提升民航行业监管执法水平的研究与实践<br/>——以民航行业监管执法系统为例

提升民航行业监管执法水平的研究与实践
——以民航行业监管执法系统为例

2021-06-01民航局信息中心

民航管理 2021年4期

□ 民航局信息中心张晔/文

为贯彻落实党中央的决策部署，提升民航行业治理的法治化、规范化、专业化水平，适应民航行业监管的新变化，民航行业监管执法系统（以下简称“SES”）作为民航局依法行政的重要工具应运而生。本文旨在通过回顾SES的建设过程，浅析如何通过信息化的手段促进民航法治工作建设，并以此为民航企业建设法定自查系统提供参考和借鉴。

民航行业监管执法存在的问题

近年来，虽然民航各级行政机关在法治建设方面取得了一些进展，但问题仍然存在，这既有体制机制的沉疴，又有行业发展给民航带来的诸多不适应。主要表现在以下几方面：

一是立法执法需进一步衔接。民航规章的立改废释数量一直呈逐年增加趋势，但是仍然不能完全满足行业监管和行业发展的需要。规章体系还不够完整，安全管理类规章相对充分，但市场管理类规章比较缺乏。规范性文件的范围、效力、制定等方面问题突出。

二是监管职责需进一步明确。近年来强调权力下放，职责下沉，导致了各级行政机关在职责划分中没有明确的法律文件作为依据，给实际工作带来了一定的无序和混乱。一些管理局和监管局在行政执法中，更多地依赖建议性措施，以促使相对人依法经营，不是通过强调行政相对人承担其安全生产的主体责任以达到安全生产的目的，一定意义上沦为相对人的一个质监部门。

三是执法工作需进一步规范。同一项检查内容，不同的管理局和监管局实施，在检查单、检查标准等方面都会有所不同，检查标准不统一给相对人带来了困惑和不便。上级行政机关对下级机关的执法监督，同一机关内执法活动的内部监督如何开展，还没有真正形成工作制度，缺乏深入研究。

四是企事业单位法治水平有待提升。一些企事业单位的法律敏感度不够，对事关单位经营发展的重要法律法规和行业规章缺乏重视与学习贯彻。在法治工作层面，局方与企事业单位彼此缺乏了解，还没有建立相对固定的沟通交流机制，没有形成有效的指导督促工作制度。

民航行业监管执法的需求研究

为了能更好的解决上述问题，提高民航行政机关的依法行政能力和水平，民航行业监管执法系统项目获批，并于2017年4月正式启动。经与7个地区管理局及部分监管局近200个处室、600多人进行现场座谈，进一步摸清了一线监管需要及监管管理需求。

（一）建立监管事项目录清单

为形成规范统一、协同联动的监管执法体系，解决监管边界不清、监管责任过大的问题，应编制一张覆盖民航各级行政机关的监管事项目录清单，按照各业务司局行政管理的职责，从检查专业、检查业务逐一梳理细化，直至拆解形成检查的最小基元SID，并明确其检查标准、检查依据、检查频次、适用相对人类型等要求。同时，要确保监管事项增删改的灵活性，业务用户可通过信息化手段对其进行持续更新和维护管理。

（二）加强立法执法有效衔接

为畅通立法与执法工作，实现执法指引、行政处理智能匹配和立法支持，应建立一个民航统一的电子法规库，包括以《民用航空法》为核心，覆盖行业各领域和环节的法律法规等文件，拥有对规章和手册进行条目化的拆解工具，达到法规条文、相关案例等信息之间进行双向链接的要求，同时，还可满足用户查看某个执法案例中相关的所有涉及的法律法规、司法解释、条文释义等，方便用户查找法条，更进一步帮助用户理解、研究、利用法条。

（三）实现监管执法全流程管理

为避免执法的随意性，并增强民航各业务部门内部、业务部门与法制部门之间、监察员与行政相对人之间的业务协同共享，应建立一个民航行业统一的监管执法平台，将行政检查、行政处罚、行政强制的实施通过信息化的手段进行固化和统一，囊括检查计划编制、检查计划实施、问题执法处理、执法跟踪闭环等各节点的全流程管理。同时，实现业务部门与法制部门的监管执法工作的打通和监察员与行政相对人监管执法的打通。

（四）探索数据驱动监管新模式

为能持续提升安全监管效能，实现从“经验监管”向“数据监管”转变，应提供便于辅助决策的强大的统计分析功能，利用数据，加强对“小概率”事件的相关性分析，能够发现执法过程中存在的问题，包括检查频次多发现问题少和检查频次少发现问题多等情况的分析；有效提升风险研判能力，对频繁发生和发现的问题应增加检查频次，降低不安全事件的发生。同时，通过对行政相对人的执法遵纪守法情况的分析，为民航各级行政机关精准编制检查计划，实现差异化监管提供可视化的提示界面。

SES系统构成

SES以实现民航行业监管执法工作的统筹管理，完善民航行业监管执法体系，提高民航行业监管执法的效率和水平为目标，主要将服务对象分为三类：面向监察员，辅助开展执法工作，规范、便捷执法工作过程；面向管理者，分析汇总监管态势，便于实施监管管理；面向行政相对人，了解监管政务信息，通过系统反馈整改信息，掌握本企业依法运行的总体情况。系统主要分为三部分：智能电子法规库、监管执法支持平台、监察员管理系统，系统架构如图1所示。

（一）智能电子法规库

智能电子法规库是实现立法与执法有效衔接的基础库，也是为一线监管提供处理手段参考的指导库，更是提供法律知识图谱的智能库。智能电子法规库主要包含以下几个功能：1.电子规章内容管理功能，提供一种包括规章内容创建、修订和发布为一体的流程，方便用户将法律法规文件条目化至系统，形成执法依据的电子法规库；2.执法联动功能，提供监管执法支持平台与智能电子法规库链接的接口，使一线监察员在行政检查过程中，可随时点击相关规章链接，查阅规章条款的详细内容；3.正、逆向检索功能，利用语义识别技术，提供对违法问题的智能查找，并能自动推送全部处理依据的功能，很大程度上缓解了在执法过程中处理手段滥用、错用和漏用等情况的出现，确保了法律适用性的准确合理；4.建立法律关系的知识图谱，以《民用航空法》为核心构建逻辑关系，包括承接关系，对应关系，扩展关系，实现法律关联和冲突的智能索引，提高行业立法的科学性和规范性。

（二）监管执法支持平台

监管执法支持平台是开展行业监管执法工作的主要平台，平台以监管事项库和行政相对人库两个基础库为底座，延伸出日常检查计划编制、任务分配及调整、检查实施、问题处理、跟踪闭环、守法信用、培训计划管理、监管管理等一系列功能，旨在通过信息化的手段提高监管效率和治理水平。主要包括以下几个内容：1.创建监管事项库，监管事项库是SES正常运行的基础保障，主要包含事项库配置管理功能、检查内容（SID）管理功能、检查内容版本控制功能、意见征询等功能；2.编制检查计划，检查计划的编制是日常监管执法的第一步，包括年度检查计划和临时性检查计划；3.处理执法问题，执法问题处理是监管执法过程中做出行政处理的信息化支撑，主要包含执法手段评估与运用功能、整改通知管理功能、行政处罚管理功能；4.实现监管管理，监管管理功能是根据民航行业监管执法特点，利用统计学的相关方法，辅助日常监管及领导决策的统计分析模块。

（三）监察员管理系统

监察员管理系统是加强对民用航空行政执法人员管理，提高依法行政能力的核心系统，主要包含以下两个功能：1.监察员证件管理功能，提供监察员证申请审查、监察员证级别晋升、监察员证变更审核、监察员证类别管理、监察员证注销管理、监察员证制作管理的功能，实现了监察员证件的全流程管理；2.培训计划及培训记录管理功能，提供培训计划的编制和跟踪和培训机构的培训合格证明及培训记录管理的功能，真实的呈现监察员的培训情况，为开展针对性培训打牢基础；监察员的统计分析功能在监管管理中查看。

SES系统实施效果

作为承载民航行业监管模式优化调整的最重要的信息系统， SES充分采用先进、成熟、实用的设备和技术，遵循高内聚、低耦合原则进行设计，解决了民航安全监管工作中的突出矛盾和问题，为提高民航安全监管效能发挥了巨大作用。

（一）构建监管执法体系，实现业务全覆盖

SES的建设首次构建了集行业法规、人员、执法三统一的监管执法框架体系，使全行业的监管执法工作可在同一个系统上统一运行；同时，监管执法工作是一项长期、动态的工作，系统的建设也为今后各业务司局对监管执法工作的不断改进、完善和提高，构建了一个协调统一的工作平台。

（二）打通监管信息壁垒，提高工作协同性

SES的建设打通了民航局各业务部门内部监管执法工作的全流程，为监管执法的计划、实施、处理、监督、文书归档等提供了全过程支持；打通了业务部门与法制部门监管执法工作的最后一公里，实现了业务部门行政检查与法制部门法律服务的无缝衔接；打通了监察员与行政相对人监管执法的沟通渠道，监察员与行政相对人可线上直接进行执法文书的流转，实现两者在监管执法过程的良性互动；打通了民航监管执法信息的层层壁垒，大幅度提高了监管执法工作中涉及的各部门、各单位之间的业务协同。

（三）加强标准规范建设，促进监管统一性

SES的建设加强了业务标准的规范性，实现了执法检查单的统一、执法裁量权的统一、执法工作流程的统一和执法工作文书的统一，并在此基础上通过系统实现了监管程序的固化，实现了同一专业的检查在全国范围内执法的标准和文书的一致，规范了执法的标准性和严肃性，为监察员依法履职尽职提供了支撑和规范。

（四）实现监察员监督管理，促进资质能力建设

SES的建设是进一步落实民航行业监管执法人员资质管理、实现安全关口前移的具体举措。一方面，实现“门槛”管理，只有符合“门槛要求”的合格监察员才能履行相应职责，从源头上保证民航行业监察体系的监察工作质量。另一方面，建立了监察员库。通过民航监察员各类信息的收集，形成了对监察员数量与行政执法任务量、执法经验与执法任务安排、培训经历与执法任务等数据的关联关系，为监察员模型的建立，实现资质能力建设提供重要数据保障。