民用航空安全保卫方案。”对比《安保条例》和《机场安保规则》中“航空安保方案”的规定可见，《机场安保规则》作为行政规章是对《安保条例》的细化规定，便于行政相对人的操作、执行，也使得监管部门的行政执法活动有法可依。但是，《安保条例》对于第六条并未设置罚则，即民用机场经营人不履行制定本单位民用航空安全保卫方案职责时，无法通过《安保条例》进行处罚。

部门规章在设定行政处罚时通常会有以下三个问题需要解答：一是上位法规定了违法行为，也规定了处罚，部门规章能否通过罚则予以细化；二是上位法规定了违法行为，但未规定处罚的，部门规章可否设定处罚；三是上位法未规定违法行为，部门规章可否规定行为违法，同时设定处罚；上文提到，《行政处罚法》第十三条第一款规定“国务院部门规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”。作为部门规章，细化、行业化规定和行政处罚是其重要职能。《行政处罚法》第十三条第二款“尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚”则存在不同解读，即“尚未制定法律、行政法规”是指违法行为未做规定（对应问题三），还是指处罚未做规定（对应问题二）？单就法律条文来看，问题二和问题三的回答都应该是肯定的，只要行为属“违反行政管理秩序的行为”且处罚限定在“警告、通报批评、罚款（国务院规定限额内）”三种内即可。但是，如果对问题三给予肯定回答——即“由部门规章规定行为违法，同时设定处罚”，则答案与《立法法》规定的“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”相违背。因而，《行政处罚法》第二款的规定只能是肯定了问题二所述情形，即“上位法规定了违法行为，但未规定处罚的，部门规章可以设定处罚”。就《机场安保规则》中“航空安保方案”的规定而言，可在《安保条例》的原则性规定下进行细化，同时，可以就细化后的具体违法行为做出处罚的对应性规定。

《机场安保规则》修订中行政处罚的主要设计思路

（一）现行《机场安保规则》行政处罚设定中存在的不足

现行《机场安保规则》在法律责任的规定中存在一定的不足之处，突出表现在以下几个方面：

1.规章所规定的应然行为与罚则未能做到一一对应

所谓“应然”行为，即是规章所规定的行政相对人应当遵守的规定事项，在规章中表述为“应当”的情形。对“应当”情形的违反，即构成违规。行政处罚正是对违规行为的否定性评价。而现行《机场安保规则》存在多处“无罚则对应”情况，如第三十一条、第三十二条明确规定了机场管理机构对其航空安保方案作出修订的时限及备案时间，但此种情况下未按期向局方审查并备案却无处罚条款对应；第四十七条规定“机场控制区应当有严密的航空安保措施，实行封闭式分区管理。从航空器维修区、货物存放区通向其他控制区的道口，应当采取相应的安保控制措施。” 该条所涉及的通行管制内容也未设置法律责任，等等。上述问题直接导致监管过程中出现、发现违规问题却无处罚依据的现象。

2.规章所规定的处罚缺乏阶梯性，违规行为与处罚存在不适应问题

违反规章行为因程度不同，分为“违反XX条规定”情形、“责令整改，逾期未改正”情形、“经改正后仍不符合要求”情形以及“情节严重”情形，现行《机场安保规则》中笼统规定了“1万元以上3万元以下”的罚款幅度，造成了处罚门槛高，监管机构处罚的自由裁量不统一等问题。

3.规章规定的处罚对象不明确、不全面问题

现行《机场安保规则》对处罚对象的规定存在两方面的问题，一是处罚对象多是针对单位的处罚，而缺失对违规行为人的处罚规定；二是处罚对象多是机场管理机构，而缺失对其他驻场安保相关单位违反规则的处罚规定；三是针对安检、监护等业务外包的情况，缺失处罚对象的规定。

此外，因《机场安保规则》颁布、施行后，《反恐怖主义法》、《安全生产法》出台，《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》、《民用航空安全检查规则》、《民航运输机场安全保卫设施》等航空安保规章及标准出台新的修订，现行《机场安保规则》必然存在对接缺失问题。

（二）《机场安保规则》修订中行政处罚的设计思路

《机场安保规则》（征求意见稿）保留了现行《机场安保规则》行政处罚单独成章的做法，规定于第六章法律责任中，共计45条。针对现行《机场安保规则》在行政处罚设定中存在的不足，《机场安保规则》修订在处罚的设定上体现出以下几方面特点：

1.处罚的细化通过设定处罚梯度实现

从法律责任一章中可以看出，此次《机场安保规则》修订明确了处罚梯度：将现行《机场安保规则》中笼统规定“1万元以上3万元以下”的罚款幅度，调整为“1万元以下；1万元以上2万元以下；2万元以上3万元以下”三个罚款幅度。新修订的罚则梯度对行为的违法程度做出明示，体现立法原意，同时更便于执法操作。

2.以规章条款为基准，逐条、逐款对应法律责任

法律责任部分对规章进行了逐条、逐款的对应，保证每一个“应然”行为，在后续的罚则中都能找到对应的处罚细则。同时，法律责任一章的编写以规章条款为序，较现行《机场安保规则》更加体系化、规范化、明晰化，便于查找与适用。

3.保持与其他航空安保规章及标准的一致性及引领作用

航空安保规章及标准众多，为做到行为、情形的对应，在法律责任中也注意保持了与其他规章及标准的一致性。同时，鉴于《机场安保规则》的重要性地位，对于一些原有不一致、易混淆的部分也起到了引领性作用。

4.做好与《反恐法》、《安全生产法》罚则的衔接

航空安保与反恐、安全生产的关系一直以来存在争论，此次《机场安保规则》修订将《反恐法》、《安全生产法》作为上位法依据，同时在罚则中给出接口、做出援引。此种做法，一则明确了航空安保的重要性，同时也在一定程度上回应了此种争议。以《安全生产法》为例，明确了《机场安保规则》中哪些条款适用《安全生产法》来处罚，这样使得《安全生产法》的适用有章可循，突破了规章处罚的限制，加大了相关行为的违法成本。

此外，《机场安保规则（征求意见稿）》在附则中还列举了“属于严重失信行为，应记入民航行业失信行为信用记录”的八种情况，作为对于《民航行业信用管理办法（试行）》的呼应。虽然，“记入民航行业失信行为信用记录”不属于《行政处罚法》所规定的行政处罚种类，但将之作为一种惩罚方式还是必要的。一方面，加大了对责任人的处罚力度，引领行业更加重视航空安保工作；另一方面，使得民航行业失信行为更加具体化，便于操作。

交通运输部网站截图