论机动车号牌的报复性使用

高 斌

（北京市交通委员会海淀运输管理分局，北京 100097）

伴随着交通拥堵、环境污染等问题的出现，部分地区相继出台了限制机动车号牌（简称“号牌”）供应和限制车辆通行的地方性法规、政策等规范性文件，以期缓解上述问题。但是上述规定往往对本地号牌实施明显的优惠政策，导致在非必要的情况下驾驶本地号牌私家车①注：小客车是指9座及以下车辆，其中私家车为主力。为便于研究，本文所称两词采用同一含义。出行的情况不降反升。文章将致力于分析该现象的成因并提出解决对策。

一、问题的提出

关于号牌的研究数量庞杂，但是查阅知网数据发现，相关研究②参见但不限于以下内容：虞力英、倪鸣：《中国机动车号牌演变史》，刊于《道路交通管理》2018年第4期第10~15页；虞力英：《机动车号牌的制作工艺》，刊于《道路交通与安全》2004年第2期第31~34页；交轩：《浅谈涉牌入刑的必要性与可行性》，刊于《道路交通管理》2015年第6期第46~47页；姜晶莉、郭黎、李豪：《基于出租车轨迹数据的道路空驶率分析》，刊于《兰州交通大学学报》2019年第3期第95~100页；左振永：《关于公路货车空驶的调查与思考》，刊于《中国物资》1994年第2期第36~39页。集中于号牌演变史、号牌制作和使用的技术标准、涉牌违法行为的处罚、公共交通工具（侧重出租车、货车）运营中的空驶现象等。而关于行政区域内总体号牌情况的研究较少，仅涉及号牌资源供给和使用不均、特定路段的小客车空驶情况两类③参见：虞力英、李小武：《机动车号牌资源分析》，刊于《中国公共安全（学术版）》2016年第2期第90~94页；韩凤春、周效显、韦佼、马牧亭：《北京市三环快速路小客车空驶现状调查与分析》，刊于《中国人民公安大学学报（自然科学版）》2014年第4期第57~61页。实证研究，缺乏对规制号牌高强度使用和从号牌入手建构高效通行秩序的研究。另外，在北京市街头非正式的道路抽样中，笔者发现，早晚高峰期间私家车出行的满载率不高，大多数车辆仅运载司机一人。考虑到私家车数量多，对公共资源的占用量巨大，对其进行治理是必要的。

笔者认为，应该从分析号牌的使用强度入手，破除“号牌的报复性使用”，以推动理顺机动车出行格局、优化社会治理能力。所谓“号牌的报复性使用”是一个描述性界定。它是指使用人原本不打算购置车辆作为出行工具使用或购置车辆后低强度使用，但是基于某些外在的原因，行为人积极地购车使用或在缺乏充足的出行需求时驾车上路。其核心特征是：明显超过客观需求程度使用机动车出行。该现象主要发生在实行限号政策和限行政策（简称“两限政策”）的地区，主要涉及本地号牌私家车。实践来看，行为人在主观上并非始终存在强烈的驾车出行动机。不少人为了防止号牌指标作废而购车，又为了防止车辆闲置等原因而大量使用。由于两限政策机制的缺憾，环保或缓堵等正当目的并未兑现，拥有本地号牌的人在非必要的情况下过度用车的情况却日渐明显。因此，这一问题亟待解决。

二、成因探析

号牌的报复性使用与“两限政策”有密切关系。探究其成因将有助于认识机动车通行权利与拥堵等现象的深层关系，对破解拥堵等社会问题、提高社会治理能力有明显的促进作用。下文将参考北京市的做法，分析号牌报复性使用的内在机制。

（一）号牌的核发机制缺乏正当性

根据法律规定，机动车登记后即发给号牌。而在限号地区，政府通过各种措施限制号牌的供应，所有权人即使获得机动车所有权也可能会因缺少号牌而无法上路（获得使用权），这就违背了《中华人民共和国民法典》关于物权的规定，出现“国家基本法的效力不及地方规范性文件”的窘境。这显然缺乏正当性。

1.数量少

根据《中华人民共和国道路交通安全法》的授权，车管所是核发号牌的唯一法定机关。但是，主体的唯一性并不会带来“供给紧俏”。只要号牌规律性且源源不断地供给，便可以满足实际需求，号牌资源并不会呈现出“稀缺”的特质。我国多数地区并未限制号牌数量的供应，行为人可以基于需求而购车使用，并未出现号牌供需矛盾的情形。

而在限号地区，政府对号牌供给实行总量调控，并按照一定的时间周期分批次核发到位。以北京市为例，有关小客车总量控制的要求明确写在《北京城市总体规划（2016年—2035年）》和《北京市小客车数量调控暂行规定》中。北京市每年定期公布配置数量①新政策后：《关于2021年小客车指标总量和配置比例的通告》《关于2021年新能源小客车指标申请审核结果和配置工作有关事项的通告》《关于2021年第1期普通小客车指标申请审核结果和配置工作有关事项的通告》；新政策前：《关于2019年小客车指标总量和配置比例的通告》和《关于2019年北京市小客车指标各期配置数量的通告》。，但数量往往较少，近几年年均10万个（普通指标额度4万个）且分批次配置完毕，远远不能满足民间的使用需求。至于机动车生产环节有无调控政策，笔者并未找到相关文件。但是，在总量限制的前提下，即使车辆供给主体多元，机动车总体增量情况也不会有大的改变。

2.途径少

《中华人民共和国道路交通安全法》和《机动车登记规定》中列举了获得机动车的种种方式。所有权人获得机动车之后就应该进行注册登记或转移登记以便获得号牌。但是在限号地区，获得号牌的主流途径只有一个，就是当地摇号机制的中签结果。中签后方可合法获得号牌，更有甚者中签后才有资格购买机动车。从北京市的号牌途径来看，主要源自摇号配置。北京市也会不定期地通过“京牌小客车司法处置”途径拍卖车辆（含号牌），但是数量极少。此外还有不少别的途径，或处于灰色地带，或属于违法方式，这将另文论述。

在限号地区，政府通过设定“指标”资格，对机动车交易市场建立了一种支配或指导的地位——虽然政府只是主导摇号过程、并无其它干预，实践中却往往是无指标则无法购车上牌。前述法律法规关于注册登记和转移登记的主要方式——购买——在限号地区就失去了效用。这就变相限制了号牌的来源，将其限定为公权力干预的渠道。而坊间的各种获得号牌方式都存在瑕疵或风险。在民众消费能力不断提升、购车需求不断上涨的情况下，单一渠道使得号牌开源的压力不断增强、供需矛盾不断升高。

3.或然性大

有限的号牌数量是政府计算得出的，并通过摇号方式来分配。至于计算过程以及摇号机制公众未必真正知悉。随着摇号次数的增加，中签概率不断扩大，但是何时中签并没有期待可能性（北京的新能源指标是按照积分轮候，相对具有可期待性）：有的人久摇不中，有的人一击即中。北京市2020年第6期普通指标中签率约为3198比1②参见：北京市小客车个人普通指标配置2020年第6期配置结果，网址：https://xkczb.jtw.beijing.gov.cn/jggb/20201226/1608945250838_1.html，访问日期：2021年10月9日。。2021年新政实施后，家庭摇号也未能提高中签的可期待性。中签的或然性特别是低中签率，自然使人形成一种假设：摇号的人越来越多，中签率越来越低，放弃后再次中签的难度会越来越大。因此，多数中签者会选择第一时间购车使用。越来越多的人则为了获得这一稀缺资源而盲目参加摇号，直至中签才退出。

上述供应机制给公民的法律预期带来了诸多不确定性。摇号这种看似公平的分配方式，在申请人入口无把关（家庭拥有车辆的情况、用车需求的强烈程度、摇号的动机等）时，会促使更多人急于加入摇号大军。这就大大稀释了有强烈用车需求者的中签概率，最终也将弱化公众对法治的预期。

（二）公众对待号牌的态度缺乏理性

号牌是机动车正常出行的标识。它需要登记在特定的主体名下，因此也具有一定的人身属性。其本质功能是证明车辆的来源合法，而非限制或授权车辆自由行驶。在两限政策中，限号旨在调控号牌数量供给，限行旨在限制号牌的通行能力（主要通过时间和范围两个维度实现）。一旦限号政策实施，后来者想加入有车一族是很难的，因此存量号牌具有天然的优势。而在限行背景下，政府一方面赋予本地号牌车辆自由行驶的权利，另一方面不断加大对外地号牌车辆的通行限制。在剪刀差的作用下，本地号牌的优势凸显，必定会得到不恰当的关注或使用，而被限制号牌的需求量自然下降。能够驾驶本地号牌车辆出行已然成为一种新的特权。这成了号牌报复性使用的原动力。

另一个层面来看，两限政策在客观上带来的效果就是号牌异常紧缺，而无论基于人的自私属性，还是考量到号牌作为一种特定身份的标识，号牌稀缺必定会带来争夺。在从众心理的驱使下，涌入摇号池中争夺指标成为大众的狂欢。而一旦中签后，权利人必定急于购车上牌，在出行之前也不再仔细权衡私家车出行需求的紧迫程度，而纯粹以“有车就用”作为出发点。由此，公众对号牌的认知扭曲，所有权人过度使用私家车成为一种隐性的潮流，最终报复性使用的情况自然愈演愈烈。这种情势也助长了租借车牌等违法现象。

（三）对非必要出行缺乏约束

非必要出行是指明显超过正常需要的限度使用机动车，如短途且有便利的公共交通时驾车出行、为炫耀而驾车出行等。目前，限行的基本模式有两类：第一种是实施尾号单双号限行，按照“单日单号、双日双号”行驶，如河南郑州、河北沧州；第二种是实施尾号限行，按照工作日将尾号分为五组、辅以节假日不限行的要求，如北京、甘肃兰州。除此之外，各地一般不会再设置更加精准的限制措施。在允许车辆行驶的当日，所有权人会基于种种原因而驾驶车辆上路，至于驾车的必要性是在所不问的。于是，限行没有达到降低车辆使用强度和总数的目标，反倒固化了工作日上路行驶的车辆总体规模。

根据《2021年北京交通发展年报》数据，近3年私家车出行次数一直居于轨道、公共汽（电）车、小汽车、出租车等各类方式之首①见《2021年北京交通发展年报》55页“图4-9”。。次均行驶里程②相关次均行驶里程数据参见2018年至2021年历年北京交通发展年报。方面，2020年私家车为16.1公里，而2019年仅为11.9公里，2018年为11.4公里，2017年工作日为11.46公里。考虑到2020年新冠疫情期间曾实行过居家办公，而出行距离依然较长，说明疫情对私家车出行带来了明显的影响（不少人放弃公共出行，转为私家车出行）。抛开2020年不论，前几年的单次出行距离取平均值约11.6公里，即使加上2020年的数据，平均值也仅为12.7公里。试问平均不超过15公里的路程是否有必要驾车？笔者认为，这恐怕不是最佳选择。私家车短途空驶会造成大量运力浪费。而在公共交通投放增量和城市道路等基础设施增量有限的情况下，由于私家车人均占用的路面远比公交车多③私家车与公交车的运力比拼在不同地区和不同领域都有研究，整体结论都是私家车的优势远低于公共交通工具，可以参考如下报道：《小汽车和公交车马路上较起了劲 济南市政协得结论：优先发展公交才是治堵良方》，网址：http://news.ijntv.cn/m/jn/jnyw/2018-08-21/361484.html，访问日期：2021年10月9日；《公交车和私家车搞了一次实地PK，一方竟然完胜！》，网址：https://www.sohu.com/a/217468128_705673，访问日期：2021年10月9日；《私车是否多了？》，网址：http://www.lifeweek.com.cn/2003/1106/7149.shtml，访问日期：2021年10月9日。，报复性使用导致城市拥堵情况加剧，公共交通工具的周转效率也因此降低，城市运力与乘客出行需求之间的剪刀差放大，城市整体通过能力将大大降低。可见，如果对报复性使用行为不加控制或惩罚，在有限供应而非禁止供应号牌的背景下，报复性使用的情况会逐步增多，其负面影响则会与日俱增。

三、对策

针对号牌的报复性使用，笔者认为可以从如下角度入手破解：

（一）调整号牌的供应机制

小客车数量的增减是市场交易的体现。法律并未设定小客车数量调控方面的权限，更没有创设“指标”这类资格。笔者认为，减少号牌的报复性使用，首先要调整号牌的供应机制，把最迫切的出行需求充分释放出来，将非必要的号牌及号牌需求排除出去，同时确保后者可以再次获得号牌。

考虑到机动车对现代生活的重要性，限制机动车交易并不符合社会潮流。限号政策最终是为了盘活社会车辆资源、确保道路资源不至于过度浪费、环境不至于恶化。两限政策旨在引导社会资源高效配置，从源头上为削减交通拥堵、缓解大城市病等创造可能。而为确保政策平等适用并收到实效，可采取如下方法：一是均衡实施各项限制。对各行业的机动车数量都实施调控，在继续调控小客车的基础上，对各类货车、营运性客车的增减实施调控，并统一公开配置；对所有车辆都实施限行，而不能放任诸如持有旅游客车营运证件的车辆等①不受限制的全部车辆类别具体参见限号城市的通知，如：北京市人民政府关于实施工作日高峰时段区域限行交通管理措施的通告（京政发〔2021〕6号），杭州市人民政府关于调整工作日高峰时段区域“错峰限行”交通管理措施的通告（杭政函〔2014〕54号）等。不受限制地行驶。具体调控方式应侧重经济手段和法律手段。二是做好开源节流工作，盘活号牌市场。做好增量，对于有明确、稳定的机动车出行需求的人，应该设法授予其通行资格，对于所有权人此前放弃号牌的应该根据用车需求使其较为灵活地再次获得号牌；深挖存量，对于僵尸车辆要公示督促所有权人继续使用或放弃号牌，放弃的放回摇号池，对不在本地使用或在本地由非本人使用的号牌要集中收回，统一摇号配置。

（二）大力发展公共出行

公民有权享受道路通行等各项社会公共服务。当地政府要保证及时供给。又由于社会总资源是有限的，不同公民的个性化需求无法同时满足，这就必须要保证公民最一般性的出行需求，即公共出行能够得到满足。公共出行具有集约化、通行效率高等优势，是替代报复性使用的最重要方式。

目前北京市公共交通领域的主要问题有3个：基础设施不足、通过能力不足、居民青睐程度不足。笔者认为，可以从以下方面改进：一是切实创造公共交通优先的物质环境。例如，在路面施划公交车道并确保由公交车辆专用；完善信号系统，在有条件的地区尝试建立公交单独的、高效的信号系统；实时调整公交线路，在充分调研后及时做好线路的开通和废止工作；增加公交车辆的投入等。二是多措并举提高通过能力和效率。例如，大力发展大站快车、提高公交车的行驶速度和运输效率；拓展定制公交、直达公交等，对出行需求集中的地点单独提供公共交通运输服务；完善不同出行方式之间的换乘系统，以人为本进行改造，提高换乘效率等。三是提高公共出行的吸引力。不仅要强化宣传，还要对公共出行者提供费用优惠或必要的奖励，通过经济手段为公交优先证成。

（三）约束非必要出行

由于城市基础设施特别是道路资源的增长速度相对滞后，非必要出行持续增加就导致道路日趋拥堵。为提高路面通行效率，必须对非必要出行施加约束。为此，笔者曾构思过机动车空驶票制度，就是将机动车的每个闲置座位赋予独立的金钱份额，即空驶票，根据一定规则对该座位征收或补贴相应金钱。

如果一辆车的登记座位数是M个，实际乘坐人数是N个，那么每辆车的空驶票就是（M-N）个。假定全国机动车总数为H辆，再根据环境承载能力计算出最大承载能力B辆，那么超过环境最大承载能力的车辆数是（H-B）辆（结果为正数则存在运力浪费。此时应该由政府承担由于监督不力导致私家车过度发展的责任——理由是放任对自然环境和人居环境的负面影响，而非疏于行使控制车辆的表层任务）。

假定存在运力浪费，则全国每天的空驶票数一共是[（M1-N1）+（M2-N2）+（M3-N3）+……+（MH-NH）]个，暂记为“H个（M-N）”。按照每天出行情况一致的理想情况计算，全年全国的空驶票数一共是“365×H个（MN）”，核算出每年因拥堵造成的经济损失以及治堵的经济支出，求和作为C元。用C除以空驶票数“365×H个（M-N）”，可得每一个空驶票（即闲置座位）的标准价格。经核算后每年年初公布，作为全年调控的参数。车辆不再限行，所有权人可根据经济状况自主确定驾车出行的次数。但需要在上路行驶之前为每个空驶座位交纳相应费用。号牌指标在所有权人死亡之后统一回收。考虑到紧急的用车需求，设定每车每年有100个免费的空驶票资格，并根据空驶票情况按附表进行奖励或惩罚。

附表 每辆车空驶票数与奖惩情况对应表

所有的空驶票都进入国家调控的范围，通过国家统一的平台进行交易。具体适用可参考国际社会的碳交易制度。空驶票市场化交易的单价根据发改部门核定的价格执行，与上文中空驶票的标准价格不同。所有权人以市场化交易方式购买的总票数每年不超过200，且只能由本人使用。所有权人购买后仍可以交回空驶票（满载出行），但是需要交纳少量费用。所有标准化空驶票交易的费用纳入国库，市场化交易的费用按照一定比例课税。如所有权人不购买空驶票，超出免费次数后空驶上路则照上表进行处罚。而如果所有权人连续5年都未用尽免费资格，第六年时可以获得20个额外的空驶票。为提高车辆使用效率，政府可以引导所有权人将空驶票出售，类似于“拼车”。司机可以依上表获得国家的奖励，并获得空驶票对价。假定所有权人将私家车转移或注销登记后乘车，能获得国家的额外奖励，如每年定额奖励500元，同时其乘车费用可以略低于空驶票价格。这将会引导有车一族，特别是用车意愿不强烈的司机减少空驶上路，以缓解拥堵。

即使不存在运力浪费，也可以按照上述要求实施，从而不断提升通行效率。当然，如果运力短缺，还需要加大公共交通的投放，尽快解决供给不足的问题。

四、结语

号牌的报复性使用作为机动车使用领域的一个现象，折射出各地政府在社会治理能力方面存在不足，尤其是对社会资源的配置过度粗放化。下一步，责任部门应该尽快调整两限政策，让获得车辆和获得号牌成为一个顺理成章的状态，通过深挖存量等手段盘活社会号牌资源，并通过空驶票等经济手段提高号牌的使用效率。此外，要加大治理倒卖号牌等灰色或违法行为的力度，堵住涉牌违法行为对公众法律预期的侵害。唯有多措并举，才能不断提高社会治理水平，优化道路出行秩序，还车辆号牌一个健康的运行环境。