省级执法事项指导目录的编制方法研究

韩国兴 罗卫华 赵 月

（1.交通运输部管理干部学院，北京 101601）（2.贵州省交通运输综合行政执法监督局，贵州 贵阳 550001）

为扎实推进交通运输综合行政执法改革，统筹配置行政执法职能和执法资源，切实解决多头多层重复执法问题，2020年12月14日国务院办公厅印发《关于交通运输综合行政执法有关事项的通知》，对《交通运输综合行政执法事项指导目录（2020年版）》（简称部2020版指导目录）提出要求并建议各省、自治区、直辖市进行补充、细化和完善，进一步明确省级区域内行政执法事项的责任主体①参见《国务院办公厅关于交通运输综合行政执法有关事项的通知》。。2020年12月31日交通运输部编制印发2020版指导目录，为各地交通运输综合行政执法提供参考。

截至2021年9月，全国约有12个省份先后编制了省级交通运输综合行政执法事项指导目录，并已向社会公布实施（如天津②参见《天津市交通运输委员会关于印发天津市交通运输综合行政执法事项目录的通知》（津交发〔2021〕20号）。、吉林③参见《吉林省交通运输厅关于公布<吉林省交通运输综合行政执法事项指导目录（2021年版）>的通知》（吉交法规〔2021〕102号）。、青海④参见《关于印发<青海省交通运输综合行政执法事项指导目录（2021年版）>的通知》（青交〔2021〕72号）。、江苏⑤参见《江苏省交通运输行政处罚事项清单分类指导目录（2021）》。、新疆⑥参见《关于印发自治区交通运输综合行政执法事项指导目录的通知》。、黑龙江⑦参见《黑龙江省交通运输综合行政执法事项指导目录（2021年试行版）》。、辽宁⑧参见《辽宁省交通运输厅关于印发<辽宁省交通运输综合行政执法事项指导目录（2021年版）>的通知》（辽交行审发〔2021〕32号）。、浙江⑨参见《浙江省交通运输厅关于交通运输综合行政执法有关事项的通知》。、福建⑩参见《关于印发<福建省交通运输综合行政执法事项指导目录（2021年版）>的通知》。、湖南⑪参见《湖南省交通运输综合行政执法事项指导目录（2021年版）》。、广东⑫参见《广东省交通运输厅关于印发<广东省交通运输综合行政执法事项指导目录（2021版）>的通知》。等省份），或已向社会征求完意见（如内蒙古⑬参见《自治区交通运输厅关于<内蒙古自治区交通运输综合行政执法事项指导目录（2020年版）>征求意见结果反馈》。），但仍有约20个省份未公布进展情况；市（县）级的综合行政执法指导目录工作少有地方开展。

由于地方性法规规章地域性强、差别较大，编制省一级指导目录不仅要参考部2020版指导目录的内容，还要考虑地方性法规规章的具体要求，兼顾法律、法规、规章的立改废释，从而造成编制过程相对繁琐、系统性强、工作量大，加之市县级综合行政执法目录编制后续也有开展的需求，因此如何借助信息化的手段和高效方法辅助指导目录的编制工作十分必要。

本文从交通运输综合行政执法事项指导目录的编制需求出发，分析省级指导目录的编制过程，构建编制流程及信息化方法，并结合承担课题的研究情况，以贵州省级交通运输综合行政执法事项指导目录为例进行了验证，提出省级交通运输综合行政执法事项指导目录编制工作的建议，为各地交通运输主管部门提供参考。

一、指导目录的信息化编制

（一）编制的业务需求

1.执法事项的增删需求

由于部2020版指导目录并不包括地方性法规规章设定的行政处罚和行政强制事项，因此在编制省级指导目录时，一方面应当在部2020版指导目录基础上删减非省级及市县一级的实施主体相关事项；另一方面还要根据法律、行政法规、部门规章立改废释和地方立法等情况，进行执法事项的补充，如新疆的指导目录①参见《关于印发自治区交通运输综合行政执法事项指导目录的通知》。中第146项新增“对外国籍运输车辆违反国际道路运输管理规定行为的行政处罚”，其在部2020版指导目录中并无列明。

2.实施依据的完善需求

地方性法律、行政法规和部门规章的部分条文对上位法及部颁规章做了细化和补充，这在执法目录编制过程中，也要对执法事项相对应的实施依据进行地方法规规章的补充完善。如黑龙江省指导目录（2021年试行版）②参见《黑龙江省交通运输综合行政执法事项指导目录（2021年试行版）》。第1项执法事项的实施依据补充了《黑龙江省农村公路条例》第四十二条第（三）项的相关规定。

3.实施主体的明晰需求

根据部2020版指导目录说明，省级指导目录在明确“第一责任层级建议”时，并不排斥上级主管部门对违法行为的管辖权和处罚权，即便部2020版指导目录在实施主体的第一责任层级建议中未将省级交通运输主管部门列入，其依然可以根据实际情况做适当的补充和完善，如吉林省指导目录③参见《吉林省交通运输厅关于公布吉林省交通运输综合行政执法事项指导目录（2021年版）的通知》。中第216项“对水运工程建设项目不具备招标条件而进行招标行为的行政处罚”的第一责任层级建议为“省、设区的市或县级”，而对应的部2020版指导目录第225项“对水运工程建设项目不具备招标条件而进行招标行为的行政处罚”的第一责任层级建议则为“设区的市或县级”，并未将“省级”列入。

为了编制省级执法事项指导目录，需要熟悉交通运输法律法规和业务的人员根据各省情况，开展相关工作。以上需求同样也是信息化编制需要逐一攻克的技术难题。为此，本文开展了以下的理论支撑和相关研究工作。

（二）理论支撑与相关研究

部2020版执法目录中执法事项的实施依据来自《中华人民共和国公路法》等96部现行有效的法律、行政法规和部门规章的具体条款内容。因此，对于本节第一部分所述需求，可以转换为对法律法规条款的识别、挖掘、分析、对比的技术处理。经研究发现，自然语言处理（NLP）中的正则表达式、文本相似度计算以及MATLAB的文本分析等技术基本可以支撑指导目录编制的信息化，之后在交通运输综合行政执法专家的专家知识校验下，循环数次工作，可完成指导目录的编制工作。

1.自然语言处理（NLP）

自然语言处理（Natural Language Processing，NLP）是计算机科学领域与人工智能领域中的一个重要方向，研究能实现人与计算机之间用自然语言进行有效通信的各种理论和方法，是一门融语言学、计算机科学、数学于一体的科学[1]，主要应用于舆情监测、自动摘要、文本分类等方面[2]。本文研究内容中，主要应用的是对于实施依据的法律条文提取和文本相似度分析。

2.正则表达式

正则表达式为由事先定义好的普通字符和特殊字符所组成的字符串，对目标模式的字符串实现匹配，其优点是对于具有已知特征的知识抽取有较高的准确性和抽取效率[3]。赵兴涛等[4]采用正则表达式的方法识别法律文件的章节条款，解决了法律文件自动识别问题。胡海盟[3]为实现建筑规范知识的自动抽取，把所收集到的质量验收规范条文知识进行分析，利用正则表达式编写规范条文的分类规则和抽取规则，完成各类规范条文知识的抽取。本文研究中，正则表达式主要用于识别地方法律法规和部门规章中有关行政处罚和行政强制的条文依据，以补充完善部2020版指导目录或为新增执法事项提供实施依据。

3.文本相似度计算

由于通过正则表达式提取出来的法律法规及部门规章的关于行政处罚或行政强制的条文同样也会作为部2020版指导目录中部分执法事项的实施依据，因此需要进行文本相似度计算，根据相似度值高低，判断提取的条文是否可以作为对应执法事项实施依据的补充条文，若否，则作为省级执法指导目录的新增事项的实施依据，添加到对应的集合中。

在前期研究中，虽然尚未发现学者对法律法规条文的文本相似性进行研究，但是在其他领域的文本相似度计算中，有不少研究和实践。如肖灵云[5]提出一种基于相似度组合的方式实现主观题的自动评分；赵丹[6]基于N-Gram共现原理分别实现以文本、句子为单位的词形相似度计算。鉴于本文所需计算相似度的文本为法律法规条文、且基本都是同一执法事项的实施依据，文本相似度计算较为简单，因此选用基于关键词匹配的传统方法中的N-gram相似度计算方法。

（三）指导目录编制的流程

通过对省级交通运输综合行政执法事项指导目录编制的需求分析和当前的部分信息化技术，可以构造如图1所示的目录编制信息化流程：

图1 省级交通运输综合行政执法事项指导目录编制流程图

其中，由于法律、法规和部门规章时常存在立改废的动态调整情况，更新部2020版指导目录相关内容、保存并替换原部2020版指导目录，也体现了对于指导目录内容的动态调整。

二、实例分析

为了验证上述省级交通运输综合行政执法事项指导目录信息化编制流程的实用性和有效性，本文结合课题研究，以贵州省级执法事项指导目录的编制为例进行分析。

（一）部2020版指导目录更新

部2020版指导目录于2020年12月31日发布，其中部分法律法规及部门规章引用在其发布之日尚未予以更正和补充，因此本文研究了2020年7月至2021年9月15日部2020版指导目录中的96部法律、行政法规及部门规章有立改废情况，发现其中有2部法律、15部部门规章发生了变化，如表1所列。

经对照分析，发现表1所示的17部法律法规涉及部2020版指导目录的70条实施依据的修订工作，通过对部2020版指导目录中所涉及法律法规及部门规章的修改、补充和完善，76条实施依据发生了变化，其中新增7项、删除1项、修订执法事项1项，部分情况如表2所列。将部2020版指导目录进行更新得到部2020版指导目录（更新版），为省级指导目录的编制奠定基础。

表1 2021年开始实施、修订（废止）的法律法规及部门规章一览表① 表内统计信息为2020年7月至2021年9月期间

表2 实施依据的更新情况（部分）

（二）地方性法规规章的补充完善

通过对贵州省法规规章的抓取，得到现行有效的地方性法规规章12项，如表3所列。

表3 贵州现行有效的地方性法规规章一览表

经过对法规规章文本的信息化处理和关于行政处罚、行政强制事项条款正则表达式的构建，从12部法规规章的1490条法律条文中提取出165条行政处罚、行政强制相关内容，并进行了人工校验完善。与部2020版指导目录（更新版）的实施依据进行匹配和相似度比较后，修改了2条执法事项的相关内容、新增79条执法事项的相关内容、补充完善了178条执法事项的实施依据。

（三）执法层级的划分及确定

在前述部分得到的“贵州省级执法事项列表”基础上，应进一步考虑贵州省有关部门授权、取消或下放的职责，进一步明确各项执法事项的执法责任主体，对执法事项列表进行分级管理。根据贵州省交通运输厅权力清单和责任清单目录（2021版）、贵州省交通运输综合行政执法机构的职责分工及贵州省实际情况，编制形成《贵州省交通运输综合行政执法事项指导目录（2021版）》（初定稿）；经沟通和讨论并修改完善后，最终形成《贵州省交通运输综合行政执法事项指导目录（2021版）》。其中，行政处罚437项、行政强制33项；第一责任主体为省级的执法事项117项、市级450项、县级440项①部分执法事项的责任主体为“省、设区的市或县级”，该部分数据有重合，需要在梳理市县级执法目录时具体确定。。根据执法门类划分，其中安全生产78项、地方海事行政105项、公路路政45项、道路运政92项、航道行政32项、水路运政29项、港口行政18项、工程质量监督管理71项，如图2所示。

图2 贵州省交通运输综合行政执法事项指导目录职权类型与执法门类分布图示② 此数据仅供参考，最终分布情况以贵州省交通运输主管部门公布数据为准。

三、结语

随着各地交通运输综合行政执法改革陆续完成，执法队伍依据交通运输综合行政执法事项指导目录，全面履行交通运输部门执法职责，推进严格规范公正文明执法，促进交通运输高质量发展及推动交通运输治理体系和治理能力现代化具有重要意义。但本文在研究指导目录信息化编制方法过程中，发现三个问题：一是各省份交通运输综合行政执法事项指导目录的编制进度不尽相同，市县级指导目录的编制工作更是遥遥无期；二是地方性法律法规修订未能及时根据国家法律法规及部门规章制度的修订及时予以修改，导致执法事项的实施依据准确性受到影响；三是已编制并公布实施的指导目录的公布往往以文档或表格形式公开，在执法人员查阅应用时，缺少执法门类的划分和高效、便捷的查询渠道，不利于执法事项及其实施依据的参阅和引用。为此，提出如下三方面建议：一是加快推进法律法规规章的修订工作，形成与现有国家层面的法律法规及部门规章相一致的地方法规规章，尤其是涉及执法事项指导目录实施依据的法律法规及规章的条文要及时调整，为省级执法事项指导目录的编制提供完整、清晰、准确的实施依据；二是地方性法律法规在制定、修订时要充分参照国家层面的法律法规及规章制度，合理设定行政处罚（行政强制）依据事项，减少将违法行为或情形简单、直接地归集罗列到一条或几条依据中，造成编制执法事项指导目录时难以补充到已有的实施依据或新增执法事项及实施依据的情况；三是各地在制定省级执法事项指导目录时，要精准、完备地划分执法门类，指导执法队伍的实际工作，同时建议建立执法事项和实施依据的信息化查询数据库，为不同门类和不同层级的执法人员提供高效、便捷地查阅和使用工具，提高执法工作的精准性和高效性。