从我国民航安保管理发展看《机场安保规则》修订

□ 民航西北地区管理局 王 巍/文

2021年1月20日，交通运输部正式发布了《关于〈运输机场航空安全保卫规则（征求意见稿）〉公开征求意见的通知》，标志了我国民航安保立法工作又取得了重要进展。笔者作为政府监管人员，根据多年监管经验与参与本次修订工作的心得体会，尝试从分析我国民航安保管理发展的角度，探讨《民用航空运输机场航空安全保卫规则》（CCAR-329）（以下简称《机场安保规则》）修订前存在的问题以及修订拟解决的重要问题。

我国民航安保管理工作的发展

自20世纪90年代以来，随着我国民用航空业的快速发展，民航安保运行管理模式也产生了巨大变革。在发展过程中，民航业逐步吸收国际先进理念，并结合中国民航实际特点，不断进行实践、总结和完善，逐步形成了一套具有中国民航特色的航空安保管理体系。

从我国现行有效的220余部民航安保法律、法规、规章及规范性文件、政策性文件、行业标准，笔者统计了1990年至今我国民航安保领域出台的法规数量，梳理出法制化进程大致经历的三个重要发展阶段（见图1），反映30年来中国民航安保管理从无到有、由弱到强的艰辛历程。

第一阶段：深化改革，打基础

此阶段主要是从1990年到2007年，当时我国逐步深化改革开放进程，民航业也全面实现了政企分离的运行管理模式，制定了民航安保一般性运行的基本遵循与措施，但是操作规范内容上比较原则性，实用性较低，完善的管理体系还尚未完成。

第二阶段：提质增效，促发展

经过第一阶段的发展，2008年到2014年期间我国民航安保工作进一步接轨、对标国际民航安保要求。通过北京奥运等大型安保工作的洗礼，民航局细化完善并发布了大量具体的安保措施要求。特别是2011～2013年期间，全行业全力推进SeMS（航空安保管理体系）建设工作，有效提升了民航整体安保水平与防范能力。

第三阶段：优化创新，增影响

2015年至今是我国航空安保发展最引人瞩目的几年，根据民航局的立法规划与实际工作的需要，民航安保法规体系架构不断优化和完善。修订下发的百余件规章及规范性文件中，安保管理类法规占比半数以上。从完善安保管理体系、优化工作程序、加强人员培训、改进设施设备等方面提出了更为系统和具体的要求，整体安保运行与管理能力已达到国际领先水平。在各种国际交流与合作中，中国的经验与有效措施也获得了国际组织及其他国家的高度关注与认可。

《机场安保规则》是安保法规体系的重要组成部分

民用机场和公共航空运输企业是民航运输的两大核心领域，《机场安保规则》作为落实《民用航空法》、《反恐怖主义法》、《安全生产法》和《民用航空安全保卫条例》等法律法规要求的一部规章，在明确运输机场范围内安保管理与运行中，发挥着重要作用。2009年颁布实施的试行版《机场安保规则》和2016年颁布实施的现行《机场安保规则》，恰逢中国民航安保管理第二阶段的关键提升期，在十余年的贯彻执行中，极大地推动了机场各企事业单位的安保管理工作，在划定责任，规范运行、推动安保设施投入等方面发挥了巨大作用，也为这一时期行业政府监管工作提供了有力支撑，确保了周期内民航安保工作的平稳有序。

随着时间推移，中国民航机制体制、运行模式也在不断发展革新，现有《机场安保规则》已无法完全应对日益复杂的空防安全形势，同时在落实国家“简政放权、依法行政”“放、管、服”等大政方针中，热点问题突出，亦成为制约深入推进航空安保治理体系和治理能力现代化的瓶颈。笔者作为行业政府监管人员，在近几年的工作实践中，明显感到现有《机场安保规则》存在管理不适应、程序不完善、措施不具体、支撑不充足、衔接不顺畅等诸多问题，主要体现在以下几方面：

（一）运行模式的变革需要立法支持

20世纪90年代开始，民航业深入发展，企业集团化、板块化运行模式逐步形成，地面服务、物流运输、机务维修、航食配餐等业务逐渐从机场和航司剥离，作为法人单位独立运行。整体安保管理呈分散化趋势，各运行主体间安保责任边界交叉叠加，航空安保管理工作组织混乱、层次不清、分工模糊等问题频发。如何适应、满足、支持、维护民航业专业化发展趋势，有效管理多种运行主体，确保全行业实施统一标准，各项安保措施得到一致、协调执行，推动机场驻场单位最大程度形成安保合力，构筑安保命运共同体，成为本次立法中的难点问题。

（二）新规章、文件需要立法衔接

近年，民航局相继发布《民用航空安全保卫审计规则》《民用航空安全保卫测试管理规定》《民用航空运输机场、公共航空运输企业空防安全保障能力评估办法》等运行管理文件，在丰富监管手段，构架出立体化监管模式的同时，也对企业进一步强化自身安保管理工作，不断提升“造血”功能提出了明确要求。

同时，修订发布的《民用航空安全检查规则》《民用运输机场安全保卫设施》等新规章标准，也迫切需要在《机场安保规则》中进行协调和衔接，形成无缝衔接，确保措施有效落地。

（三）管理理念的提升需要通过立法推动

当前，国际民航安保形势复杂严峻，各种威胁不断增加。国际民航组织发布了全球航空安保计划，用以推动航空安保管理体系及理念在各缔约国的转化落实，明确了制定发布航空安保政策、建立推广安保文化、实施绩效管理的具体要求。伴随我国航空安保管理水平的持续提升，安保运行系统性、有效性、适应性理念不断强化，安保防范工作已由事中、事后管理，不断向事前预警、风险评估、动态防范的风险管理模式推进，亟需在《机场安保规则》中纳入相关要求，为行业安保发展规划路线、指明方向，推进管理理念不断提升。

（四）应急处置的强化需要立法的保障

强化航空安保应急管理，提升预防和处置突发事件的能力，是筑牢国家政治安全和人民群众生命财产安全的必要基石，更是构建和谐社会的重要举措。目前安保应急管理工作普遍存在多头管理，衔接不畅，演练评估运用不充分等问题，如何打通“最后一公里”，实现统一指挥、一体化响应、整体协作防控、全员参与的新格局，也成为安保应急管理中迫切需要规范解决的难题。

可见，《机场安保规则》修订工作既是应对当前安保形势的客观需求，也是适应行业发展的必然举措。目前，新修订版《机场安保规则》在民航局推动与业界的期盼下，已完成面向全社会的意见征求工作，为下一步民航安保高质量发展奠定了基础。

《机场安保规则》修订解决了行业几个突出问题

在本次规章修订中，《机场安保规则》从8章160条调整为7章166条，比原条款增加了6条，各个章节都进行了较大幅度的调整与完善，笔者认为此次修订重点解决了以下突出问题界：

（一）重新架构责任边界

原《机场安保规则》中主体责任主要在机场管理机构。近年来，伴随单位机构改革，出现了驻场安保主体的增加及责任外包等多种复杂情况，《机场安保规则》修订中重新架构责任边界的呼声极高。此次修订中，创新性地提出驻场安保相关单位概念，对驻场空管、油料、航食、维修等独立法人单位提出了明确安保要求，强化了主体责任。同时，在法律责任一章中，将处罚对象做出周延化规定，监管处罚更具规章依据。

（二）细化完善安保措施

针对行业发展产生的热点难点问题，对部分安保措施进行了细化完善，在控制区证件、配餐安保、航站楼收寄物品检查等方面，为行业关注的核心问题提供了解决方案，为统一操作、规范执行铺平了道路。如《机场安保规则》加强了配餐和机供品的安保措施 ，明确了安全检查要求、免检条件和核对程序制定要求；调整控制区通行证件管理规定，取消了一次性通行证件，改为长期通行证和临时通行证；规定车辆通行证的有效期限不得超过一年；明确了候机楼小件寄存和收寄物品的检查要求；调整地下停车场的安检要求，明确规定候机楼地下不得设置公共停车场，设公共停车场的应当在入口处对进入车辆进行防爆技术检测；调整航空器监护的安保要求，明确要求航空器地面安保措施应当明确划分责任，明确执行航班任务和未执行航班飞行任务的航空器的监护责任。

（三）盯紧盯牢体系管理

针对航空安保系统性管理的短板，将机场安保规划、建设、运行等开放使用条件，安保文化、质控、培训、绩效等运行管理要求，统一纳入《机场安保规则》，推动企业进一步完善航空安保管理体系，不断提升管理能力。

（四）衔接理顺法规对接

充分吸收借鉴《反恐怖主义法》、《安全生产法》等相关法律的制度与要求，与行业内外涉及安全、安保的相关法律法规进行了有效衔接，为配套文件出台提供了支撑。

（五）强化主体违法责任

对违法后果进行了严重性评估，细化制定了不同程度的处罚梯度，对于严重违法行为，对接了信用管理和联合惩戒措施，通过强化处罚力度，在落实行业政府从严管理的同时，也推动了企业提升自我管理，增强合法合规运行约束力。

习近平总书记指出，安全是民航业的生命线，要站在国家战略和国家安全的高度，切实维护我国航空安全。《机场安保规则》的修订充分体现了“规章制度是守住安全底线的根本保证”，也是深入贯彻落实全面推进依法治国战略，充分运用法治思维、法治方式提升治理水平的具体表现。实践证明，做好民航安保的法制工作，一定要盯组织、盯系统，筑牢基础安保管理工作，紧紧抓住安保管理整体性、层次性、动态性的特点，确保安保工作达到系统性、适应性、有效性的目标。

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