云南数字交通发展战略分析与行业顶层设计研究

熊建文

（云南省交通运输厅路网监测与应急指挥中心，云南 昆明 650000）

习近平总书记在第二届联合国全球可持续交通大会开幕式上的讲话中，对交通发展提出创新发展、增强动能、绿色低碳和可持续发展的倡议[1]。数字交通作为交通强国的重要技术手段，能够改善交通运行的安全和效率，同时作为数字经济的重要领域[2]能够带动产业的发展，数字交通的发展至关重要。云南省委省政府从自身实际出发，结合国家战略，形成了建设数字云南、发展数字经济的核心战略[3]。数字交通作为此战略的重要组成部分，建设意义十分重大。

一、研究问题、研究现状和研究方法

（一）研究问题

从“十二五”开始，云南省已经展开了数字交通的建设工作，进行了大量的系统建设和应用推广，但在建设过程中成效不足，资源整合效率不高，产学研用内循环不畅，投资和内生动力不足。2020年省政府发布的《云南省数字交通建设总体方案》提出“资源数字化，数字产业化，产业数字化”的主线目标，但主要是规划数字交通系统和业务的建设，没有解决行业治理成效不足和产业发展内生动力不足等问题。在数字交通建设过程中主要存在六方面问题，一是重视系统规划建设和数据归集展示，不够重视实效发挥和产业培育，缺乏赋能，发展难以持续；二是资金主要依靠财政和国有企业，投资不足，融资困难；三是系统承建单位通过修改已有类似系统的方式完成建设，不符合软件工程原则，系统建设质量不高，适用性差，推广困难；四是强推缺乏全局思考和不体现数字交通定制化特征的系统，造成了系统使用单位和监管部门责任不清，边界不明，行业发展体系混乱；五是数字交通建设发展站位不高，没有结合云南作为连接东南亚各国重要通道的区位优势和辐射南亚、东南亚战略中心的定位，提出并实践融入数字云南建设和支撑数字经济发展的有效措施；六是在数字交通国内大循环产业分工中，与其他先进省份横向对比，不重视本省产业发展，过分依赖省外优势企业，导致省内产业发育不良，行业体系不完善，缺乏核心技术，无法支撑云南数字交通的建设和发展。

（二）研究现状

通过论文检索，目前数字交通的研究主要集中讨论：一是数字交通的概念、研究范畴和研究对象界定；二是与智能交通、大数据人工智能、交通规划仿真等学科领域融合的数字交通技术创新；三是数字交通技术实践中的实证研究；四是数字交通的政策研究等。

朱磊[4]提出“车路云一体化”方案，或将系统性解决城市数字交通问题。杨耿[5]等提出国内外V2X安全领域的研究，并未充分考虑V2X终端传输大量多媒体数据时区块链技术在终端所需计算与存储成本的问题，实际应用还未达到国家级数字交通安全要求。陈楠枰[6]等提出数字交通的最根本目的是要促进物理和虚拟空间的交通运输活动不断融合、交互作用，从而带动交通的高质量发展。张竞涛[7]提出数字孪生成为智能交通发展的重要方向和必然趋势，分析了我国智能交通发展历程和发展现状，阐述了数字孪生在交通领域的应用态势。李涛[8]针对交通安全智慧监管中大数据技术的问题提出面向大数据应用的智慧交通管理发展对策。陈大为[9]重点分析传统道路养护管理中存在的问题,并提出了相应的智能养护方法。王鑫[10]以高速公路为例，利用计算机技术、数据通信技术、传感技术等新一代信息技术，构建“5G+智慧高速交通”重点应用场景，形成集安全、节能、智慧于一体的综合体系，为智慧交通建设提出了技术架构。李文行[11]基于智慧交通背景，进行了交通运输安全监管大数据应用方案设计，并对该应用系统所应具备的文本挖掘、关联分析、风险量化评价等关键技术和系统功能进行分析探讨。孟辉[12]提出融合多种智能感知技术和感知方式的智慧公路泛在感知体系，探索车联网、5G和北斗卫星通信信息网络等通信技术在智慧公路中的融合应用，为实现公路交通基础设施全要素、全周期数字化，赋予公路交通基础设施“全面感知、泛在互联”的能力奠定理论基础。李育华[13]将智慧交通与5G技术相结合，利用数字化管理模式，有效地结合计算机技术、数据通信技术、传感器技术等先进的科学技术，把巨大的交通数据转化为模型，从而有效地判断当前的交通状况，形成一种保障安全、节约能源的综合管理系统。闫明月[14]提出路网运行监测体系建设要主动适应“双循环”新发展格局，推进行业治理体系和治理能力现代化。蔡任杰[15]的研究主要突出江苏交控通过自主化路径建设数字交通，同时把相关技术产品化和市场化，发挥数字交通的降本增效赋能作用。张艳美[16]论述了“双循环”新发展格局对交通体系提出的支撑、先导、促进和纽带要求，并从交通体系的互联互通、交通服务能力和大国交通体系的构建三个角度进行了路径探索。

因此，目前国内外主要研究数字交通的技术应用前景，但在数字交通发展战略分析和行业顶层设计方面则存在不足。

（三）研究方法

笔者针对云南省数字交通建设中存在的主要问题，研究分析行业战略机遇和行业顶层设计问题，分析框架如图1所示：采用SWOT方法分析战略机遇，采用系统动力学因果图方法对行业组织体系进行因果链极性分析；采用行业系统工程方法分析行业规划布局。

图1 云南数字交通发展战略分析与行业顶层设计分析框架

二、云南数字交通战略分析

通过SWOT方法分析云南数字交通发展的机遇与形势，研究数字交通发展战略对策，提出战略实施路径。

（一）要素分析

有利因素（Strength）。一是交通系统是时变复杂巨系统，建设数字交通，既需要构建庞大的系统和业务，又需要完善的产业体系支撑，需要发挥市场对资源的配置作用，促进产业的培育和发展，为云南数字交通的市场化改革和产业化发展提供了有利条件；二是云南数字交通建设取得初步成效，产学研体系比较完整，能够完成交通业务型软件、仿真平台、大数据基本应用等系统和产品的研发。

不利因素（Weakness）。一是云南数字交通发展没有发挥区位优势，行业组织体系不利于市场配置资源和产业发展，产业体系不健全，在国内大循环产业分工中处于劣势；二是数字交通带来交通运行管理的变革，需要通过改革调整行业组织和规划布局，但目前政策的执行力还需要加强，改革的阻力和风险仍然很大，行业性和根源性问题难以发现，难以纠正；三是拉动云南省GDP高速增长的还是传统基建，实体经济发展相对滞后，在此过程中，债务海量累积，基建运维成本不断扩大，如果这些债务和成本不能及时融入整体经济的发展并产生效益，那么云南的经济发展和数字交通建设都将受到极大影响，据统计，云南交通基建投资84%来源于企业负债和地方贷款[17]，云南省交投集团一家企业负债就超过5000亿，全省通行费收入仅170.2亿元[18]；四是数字交通建设在规划布局方面，重在系统建设和应用推广，行业治理能力不足，系统质量不高。

发展机遇（Opportunity）。一是在一带一路战略的推动下，国家对云南的投资和政策支持力度逐年加大，特别是在基础设施建设方面，融资条件不断放宽，基础设施建设不断提速，数字交通的发展处于重要的战略机遇期；二是国家“十四五”规划提出“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”[19]，为云南整合产学研资源，培育和健全本省产业内循环体系，融入国内大循环提供了有利条件；三是云南省高度重视数字经济的发展，数字交通作为数字经济的重要支柱和重要竞争领域，发展和建设数字交通既是机遇又是责任。四是数字交通能够显著降低不断扩大的交通基建运营成本并提升效率；五是数字交通能够融入数字经济实现交通的赋能发展，缓解云南交通基建负债压力。

外部威胁（Threats）。外省数字交通优势企业为占领云南市场，通过技术、产业和关系优势，挤压本地企业的生存空间。

（二）对策分析

综合SWOT各个要素的具体情况，形成以下对策建议：

OS（Opportunity-Strength）对策。一是把握发展机遇，主动融入国家战略，转变发展模式，推动数字交通市场化改革、产业化发展，构建云南数字交通产业体系，培育内循环，融入大循环；二是推动交通数字化转型，发挥数字交通降本增效的作用，围绕转型市场，开放资源，吸引投资，培育产业；三是引导和布局云南省交通企业重心逐步从建设向数字化运维和服务方向转变，主动服务数字云南建设，融入数字经济发展，实现转型赋能。

ST（Strength-Threat）对策。弥补数字交通建设产业短板，构建和培育云南数字交通产业内循环体系，充分融入国内大循环，改变外省优势企业挤压本省企业致使其亏本经营的状况，实现充分合作互利共赢。

OW（Opportunity-Weakness）对策。一是利用国家和省政府的政策和资源倾斜，补齐产业短板；二是落实国家和云南省政府发展战略，推动改革，改善政治生态，为行业改革和产业发展提供有利环境；三是引导和推动交通数字化转型，实现交通运维的减本增效；四是围绕市场化改革和产业化发展思路，提升数字交通规划布局能力。

WT（Weakness-Threat）对策。一是构建和培育云南数字交通产学研体系形成内循环，融入国内大循环；二是加强政治建设，改善政治生态，为行业发展提供有利环境，推动行业改革，提升行业治理能力，培育产业基础；三是引导交通企业融入数字经济，和外省优势企业形成良好沟通合作。

（三）战略实施路径

云南数字交通发展存在的主要问题是产业基础薄弱和产业体系不完善；核心问题是发展模式不符合云南发展实际，规划布局和建设过程主要针对技术和业务建设问题，没有发挥市场配置资源，产业推动发展的作用，要解决这些问题，需要加强行业顶层设计，对行业组织进行市场化改革，转变发展模式，培育产业体系。与交通运输部《数字交通“十四五”发展规划》要求相比，云南数字交通发展的主要差距在于系统建设实效不足，没有实现赋能发展，根源在于不满足此规划中“构建协同创新生态，充分发挥企业的创新主体作用，逐步形成政府引导、企业为主、部门协同、部省联动的发展格局与合力”[20]要求。因此，云南数字交通的建设发展根源上需要通过行业市场化改革，实现产业化发展；战略实施路径上需要先打基础再谋发展，宜采用两阶段发展方式：

第一阶段：“十四五”期间，在业务系统建设、行业组织建设和产业建设方面打下坚实基础。业务系统建设方面，以全省路网监测应急指挥等核心业务数字化转型作为市场，培育产业体系，达到资源有效配置和业务有效运转的目的。行业组织建设方面，围绕业务系统建设，推动行业组织体系市场化改革，构建行业治理新体系、产业发展新格局。产业建设方面，选择和依托行业试点项目，逐步理顺行业组织和投资运营关系。试点项目可以考虑：行业投资路网监测应急指挥等核心事务型低代码平台，提升产业能力，推动数字化转型；行业整合并投资全路网数据中心和网络通信资源，上云上市，减少碎片化的数据中心和碎片化的通信资源的运维成本，发挥整合效率，服务数字云南，融入数字经济，实现赋能。

第二阶段：“十五五”期间，进一步完善数字交通行业体系、产业体系和服务体系，充分融入和服务于数字云南建设和数字经济发展。行业组织和业务体系上，进一步优化行业组织、精简机构、简化业务流程，同步推进行业的标准化、规范化和法治化水平；产业结构上，行业对数字交通资源进行全产业链战略投资，进一步融入数字云南建设和数字经济发展，实现充分赋能。

三、行业顶层设计

云南数字交通发展的短板在产业，根源在行业，发展战略在于推动行业的市场化改革以促进产业化发展，因此，需要站在行业发展高度，分析云南数字交通的行业组织体系、产业结构和规划布局，加强行业顶层设计。

（一）行业组织体系分析

1.行业组织体系现状

主要从行业组织、发展模式、目标任务和产业结构方面进行分析。

行业组织。一方面，目前存在行业协会缺位、事业单位定位偏差、政府机关越位等问题，影响资源配置效率和产业健康发展。主要表现在：行政机关主导数字交通发展，设施数字化过度超前，已建和在建系统（比如云南省水路应急系统、e路畅行等系统）逐渐偏离实用性而导向展示性，影响资源配置效率，不利于系统融资建设和产业发展；事业单位仅使用行政机关建设的水路应急等TOCC系统，无法协调和带动行业发展。另一方面，云南交投集团、山东高速云南分公司等本省交通企业，把握数字交通发展趋势，立足自身需求，逐步培育技术能力，发挥数字交通降本增效的作用。

发展模式。一方面，由行政机关规划并主导系统建设，缺乏产业化发展和行业治理思路；资金主要来自于财政和国有企业，投资严重不足；外省优势企业以亏损为代价占领市场，系统建设质量不高，本省产业体系发育不良。另一方面，云南交投集团、山东高速云南分公司等本省交通企业立足自身需求，面向市场，培育产业，逐步发挥数字交通降本增效作用和赋能发展价值。

目标任务。一方面，政府机关主导数字交通建设，按照计划模式发展，融资困难，成效不足，不利于交通数字化转型；同时，外省优势企业为了占领云南数字交通市场，不顾自身亏损挤压本省企业生存空间，导致市场恶性竞争，产业结构畸形，发展不可持续。另一方面，云南交投集团、山东高速云南分公司等本省交通企业和昆明理工大学等科研机构，以服务云南数字交通发展为导向，形成了一定的科技创新能力，促进了交通的数字化转型和数字交通产业发展。

产业结构。外省优势企业利用云南省产业短板，不顾自身亏损承担了大部分规划内数字交通科研和系统建设项目，挤压了本省数字交通企业生存空间，但仍有部分本省企业获得部分市场，研发产品，培育产业，取得一定成效。

应用系统动力学因果图分析方法[21]，形成行业组织模型，如图2所示。

图2 云南数字交通行业组织体系因果分析图

2.行业结构改革

围绕市场化改革、产业化发展思路，构建数字交通行业新体系、产业新格局，行业组织关系应该进行重新定位：行政机关统筹大局，负责行业规划、政策引导、行业组织；事业单位协调全局，负责行业协调和行业秩序；组建全产业链充分参与的行业发展协会，解决行业投资赋能发展问题；投资行业服务运营商，市场化开发运营数字交通资源，加快系统建设，提升服务能力，实现充分赋能；贯通产业链，协调产学研发展，构建产业基础。行业发展机制方面：一是围绕市场化改革，健全行业体系结构；二是转变发展思路，依靠市场，形成本地产业协同发展的内循环，融入双循环，行业组织架构如图3所示。

图3 云南省数字交通行业组织架构

3.产业结构调整顶层设计

产业能力决定行业发展水平，要解决云南数字交通的产业发展问题，一是组建数字交通发展协会，解决全产业链投资布局问题，形成以企业为主体的共建共享共管共治局面；二是发挥国企的先发优势和讲政治顾大局的优点，摆正国企位置，推进国企分类改革，避免国有企业利用政策垄断市场：重资产类国企推向资本管理；产业类国企通过混改推向市场，形成开放有序的统一市场，激活资源配置效率和产业培育能力。

（二）行业规划布局分析

1.存在问题

目前，云南省的数字交通规划布局重在系统规划建设，但对于行业治理体系和治理能力，技术架构布局，融入数字云南和数字经济方面则存在不足。

2.布局建议

顺应数字交通发展趋势，结合数字交通市场化改革和产业化发展的思路，建议云管边端规划布局结构，如图4所示。一是顺应交通数字化转型和数字经济发展趋势，形成业务融合端；二是顺应数字交通资源整合的平台化趋势，形成资源整合云；三是顺应边缘计算、物联网感知协同、低碳绿色新能源趋势，形成感知协同边；四是顺应行业治理体系和治理能力现代化的趋势，推进行业组织、标准、法规、政策建设，形成行业治理管。

图4 云管边端规划布局结构

四、结语

从“十二五”开始，云南省数字交通经过数十年的发展，取得了一定的成效，也遇到了不少问题。目前已经面临系统建设质量不高、缺乏实效、应用推广困难、投融资动力后劲严重不足等问题，但随着国家开放战略的推进，为云南数字交通的市场化改革和产业化发展提供了有利条件。本文从云南数字交通发展战略与顶层设计的角度出发，旨在分析云南数字交通发展战略和行业顶层设计问题，但调研和论证体系还不够具体和成熟，后续应该扩大调研，深化研究，把理论研究和规划实践结合起来，推动云南数字交通发展取得实效，实现目前输血式被动发展向造血式主动发展转变，更好地融入云南的数字云南建设和数字经济发展大局。